建设项目拆迁补偿资金审计方法初探

建设项目征收房屋与拆迁补偿通常包括被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的费用，因征收房屋造成的停产停业的补偿，地方政府对被征收人给予的补助和奖励。征地拆迁一方面要保证各项重点工程顺利进行，另一方面又要依法保护被征收拆迁户的合法权益。本文结合近年实施的铁路和公路建设项目的审计实践，尝试探索重点建设项目拆迁补偿资金审计方法。

一、政策背景

1.拆迁补偿标准

《国有土地上房屋征收和补偿标准》《土地管理法》等规范了建设项目征收房屋与补偿标准，为了维护被拆迁群众的合法权益，重点建设项目通常都对房屋补偿标准作出了明确的规定。由于不同地区房屋价值不一样，房屋征收补偿标准并不是全国统一的，是由征收地的征收部门依据当地实际情况而制定，但补偿标准原则总体不得低于房屋征收决定公告之日起被征收房屋同类房地产交易的市场商品价格。

2.拆迁补偿价值认定

《资产评估法》《资产评估基本准则》《资产评估行业财政监督管理办法》等相关法律规定：从事评估的机构和人员除要具备相应资质外还应坚持独立性、客观性、公正性原则，资产评估机构和人员应当依法履行适当的评估程序不得随意减少，出具的评估报告必须是专业的、真实的、准确的，资产评估档案应当由资产评估机构妥善管理。

3.拆迁补偿程序

《国有土地上房屋征收与补偿条例》对征收决定、补偿程序有明确的规定。地方政府制定的重点建设项目房屋征收补偿实施方案也对征收拆迁的职责分工、补偿价值确认、补偿款支付等有具体规定。国家、省重点建设项目房屋征收补偿标准对个案拆迁资产补偿还要求报省重点办备案。

4.拆迁资产残值处置

建设项目征收补偿后取得的资产包括：厂房、仓库、房屋、广场等建（构）筑物，生产、办公设施及设备，原料、成品、半成品等生产资料，绿化苗木等。其产权属于支付补偿款的建设单位或政府临时机构征迁办。《行政单位国有资产管理暂行办法》规定：行政单位处置国有资产应当严格履行审批手续，未经批准不得处置。行政单位国有资产处置的变价收入和残值收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。

二、常见问题的表现形式

1.拆迁补偿标准和补偿范围方面

一是降低拆迁补偿标准，这一问题较为普遍。国家、省重点建设项目在开工建设前，会出台统一的房屋征收补偿标准，并明确建设项目所涉地方政府是实施房屋征收工作的责任主体，全面负责辖区内房屋征收的各项具体工作。一些地方政府在实际征收补偿过程中，出台房屋征收补偿实施方案，以与本辖区内其他建设项目同等补偿标准、确保房屋征迁顺利为借口，降低重点建设项目规定的补偿标准，有的地方政府还沿用十年前的补偿标准进行补偿，截留挪用建设单位按重点项目补偿标准支付的拆迁补偿资金，侵害被拆迁户的利益。

二是串换拆迁资产结构、规格等，套取拆迁补偿差价，这一问题多发生于个案拆迁补偿。如将土木结构的房屋按框架结构的房屋标准进行补偿，将简易装修的房屋按豪华装修的房屋标准进行补偿。

三是违规补偿建设项目红线外拆迁资产。该问题又常见三种形式：其一，补偿对象虽已拆除但在建设项目红线外，无法提供必须拆除的理由和依据。如某甲鱼基地地处红线外不在拆迁范围内，但不能提供甲鱼养殖生态环境因公路建设影响，不能再养殖的第三方证明。其二，补偿对象在建设项目红线外且实际未征收拆除。如某矿业资产不在压覆范围内，项目建设通车也未实际拆除仍在使用。其三，补偿对象在房屋征收决定下达后抢建房屋建筑物，或在征收决定下达前就已因合同到期而停产并拆除。如某大型物流园建设项目，补偿对象在房屋征收决定下达后半个月加层抢建，骗取拆迁资产补偿。

2.拆迁资产补偿价值认定方面

一是资产评估无依据或依据不足。资产评估机构未严格遵守职业准则，对补偿对象无资产权属证明，无拆迁资产搬迁运费凭证，无评估资产名称、品牌或厂家、规格型号、购置日期等投资建设原始成本，无具有测绘资质的测绘机构提供的测绘报告和拆迁前后现场图片，相关数据由评估对象自行提供，评估结果严重偏离实际。如某蔬菜大棚资产拆迁，土壤改良项目评估补偿耕作层平均填挖2米深，与实际严重不符；某生产厂家机械设备整体搬迁至省外，拆装运费评估补偿两百余万元，实际在工业园区内从A区搬迁至B区。

二是资产评估机构（含注册评估师）不具备评估资质。以分公司名义挂靠、出借评估资质，城市规划区内的房地产评估机构承接规划区外农村房屋和企业个案资产评估业务，未脱钩改制具有行政事业单位属性的评估事务所承接重点建设项目资产评估业务。由于资产评估机构不具备相应资质，加上评估档案资料不全，导致拆迁资产价值评估结果不可信。

3.拆迁资产补偿决策方面

一是项目建设单位和负责拆迁工作的地方政府以赶工程进度为由，未经资产评估程序和签订征收补偿协议，即以会议决策方式确定拆迁资产补偿价值并先行支付补偿款，甚至存在超决策批准金额补偿，造成国有资产流失。有的个案拆迁补偿未按要求报省重点办备案，这一问题较为普遍，也容易隐藏腐败。

二是政府行政干预拆迁资产补偿价值。如某铁路建设项目房屋拆迁，补偿对象先与政府和建设单位谈好拆迁资产补偿价值，再请评估机构根据事先定好的补偿金额倒算出具评估报告。经审计查证，补偿对象所涉品牌、规格、购买使用时间与实际相差很大，多补偿数百万元；某铁路建设项目企业拆迁资产，拆迁办、村委会、镇政府等为补偿对象出具虚假资产权属证明，致使补偿对象骗得数百万元补偿款。

三是建设单位与征迁办以会议决策的方式，将权属倒闭破产企业的资产，变更为权属持续经营的企业，帮助补偿对象逃废法院冻结资产所涉金融、经营、税收等债务。

4.拆迁资产残值处置方面

按补偿协议支付补偿款后，拆迁资产属于支付补偿方。但绝大多数建设单位或征迁办未按规定对拆迁资产残值进行处置，导致国有资产损失，这一问题相当普遍。

如某园区加工企业拆迁资产按市场重置价值给予补偿，拆除的镀锌钢管、电缆、变压器、增压泵等资产三百余万元未按规定进行处置，仍由补偿对象获益；某县名贵树木补偿后未按规定移植，或由施工方就地掩埋浪费，或由村组干部自行变卖私分。

三、审计目标和思路

1.审计目标

地方政府出台的征收拆迁补偿方案是否符合国家、省级政府相关政策要求。地方政府在拆迁过程中是否降低补偿标准、减少房屋补偿面积、截留挪用拆迁补偿款；资产评估机构是否尽职履责，评估结果是否客观真实可信；拆迁资产补偿决策程序是否合规，是否体现公平公正的原则；拆迁资产残值处置是否合规，是否存在国有资产损失和腐败问题。

2.审计思路

建设项目房屋征收拆迁跟踪审计，目前基本限于建设单位聘请的第三方机构，政府审计绝大多数在项目建成后，拆迁资产已拆除或灭失，这给审计调查取证带来一定难度。审计人员可采用“程序与历史相结合”的审计思路，开展建设项目拆迁补偿资金的审计。

程序是拆迁补偿的规定动作，审计主要分析评价地方政府补偿标准的研究出台、实际执行，拆迁资产面积测绘认定、补偿价值评估和多方会议决策确认，拆迁资产残值处置、收入管理等方面是否合规、合法。

历史则是通过历史影像资料和卫星图片还原拆迁资产实际建设和拆除时间、拆迁面积，根据档案资料里的拆迁前后的照片，分析判断房屋构筑物结构、材料和使用年限。必要时可现场走访周边住民，获取拆迁资产权属、持续经营状况等证据。

四、常用审计步骤与方法

第一步：前期准备。

设计填报拆迁资产表格，选取补偿总额大和补偿单价较大的资产作为审计重点。收集拟抽审的资产项目相关资料，如：建设项目拆迁资产评估报告、资产权属证明、原始投资成本及投资利润、资产搬迁运输凭证等评估档案资料，重点项目征收补偿标准文件、地方政府征收补偿实施方案、征收公告，拆迁补偿协议及补偿款支付凭证、拆迁资产测绘报告、拆迁前后现场照片（电子版原图）、破拆工程施工协议及结算付款资料，拆迁资产补偿相关会议记录、会议纪要、抄告单等拆迁档案资料。编制拆迁资产补偿流程图。

第二步：分析发现。

对前期准备的资料进行分析，按照程序+历史的审计思路，找出资产补偿流程图上的薄弱环节，进而发现疑点。

第三步：准确切入。

根据疑点线索找准切入点，采用历史影像资料或地图路况信息，以及破拆工程合同、验收报告和破拆前、后现场图片（原图）等资料，准确切入问题实质。

必要时，调取拆迁资产补偿款收支银行流水，沿着项目与资金走向深入调查。

第四步：现场锁定。

现场卫星定位资产位置（经纬度），与征地红线图坐标比对，锁定资产面积和红线外范围；根据历史影像资料分析判断资产实际建设时间，确定资产属项目建设征收决定公布后抢建、违建项目；结合前后现场图片，必要时入户调查当地村民，锁定资产权属、房屋实际结构等证据。

第五步：沟通确认。

审阅评估补偿价值多方确认相关原始会议记录，与被审计单位沟通确认审计证据，审核编制资产补偿明细表格，完善审计证据链。

（作者单位：江西省地质局第六地质大队）