教育招考机构预算绩效管理存在的问题与对策

关键词：教育招考机构；预算绩效管理；信息化手段；制度建设

前言

2018年7月，《 中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出加快构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。2019年12月，教育部印发《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》（教财〔2019〕6号），要求教育系统开展预算绩效管理工作并进行了具体部署。随后，各省级教育主管部门也相继发布了关于预算绩效管理的政策文件，对本省的教育系统预算绩效管理工作进行了详细规划和部署。

教育招考机构作为国家教育系统的重要组成部分，承担着为国家和社会选拔各类人才的重要职责。从教育招考机构预算收入组成看，教育招考机构主要收入包括财政拨款收入（一般预算公共拨款和预算管理行政事业性收费）、财政专户管理资金（教育收费）和单位自有资金（事业收入、经营收入和其他收入等），这些机构的资金来源多元化，具备一定的自筹资金能力。预算绩效管理作为教育招考机构内部控制的关键环节，对机构的管理运作和工作成效具有显著影响。随着外部环境的持续变化，行政事业单位普遍将预算绩效管理理念融入日常运营，并得到了广泛推广和应用。通过预先进行绩效评估、设定合理且实用的绩效指标和目标值，及时执行绩效监控，构建起一个完整且科学的预算绩效评价体系，教育招考机构能够更加科学和合理地编制、统筹和管理预算资金，有效提升预算执行效率，最大化地发挥资源的使用效益。

一、预算绩效管理的定义与内涵

（一）预算绩效管理的定义

本文提及的预算绩效管理是对“政府预算”进行的预算绩效管理。就是把绩效管理的理念、具体的操作办法和工作流程，融到政府预算的编制、执行、调整、监督和评价，使预算绩效管理成为全面预算管理重要组成部分之一。期望建立以评估为开始、以目标为方向、以监控为保证、以评价为手段和以结果为应用的全流程覆盖的绩效管理模式。目标是为了加强政府预算管理，统筹存量资产，强化资源配置，优化支出结构，节省经济成本，切实提高预算执行率，有效保障公共服务水平[1]。

（二）预算绩效管理的内涵

预算绩效管理的内涵具体包括以下四方面内容：

1. 它是一种全新、先进的预算理念。预算绩效管理是以绩效为核心思想，强调执行责任，增强效率意识，确立产出效率并重的全新管理导向，注重预算资金的经济效益，关注行政事业单位向社会公众提供的公共产品和服务的数量与质量。

2. 它是一种十分成熟、行之有效的技术手段。预算绩效管理全面运用绩效管理的理念和方法，对传统的预算管理体系进行改革和优化。改革的核心聚焦于经济技术层面，因此预算绩效管理主要被视为一种技术工具，被广泛应用于政府预算管理的实践中。

3. 它是一种完善的全覆盖全过程机制。在当前的政府预算管理实践中，结果导向的影响依然显著，预算管理往往重视资金的来源而忽视了效能的产出。基于此背景，预算绩效管理应运而生，它实现了对政府预算的全过程、全方位、全覆盖的闭环管理。绩效理念被深入地融入预算的编制、执行、调整、监督和考评各个环节，特别是在预算管理的控制与改进方面，实现了紧密的衔接。

4. 该预算管理模式代表了一种具有创新性的突破。预算绩效管理的核心仍为预算管理，其服务于预算并遵循预算管理原则，实现了对现行预算管理模式的革新，而非与传统预算体系彻底断裂，而是构建了一个新的管理框架。预算绩效管理通过引入绩效管理的理念、方法和技术，对传统模式进行了提升和优化，为其打上了“绩效管理”的印记，进而塑造了一个全新的预算管理架构。该模式注重经济、社会和生态效益，致力于优化支出结构，统筹现有资产，加强资源配置，切实提升资金使用效率。

二、绩效管理的作用与意义

（一）提高预算执行率

单位在进行预算绩效管理时，应明确具体的影响因子，并与之对应地制定具体的管理流程和办法，有效提高单位的预算管理水平。根据外部环境和单位自身实际情况的动态变化，对年度预算调整的 必需性进行论证，必要时提出调整方案，确保单位工作有条不紊。通 过执行进度和绩效目标完成情况进行实时监控，及时发现预算执行年度存在的问题，提出解决方案，切实提高预算执行率[2]。

（二）强化资源配置

预算绩效管理是提升教育招考机构内部控制管理工作的重要组成部分。对预算进行事前绩效评估、事中绩效监控、事后绩效评价的全过程预算绩效管理，可以及时发现问题并解决，提高资源配置管理成效。教育招考机构的预算资金来源除财政拨款外，主要是财政专户资金，部分地区教育招考机构还有一定体量的单位资金。怎样统筹单位资源配置，有效提高资源使用效益就显得非常关键。只有对单位整体和项目绩效指标进行精确且合理的定义与细化，并根据单位的事业发展和年度工作计划设定恰当的绩效目标值，通过实施行之有效的绩效管理，才能实现各类资源的合理配置，从而充分发挥预算绩效管理的作用。

（三）提高单位管理水平

随着社会的快速发展，公众对教育招考事业的关注度持续上升，教育招考机构的社会影响力亦日益增强，对其职责履行提出了更高的标准。为了实现人民满意的教育招考目标，各级教育招考机构必须提升自身的管理水平。通过强化预算绩效管理，可以从更宏观的视角和更全面的维度促进管理水平的全面提升和持续改进。

三、教育招考机构存在的问题

（一）对预算绩效管理工作认识仍显不足

2018年，党中央、国务院提出全面预算绩效管理的实施意见后，行政事业单位预算绩效管理的工作得到了有效推动。2019年底，教育部也出台相关政策要求教育系统各级单位开展预算绩效管理工作，各级教育招考机构对于预算绩效管理的概念和重要性也有了一定程度的认识[3]。教育招考机构长期以来在管理实践中，往往 偏重资金的筹集而忽视了效益的产出，以及过分专注于招考业务而轻视了财务管理。这种倾向导致了部分管理层对于实施预算绩效管理的紧迫性和重要性认识不足，政治定位偏低。因此，尚未建立专门的绩效管理部门或专职岗位，即便设立了相关机构或职位，也常形同虚设，预算绩效管理工作几乎完全依赖于财务人员。而财务人员在执行相关任务时，也存在认识上的不足，工作态度应付，与领导层及其他部门之间的协调沟通不充分，这些因素共同作用导致预算管理效果不尽如人意，对预算绩效管理工作的推动缺乏积极性，成效未能达到预期目标，表明在这一领域仍有较大的改进空间。

（二）基础工作有待改善

我国行政事业单位预算绩效管理工作的理论研究起步较晚，而针对教育招考机构的预算绩效管理的理论研究较少。党中央、国务院是2018 年发布预算绩效管理的实施意见，教育部是2019 年底发布的相关政策文件。从理论研究和政策文件的角度来看，我国教育招考机构在预算绩效管理方面的基础尚显薄弱，目前仍处于探索和实践的初级阶段。这种状况导致了教育招考机构在预算绩效管理方面面临诸多挑战，例如难以设定绩效指标、难以界定设定目标值的合理性以及难以评判评价报告的质量。在许多招考机构中，绩效管理工作几乎完全依赖于财务人员，由于他们对单位整体和业务工作的理解不够深入，往往只能机械地汇总各部门提供的材料，用于预算绩效管理；同时，业务部门对预算绩效管理的认识不足，缺乏足够的配合意识，提交的材料往往敷衍了事。

（三）预算绩效管理制度不够健全

教育招考机构在预算绩效管理方面的实际执行效果未能达到预期目标，主要问题在于该单位对预算绩效管理重要性的认识不足。具体表现为缺乏有效的预算绩效管理制度，或者已制定相关制度，但这些制度也存在缺陷，缺乏可操作性。此外，内部监督机制不够独立，执行力度不足，导致单位从上到下对预算绩效管理持有一种消极和敷衍的态度。同时，因为没有权威统一的行业标准，让教育招考机构的实际预算绩效管理成效距离预期仍有距离。监督重结果轻过程，导致预算绩效管理监督缺乏约束力，无法及时发现解决预算绩效管理中存在的问题，造成国有资产损失风险。

（四）预算绩效管理的信息化手段落后

预算绩效管理全流程包括事前绩效监控、绩效目标编制、绩效监控、绩效评价和反馈整改。然而，由于地区财政状况和单位自身的差异，一些教育招考机构作为本级财政的二级甚至三级预算单位，未能实现预算绩效管理信息化系统的全流程覆盖。这导致预算绩效管理信息的不精确和不完整，绩效监控和评价完全依赖于线下人工操作，从而大大降低了工作效率。同时，由于财政尚未统一绩效管理信息化系统标准和参数，市场上现有的行政事业单位预算绩效管理系统开发的实用性普遍不足，招考机构的绩效管理信息化系统主要由各家自行开发运维，技术和系统尚不成熟，模块和功能不够完善，运行不够稳定，部分教育招考机构甚至未启动预算绩效管理信息化建设工作，使得预算绩效管理的信息化运维不能实现预期目标[4]。

四、解决的对策

（一）提高对预算绩效管理工作的认识

教育招考机构的上级主管部门和单位自身的管理决策层要充分认识到预算绩效管理工作的重要性。首先，应在单位构建起完整的预算绩效管理组织架构，成立相应的预算绩效管理部门或设立专门的管理岗位，由单位主要领导负责，保证单位预算绩效管理力量储备充足。其次，开展预算绩效管理业务培训，在全单位树立预算绩效管理意识。以线上线下多元化培训结合的方式，要求单位全体职工包括决策层、执行层和监督层都要参加预算绩效管理的业务培训，让单位职工知晓政府预算绩效管理文件精神和具体流程操作。最后，交流学习。向上级、同行学习先进的预算绩效管理理念，“走出去引进来”，借鉴其他成功经验，结合自身的实际情况，建立适合的预算绩效管理体制。同时，在年度预算绩效管QhwMy1uLME8t+mWvsO5g7A==理工作开始前，应明确教育招考事业发展规划和年度工作目标，对单位年度预算项目有具体规划，与职能部门充分交流沟通，了解实际需求，充分论证后制订年度预算绩效管理工作方案。

（二）做好预算绩效管理基础工作

首先，教育、财政部门需出台权威统一、具有指导意义的教育招考行业标准 ，规范绩效评价。尝试制定不同教育考试项目的绩效指标，建立覆盖党建、行政、业务和后勤保障等教育招考机构综合指标库，参考历史数据、行业标准等，合理设定目标值，建立完整合适的教育招考机构的预算绩效管理体系。其次，加强全过程有效监督，有效增强预算绩效管理运行的监督效果，通过对预算和预算执行、绩效目标和绩效完成情况的偏差分析，发现解决存在的问题，根据需求绩效目标进行调整，确保预算绩效的可持续性管理，保质保量。最后，提高外部评价质量，加强外部管理力量[5]。

（三）加强预算绩效管理制度建设

构建教育招考机构高质量的预算绩效管理体系，需逐步完善事前绩效评估和目标编制、事中监控和事后评价等各流程环节，确保工作的规范化、制度化。首先，应健全预算绩效管理制度和内控流程，明确各方职责，建立权责明确的联动机制。其次，明确预算资金管理范围。为确保预算资金使用合理有效，教育招考机构应全口径全覆盖建立绩效考评方案，尤其财政专户资金和单位自有资金，确保预算绩效管理资金的完整性，从而达到提高绩效管理水平与构建核心监督约束机制的管理目标。最后，要建立科学合理的绩效评价体系，要求评价有反馈、反馈有整改、整改有应用，从而促进预算绩效管理工作的持续向前。

（四）充分利用信息化手段

教育招考机构应充分利用信息技术手段提高单位预算绩效管理水平和效率。首先，应继续推广财政预算管理一体化绩效管理系统的上线。各地、各级财政都在推广上线使用预算管理一体化系统，根据发展目标和规划，全面提高预算绩效管理工作的准确性。其次，提高市场现存预算绩效管理系统的质量，制定统一的技术标准，提高行业门槛，加强业务培训，提高个性化定制水平，帮助部分未能上线预算管理一体化的教育招考机构实现系统过渡。最后，持续升级完善绩效目标编制、绩效评估、绩效监控和绩效评价等各模块功能，促进业务和系统有机融合，有效提高预算绩效管理 适用性。

五、总结

教育招考机构的预算绩效管理是确保教育招考业务顺利进行的关键保障。各级教育招考机构必须对日常预算绩效管理中出现的问题进行深入分析，并提出相应的解决策略。同时，应总结经验教训，识别不足之处，以不断完善预算绩效管理制度，从而全面提升单位预算绩效管理的整体效果。

（作者简介：吴世光，江苏省教育考试院办公室财务科中级会计师。罗贵鸿，江苏省教育考试院办公室财务科。）