关于贵州集体林权制度改革的思考

关键词：贵州集体林权制度改革；林业可持续发展；公益林管理；金融支持

引言

集体林地构成了国家关键的土地资源，是林业生产的关键要素，同时为农民提供了重要的生活保障。通过实施集体林权制度改革，将集体林地的经营权和林木的所有权分配给农户，确保农民能够获得关键的生产资料，从而激发他们从事林业生产和经营的热情，这将有助于林业经济的发展。截至2023年底，贵州省森林面积 1109.91万公顷，森林覆盖率63%。贵州省属南方集体林区，林地占全省国土总面积的一半，其中96% 以上的山林属于集体所有。改革开放以来，通过稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制等一系列体制、机制方面的改革，集体林业取得了长足发展。

一、贵州集体林权改革的主要成就

（一）稳定林地承包政策，巩固集体林权制度改革成果

2016年11月16日，国务院办公厅印发了《关于完善集体林权制度的意见》（以下简称《意见》），为贯彻落实《意见》，针对贵州省集体林权制度改革面临的形势和任务，省人民政府办公厅印发了《关于完善集体林权制度的实施意见》（以下简称《实施意见》），提出：长期稳定林地承包政策，事关集体林权制度改革成果的巩固，事关林业发展、林农增收、林区稳定。在深化集体林权制度改革中，必须始终坚持林地家庭承包经营基本政策不动摇，严格按照《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国森林法》等法律法规规定，依法保护林权所有者的财产权，维护其合法权益。对权属明确并已核发林权证的，要切实维护林权证的法律效力。对权属明确尚未核发林权证的，要尽快核发。对权属不清或有争议的，抓紧明晰或调处，并尽快核发权属证明[1]。

（二）探索建立林权流转管理服务的新机制

2015年6月15日贵州省人民政府办公厅印发了《省人民政府办公厅关于加快推进全省不动产统一登记工作的通知》，要求“将 原由相关部门分散承担的房屋、土地、林地、草原等不动产登记申请、受理、审核、登记、发证存档等职能统一划转，交由国土资源部门承担”。按照“人随事走、编随人走”的原则，林改期间各县（市、区）组建的林权服务中心人员和编制，全部划转到不动产登记部门。为加强林权流转规范管理，搭建高效、有序的服务平台 作好林权抵押、变更、注销登记工作，开展林权交易、资产评估及政策、技术、信息等服务，为广大林农和林业生产经营者创建一个公开透明、便捷高效、安全周到的便民服务新机制[2]。省政府将建立农村产权交易平台列为重要改革任务，由省供销合作社牵头抓落实，将林权流转交易列入全省统一的农村产权交易平台。

（三）加快开展林权抵押贷款

按照中国人民银行等五部门《关于 做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》要求，“十三五”期间，加强宣传，正确引导；建立政府贴息制度，充分发挥贴息杠杆“四两拨千斤”的导向作用；拓展融资渠道，引入各类银行，开展森林资源资产抵押贷款业务；简化贷款流程，延长贷款期限，并适当降低贷款利率，降低贷款门槛，从而扩大政策性银行贷款的惠及面。2018年，经贵州省政府同意，与 省委金融办等5 部门联合下发《关于绿色金融助推林业改革发展的指导意见》，将金融服务融入森林资源的保护、培育、开发利用；林权流转、交易、收储；重点生态区位商品林、赎买等各个环节，实现林业产业发展各领域各环节金融服务的“全覆盖”。

二、贵州集体林权制度改革中存在的问题

贵州集体林权制度改革总体推进顺利，取得了一定成就，但也存在一些问题。

（一）公益林区划分不合理

受历史因素影响，贵州省公益林划分不合理。截至2023年年底，该省公益林的总面积已达到8080万亩，占据了森林用地总面积的48%。在这些公益林中，属于集体所有的森林面积为7752 万亩，其中大约35% 为人工种植林，主要是在20 世纪80 年代由农户投资进行改造的。此前，由于对公益林的采伐和利用实施了严格的限制措施，加之自主经营的范围有限，以及补偿标准偏低和土地质量的逐渐下降，当地居民对于调整或更新人工种植公益林的需求极为迫切。

（二）农民在深化集体林权制度改革中的参与度不高

由于宣传不足，农民对林改的理解并不充分。其普遍认为林改仅是发放一本证书，似乎并不重要。加之林业生产周期较长，产出较低，随着社会经济的发展，对林业的依赖程度逐渐减少，导致农民对林业投资的信心不足。在城郊地区，农民因国家建设征用林地并给予补偿这一利益驱动而对林地特别敏感。然而，在偏远山区，农民对林地的使用和处置权利几乎一无所知，也不清楚如何利用法律手段来保护自己的合法权益。

（三）林地分散碎片化

森林区域的零散与分裂以及家庭管理费用高、效果差，限制了林区进步。林地划分“碎片”化，这对规模经营，产业化发展带来不利影响。林地破碎不仅不利于规模经营，而且对林地流转，林权抵押贷款等林事活动增加难度。

（四）融资难、融资贵、融资短是 制约林业发展的瓶颈

林业的生产经营周期通常较长，且需要大量的资金投入，因此金融支持显得尤为关键。然而，由于融资渠道的单一性、融资成本的高昂以及融资机制的不完善，导致了融资难题和融资成本的上升。

三、贵州林权制度改革展望

2024年贵州省委办公厅、省政府办公厅印发《贵州省深化集体林权制度改革实施方案》，提出加快发展林业适度规模经营等9项任务，明确到2025年，基本形成权属清晰、责权利统一、保护严格、流转有序、监管有效的集体林权制度，全省森林覆盖率总体保持稳定，森林蓄积量达到7亿立方米左右，森林可持续经营水平稳步提高。

（一）加快推进“三权分置”

执行共享林地的所有权、租赁权和使用权“三重划分”。确保集体林地产权不变，维护森林土地承包关系稳定。鼓励农民通过出租、转让、股份合作等方式转换林地使用权限，该经营权益可依法再交易或用于金融信贷担保。

（二）妥善解决历史遗留问题

各级自然资源和林业主管部门要密切配合，基于第三次全国国土调查统一底图，2025年年底前基本完成林权登记存量数据整合移交，推动省不动产登记云平台与省林权综合监管系统有效对接，逐步实现林权审批、交易、合同管理和登记信息实时互通共享[3]。

（三）发展林业适度规模经营

鼓励农户通过家庭联合或委托经营等多种形式合作进行林业生产。在不违反农民意愿的情况下，支持有实力的农村集体经济组织通过托管、入股、合作等手段，将分散的林地整合起来发展成集体林场。同时，鼓励林业企业、国有林场和林业专业合作社等主体建立股份合作林场，或为农户提供林地林木托管、统一经营管理、订单林业、技术指导等专业服务，以完善农户与企业间的利益联结机制，提高林地规模化经营的效率。鼓励各地区设立森林产权收购机构，市场化整合分散的森林产权。发展森林产权交易平台，推动林地使用权转让，吸引社会资金进入林业行业。

（四）优化公益林建设管理

为了进一步提升公益林的建设与管理水平，开展对天然林起 源的科学认定工作，以便更好地将公益林与天然林的管理进行有效整合。此外，合理调整公益林中集体林的比例，确保其结构的合理性与科学性。对于成熟或过熟的人工二级国家级及地方级公益林，应有序进行更新性采伐，以提升森林整体质量和生态功能。通过这些综合性的管理措施，能够促进森林资源的可持续发展，同时为生态环境的改善作出积极贡献[4]。

（五）强化森林可持续经营推动建立以森林经营

方案为基础的管理制度，旨在提升森林资源的可持续利用和生态效益。通过科学规划和合理布局，确保森林资源的长期健康发展。探索“先建后补”营造林模式，鼓励先行先试，通过实践验证模式的可行性和有效性，进而推广。同时，实施差异化森林经营补助制度，根据森林的类型、生长阶段和生态价值等因素，提供针对性的财政支持。重点支持中幼林抚育，通过科学管理和技术手段，促进中幼林的健康成长，提高森林的生态功能和经济效益[5]。这一系列措施将有助于实现森林资源的优化配置和生态系统的稳定，为生态环境保护和绿色经济发展提供坚实基础。

（六）创新林木采伐管理制度

执行对林业经营者林木采伐的限额管理制度，实施五年累计限额政策，同时解除对人工商品林主伐年龄的限制，并探索实行按面积审批的人工商品林采伐作业制度。

（七）探索完善生态产品价值实现机制

组织开展林业碳汇资源本底调查，建立健全省、市、县三级林业碳汇计量监测体系，健全林业碳票运行机制，完善林业碳票登记、交易、管理等制度。制定大型活动林业碳中和实施办法，鼓励碳排放企业、大型活动组织者、社会公众购买林业碳汇（票）或者营造碳中和林。编制全省生态产品目录清单。探索林业生态系统保护差异化补偿、生态环境损害赔偿等制度建设。

（八）积极支持林业产业发展

充分考虑气候条件、资源基础和环境承载力，增强林下、林间及林缘区域的多元化开发强度，促进木本油料产业、森林经济、生态旅游以及树木生物质能的利用等绿色产业的发展，以带动民众经济收入的提升。倡导在自然保护区和公园内合理利用集体林地资源，发展自然教育、科学普及以及户外健身等相关行业。支持集体林业大县培育林业支柱产业，打造一批林业产业园区和森林康养基地。开展林业企业培育工程，扶持一批林业龙头企业和林业专精特新企业。鼓励支持林业企业创建知名商标，培育壮大林业特色区域公共品牌，建立森林生态产品标志管理和产品溯源体系。

（九）加大金融支持力度

鼓励和引导金融机构结合职能定位和业务范围，优化公益林补偿收益权抵押贷款以及森林经营收益权抵押贷款等林业普惠金融产品，增强金融扶持力度。拓展与林业相关的金融产品和服务，适度增加林业贷款额度、延长贷款期限、降低贷款利率、创新还款方式。鼓励采取“银行+ 合作社+ 集体经济组织+ 林农”“银行+ 企业+ 合作社（基地）+林农”等模式，解决单户抵押难、融资难问题。研究构建林业产权抵押贷款管理体系与抵押林业产权的高效处置机制，以提升林业产权抵押的比率。鼓励各类担保机构通过再担保、联合担保、担保与保险相结合等方式，提供林业融资担保服务。

四、结语

贵州省集体林权制度改革是一项系统工程，涉及广大农民的切身利益，关乎林业可持续发展和生态建设大局。通过对贵州省集体林权制度改革的历史背景、主要成就、现存问题以及未来展望的深入研究，我们可以看到，贵州在集体林权制度改革方面已经取得了显著成效，但仍面临诸多挑战。为了确保集体林权制度改革能够顺利推进并取得实效，需要进一步加强组织领导，明确责任分工，加大政策扶持和资金投入力度。同时，还需要加强宣传引导，提高广大农民对集体林权制度改革的认识和理解，激发他们的积极性和参与度。在未来的发展中，贵州省应继续深化集体林权制度改革，探索创新林业发展模式，推动林业与旅游、文化等相关产业的融合发展。通过优化林地资源配置、加强科技创新和人才培养、完善林权流转和抵押贷款等配套措施，进一步激发林业发展活力，提高林业生产效益和生态效益。此外，还应加强对公益林的保护和管理，合理划分公益林和商品林，完善生态效益补偿机制，确保林农的合法权益得到切实保障。通过这些措施的实施，可以进一步推动贵州省集体林权制度改革的深化和发展，为乡村振兴和绿色经济发展注入新的动力。

（ 作者简介： 吕昆燕，贵州大学经济学院副教授。）