生态扶贫的制度融合机制

〔摘要〕中国生态扶贫不仅解决了经济发展与生态保护之间的矛盾，而且在反贫困治理中取得了重大的减贫成效。已有的研究聚焦于生态扶贫的内涵、类型、成效等方面，但对生态扶贫中的具体逻辑深入分析不足。通过个案研究发现，中国式生态扶贫突出特色在于国家整体政策与地方性的有效结合，其核心在于地方在国家扶贫强政策框架下将生态扶贫正式制度与非正式制度相融合，形成了有效的扶贫治理方式。其中国家正式制度是生态扶贫实施的刚性约束和保障，并与传统文化中自然敬畏和扶贫济困意识主动融合，促进了生态文明理念的形成。在正式制度与非正式制度互动下的扶贫政策执行过程中形成的目标导向机制、合作机制、激励机制、监督机制提高了我国生态扶贫治理效能。

〔关键词〕生态扶贫；正式制度；非正式制度；融合机制

〔中图分类号〕F323.8 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2024）06-0102-11

一、问题的提出

贫困现象是阻碍人类文明前进的痼疾。工业化带来了人口的增长和财富的累积，也使人们遭遇前所未有的生态危机和贫困问题。早期的发展理论将环境保护和经济发展对立起来思考贫困问题，并形成两种不同的进路。一种是先发展，后治理的模式。此模式下通过资源的无限开采实现经济快速增长，最终导致严重的生态环境问题。生态环境的恶化、资源的枯竭又进一步破坏农业生产、居住环境和基础设施，使贫困问题进一步加剧，国家又不得不以百倍的经济代价进行生态修复，如大规模国土绿化、湿地与河湖保护修复、防沙治沙、生态修复等工程耗费巨大的财力、物力和人力。另一种是为了保护环境，维持生态平衡，放缓经济发展的步伐。如罗马俱乐部“零增长”认为经济增长导致了资源的枯竭和环境的破坏，需要控制消费和生产的速度。一些学者批判零增长既不现实也不合理充满了道德感，对于贫困地区无疑是一种“何不食肉糜”的荒诞。传统的发展模式未能平衡好经济发展、环境保护、减少贫困之间的矛盾，能不能找到一个平衡点一直是困扰着各国可持续发展的关键点。

1993年世界环境主题日呼吁关注“贫穷与环境——摆脱恶性循环”问题，指出环境恶化是第三世界贫困的根本原因。^〔1〕在此会议的倡导下学者就贫穷与环境二者的关系展开了讨论并形成以下结论：贫困与环境互为因果关系^{〔2〕〔3〕}、贫困与环境正相关关系^〔4〕、贫困与环境耦合关系^〔5〕、贫困与环境辩证关系^〔6〕。中国经济发展的过程中曾经也经历了先发展后治理的阶段并付出一定的代价。随着可持续发展理论的提出，面对部分地区形成的生态贫困，从2001年起扶贫开发与可持续发展模式相结合，中国转向可持续发展的生态减贫之路。2018年印发《生态扶贫工作方案》明确了可持续发展的生态扶贫模式，即通过重大生态工程建设、加大生态补偿力度、发展生态产业等举措形成了扶贫开发与生态保护相协调、脱贫致富与可持续发展相促进的发展路径。经过近20年的发展，697a2b8d26d6267fb98dd0973fa94ad1中国式的生态扶贫累计带动近2000万人脱贫增收。^〔7〕为什么生态扶贫能在中国取得成功，实现了既保护了生态环境，又促进了当地经济发展和解决贫困群众增收的双重目标。对此，以往的研究主要是从生态扶贫的内涵、类型以及从政策制定、发展模式、效果评价等方面研究中国式生态扶贫成效在国家层面上的治理效能，较少注意地方层面上的具体执行政策机制。本文认为，自上而下的国家生态扶贫整体性政策固然是中国式生态扶贫的前提与关键，但是，政策的有效还有赖于地方层面以及基层的具体执行机制，因此，双重目标的扶贫政策是如何实现的尚需从地方层面观察其具体执行机制。本文通过西部Q县的个案研究发现，地方在执行过程中有意识地将国家正式制度与地方情境中的非正式制度进行有效互补融合所形成的上下联动，是政策目标能够有效执行的关键。

二、理论基础和分析框架

对反贫困问题的研究由来已久。十八世纪末形成的理论认为人口增长和贫困之间存在着密切关联，因此主张通过限制人口增长来解决贫困问题。二次世界大战之后学者发现贫困问题一直与经济的增长紧密联系，故主张通过经济增长增加个人和家庭收入，依靠市场机制来实现经济增长的成果向穷人惠及或扩散，并带动其脱贫和致富。^{〔8〕〔9〕}但一些研究表明，单纯的经济增长并不能有效地减轻贫困问题，甚至可能导致贫富差距加大。Adelman等研究发现经济发展更多出现在城市地区而未必是乡村地区，说明一部分穷人并没有从城市经济发展过程中受益。^〔10〕 长期的实践印证，在经济比较繁荣、就业得以实现的时期贫困现象依然会存在。单靠资本投入和市场的力量的扶贫模式是无法打破贫困恶性循环的，必须通过外在力量，加大政府干预，建构反贫困制度体系。相关研究则明确认为发展中国家自身无法解决贫困，需要通过政策和制度系统的外部干预才能终结贫困。^〔11〕 中国的贫困治理显然是一种国家强力干预的模式，众多学者认为中国扶贫的成功是制度性扶贫的结果，中国共产党的领导和中国特色社会主义制度是贫困治理的制度基础，^〔12〕为脱贫攻坚提供合法性保障、组织保障、制度保障、资源保障，^〔13〕国家制度要求的责任体系，有效解决了基层部门责任不明、动力不足的问题，^〔14〕驻村制度作为一种嵌入模式有效衔接了国家与乡村之间的联系。^〔15〕中国能消除绝对贫困主要在于中国特有的国家善治能力。^〔16〕 这种自上而下的制度统筹机制被认为是中国式扶贫能够成功的核心，即国家制度的引导作用、强制执行、资源聚集等形成的整体合力提高了治理效能。但是，制度不能自足。制度的有效还有赖于地方层面和基层的有效执行，地方与基层政府官员需要将国家制度嵌入到本地的情境之中。现有研究发现，地方非正式制度的灵活性应用是政策执行者实现因地制宜的地方性治理的有效途径。^〔17〕只有将国家正式制度与地方非正式制度实现有机融合，才能避免制度的空转失焦，增强政策的接受度。

本文认为中国式生态扶贫的效能在于国家政策作为正式制度的合理性与非正式制度的融合形成了相对完整的治理体系。正式制度在设计过程中会充分考虑制度内容本身的合理与外在要求。制度自上而下运作过程中微观可操作性逐渐增强，宏观指导性逐渐消退。地方政府在政策执行中会根据非正式制度形成地方化惯习模式，与正式制度融合成互补性的政策体系从而增强政策的接受度，形成相对完整的治理体系。

（一）正式制度：外部推动力

由于个体行为的善变无常，很可能会产生非意图性后果，个人行为需要正式制度的引导和约束，去除个体的任意性和个人主义因素。组织的存在和延续离不开正式制度，正式制度明确了组织内各层级的权力和职责，从而避免组织跨界引起的权力滥用和职责混乱，确保组织内部的运作高效和协调。正式制度不仅形成严格的规训和制约，而且通过赋权为行动者或组织提供资源支持和合法性基础。诺斯将正式制度定义为“人们有意识地创造的一些政策法则，包括政治规则、经济规则和契约，这些规则从宪法到成文法与普通法，再到明确的细则，最终到单个的合约”^〔18〕。正式制度在设计上一般会界定明确的责任、可为或不可为的规则以及惩罚的规则；在形式上通过正式、规范、具体的文本来确定；在实施中借助于外在的强制约束力推动政策目标的实现。正式制度在国家治理中的作用不言而喻，正式制度确立在权威基础之上，通过外部作用引导、控制和规范各种行为，并保证组织内部和行为者之间的互动。在生态扶贫中正式制度通过制定政策框架指明了扶贫目标、责任分工、资源投入等，为生态扶贫提供了方向和操作规范。此外也实现了多部门、多层级之间的协调与合作，避免生态扶贫工作中的重复和资源浪费，推动生态扶贫的有效进行。

（二）非正式制度：内部驱动力

非正式制度是制度体系中重要的组成部分，根植于地方文化和社会规范土壤中，先于正式制度自发形成的一种行为准则，包括道德、惯例、习俗等。诺斯指出非正式制度是正式制度的扩展、阐明和修改；是社会所认可的行为准则；是内部实施的行为标准。^〔19〕中国有着浓厚的乡土传统，以“家”为本位的伦理观遍及乡村邻里形成了“熟人社会”，行为互动逻辑与人情、面子息息相关。“在中国情理社会下人们会选择放弃理性和制度来获得更多社会资源和日常权威。”^〔20〕中国农业社会在互动中形成了非正式制度约束的救助体系，帮助农户的生存和延续。^〔21〕有学者则发现非正式制度既影响农村社会资本提供公共品，也会影响政府在农村公共支出提供公共品的效率。^〔22〕非正式制度虽然不具有正式制度的强制力，但是在国家治理体系中发挥着作用：一是缓冲压力体制和现实的不确定性之间的张力，确保政策制定和执行的有效性和灵活性；二是在正式制度缺失或不完善的情况下对其进行补充，履行正式制度的部分功能；三是凭借小团体中的互惠关系克服动员难题，为集体行动的发起提供组织基础。^〔23〕非正式制度作为一种柔性管理，不依赖于国家的外部强制力，而在于地方群众对惯例的认同和心理的归属。非正式制度的约束可被看作是一种自律方式，主要依靠人们内心的自省和自觉规制着个体的行为，个体慑于非正式制度形成的社会压力而不得不遵守规约。生态扶贫在地方性具体情境执行中，需要结合地方的文化、社会、环境提高制度的适应性。

（三）融合机制：实现治理效能

“机制”源于工程学、物理学和生物学，后来扩展到多个学科，泛指系统内子系统或者要素之间互动及运作方式。Leonid·Hurwicz提出机制设计理论，揭示了分散资源配置下的信息交流与激励、理性之间的关联。^〔24〕Eric·Maskin运用机制设计理论研究如何通过设计合适的机制或规则来引导复杂的社会交互和资源分配，实现特定的经济或社会目标。^〔25〕Hurwicz指出一个有效的机制或制度必须满足三个条件：机制实现的配置结果是合意的，有效利用信息，激励相容。机制实现的配置结果是合意的，是指配置结果与机制设计者的目标是一致的；有效利用信息，是机制实现相同配置结果所需的信息成本最小；激励相容是指系统中个体为了实现利益最大化而采取的行动策略，与制度设计者期望目标相一致，从而减少制度执行的阻力促使参与者自愿按照制度设计者的规则采取行动。^〔26〕正式制度与非正式制度的相互作用可以构成四种关系模式：竞争、替代、适应、互补。^〔27〕中国生态扶贫制度性模式之所以有效，即在一定程度上通过执行过程中的正式制度与非正式制度的适应和互补，形成了政策执行的融合机制（目标导向机制、合作机制、激励机制、监督机制），从而实现既保护生态，又发展经济、减少贫困的双重目标，实现生态扶贫可持续发展。

三、研究设计

（一）研究方法

案例研究方法得以重视是因为它能够对一个特定社会现象进行深入细腻的描述，是对实践经验的概括。罗伯特·K·殷指出案例研究的优势在于能回答“怎么样”和“为什么”类型的问题，他把案例研究划分为两种基本类型，即单案例研究和多案例研究。单案例研究适用于如下情况：用于对现有的理论进行批驳和检验；异常的、独特的现象；有代表性的或典型性的事件；启示性事件；对同一案例进行纵向比较。^〔28〕本文采用单案例研究方法，以制度理论为基础，一方面了解生态扶贫中非正式制度在正式制度设计的价值理念，另一方面分析生态扶贫在资源受限的地区获得成功的实施机制。资料来源于实地调研的访谈记录、档案资料、正式报道，通过资料互证确保信息准确性。

①数据来源于实地调研，下文中未注明的数据均来源于实地调研。

（二）案例选择

本文选择Q县为生态扶贫的研究对象，其适用性在于以下方面。首先，Q县坐落于中国西部青海省境内，面积1.4万平方千米，境内平均海拔3000米以上，地处高寒山区，年均气温不足1℃，^①恶劣的气候条件严重制约当地农业发展。其次，Q县内水源汇集，拥有多种珍稀野生动植物，被称为高寒生物物种的“基因库”，生态功能及生态价值十分重要。最后，县域内有丰富的矿产资源40余种，是闻名遐迩的资源富集之地，但是生态环境保护的强制约束限制了资源开发。可见Q县既有生态脆弱区的生态贫困，也有生态富集区的生态贫困。2002年青海省扶贫办将Q县农区的20个行政村列入参与式扶贫开发村，其中5个绝对贫困村，15个低收入贫困村。2010年Q县被划入四省涉藏地区连片特困区，提出片区扶贫攻坚战略，在实现“两不愁三保障”的减贫目标的同时提升片区发展能力。2015年通过“两线合一”Q县确定18个贫困村，识别贫困人口4756人，贫困发生率为9.4%。2019年5月Q县退出贫困县序列，2020年建档立卡贫困群众人均可支配收入达到20132.6元。

四、案例分析：资源开发限制地区何以实现生态扶贫

（一）正式制度：生态扶贫的刚性约束

自新中国成立以来反贫困就是重大任务之一，出台的一系列条例、规划、措施等形成了贫困治理制度体系。扶贫开发模式也从救济式扶贫转到开发式扶贫再转向精准扶贫，2020年解决了千年以来的绝对贫困问题，其中生态扶贫发挥了重要减贫成效，其相关制度设计主要体现以下三方面。

1.从环境保护与扶贫开发并重到生态优先

环境保护与扶贫开发并重是生态扶贫的前提。中国的生态扶贫最早可以追溯至1983年“三西”农业建设计划，不仅实现了“三西”地区农村从“救济”向“温饱”的历史性转变，也改善了黄土高原的生态环境。以三西建设为样本通过政策扩散生态扶贫在全国得以实施。21世纪以来中央先后制定了两个为期十年的《中国农村扶贫开发纲要》，强调扶贫开发必须与资源保护、生态建设结合起来。十八大后生态环境保护的要求进一步提高，生态环境与经济发展中更突出生态保护优先。同时，绿色发展和产业转型要求在地方得以实践，提高了贫困地区的可持续发展能力。在脱贫攻坚中，各类专项资金向贫困地区倾斜，出台“八个一批”“十个行业专项扶贫”等制度。诸如通过生态修复工程、设立生态公益岗为贫困人口提供就业岗位；通过易地搬迁，将生活在自然条件恶劣的群众搬迁出来，从根本上解决生存发展问题；通过特色产业推进种养结合，发展循环经济解决贫困人口生计问题等等。一系列配套制度不仅提高了贫困人口参与环境保护谋求发展的积极性，也使贫困人口从生态保护与修复中得到更多实惠。

2.生态补偿制度体系构建

生态补偿制度根据地区生态价值、生态保护成本、发展机会成本等因素，明确了生态价值受益主体付费制度，实现了生态价值有偿使用。1990年中央政府提出“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”和“开发利用与保护增值并重”的生态环境保护方针。2005年为落实科学发展观进一步提出“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制”的要求。此后每五年国民经济与社会发展规划以及若干中共中央文件、国务院条例、政府工作报告对生态补偿做出了一系列决策部署。2016年中央制定的《关于健全生态保护补偿机制的意见》绘制了生态补偿横向与纵向、分类与综合的多元补偿格局。目前已形成了森林、流域、草原、湿地、耕地、海洋等重要领域的生态补偿制度体系。地方政府结合中央政府的要求陆续出台了落实生态补偿制度的具体实施方案，进一步完善了生态补偿制度框架。如2011年开始青海省实施了周期为5年的草原补奖政策，对草原牧区推行草畜平衡制度和禁牧封育制度，根据草原类型、面积、草原生产力以及经济发展水平等制定适宜的补助奖励机制，实现禁牧不禁养，减畜不减收。

3.生态责任追究的威慑力

2005年《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》建立生态环境损害的修复和赔偿制度，遵循“谁污染谁付费、谁破坏谁赔偿”的原则，对于生态破坏行为，以及未能履行生态保护义务的单位和个人，依法追究其生态责任的制度，以强制手段对生态环境进行保护。为了进一步强化领导干部认真落实生态责任，2015年形成了党政领导干部生态环境损害责任追究制度，进而压实了政府的生态保护职责。2017年提出对领导干部自然资源资产离任审计的要求，并对造成生态环境损害负有责任的领导干部进行终身追责。2017年印发了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》将生态空间范围内具有特殊重要生态功能的区域加以强制性保护，“生态红线”既是一种警示也是环境保护的底线，体现了生态保护的强制性和不可逾越性。

（二）非正式制度：生态扶贫的柔性约束

非正式制度中的价值观念、文化传统、伦理道德和习惯习俗等构建了整个社会的认同体系。制度设计首要目标是关心规则与文化环境的适应性。^〔29〕中国传统文化中“仁爱”“民本”“大同”等思想孕育了中国扶贫济困、守望相助的慈善理念。生态扶贫是中国传统环境保护理念与扶贫济困理念的进一步融合。Q县当地居民之所以能够放弃资源开发的收益权，与当地传统文化关系密切。神山崇拜是Q县民间信仰，当地著名的两座神山——牛心山、卓尔山成为当地民众心中的神圣之地，神山崇拜的生态敬畏契合了“青山绿水就是金山银山”的生态自觉。当地长期的农牧文化孕育了朴素的生态伦理观，当地游牧民族将草场称为“窝子”，根据季节牲畜在不同窝子轮流放牧，形成草场循环利用的生存策略，展示人与自然和谐共生的情怀，对当地环境保护起到了重要的作用。Q县各村将生态环境保护纳入《村规民约》，实行“村民道德红黑榜”，红黑榜涵盖了环境保护、卫生整治、精准扶贫、移风易俗等方面，俨然成为当地的“监督岗”“曝光台”，不仅增强乡村自主管理，也提高了村民脱贫决心和参与环境保护的积极性。

（三）融合机制：生态扶贫的双赢双促

1.目标导向机制：精细管理，精准实施

制度是一整套严格、明确、有序的规章条例、规划、措施等，为组织和个人的行为提供了依据，减少了不确定性。目标导向不仅有助于提高工作透明度和评估标准的清晰度，也提高了工作效率和执行力。生态扶贫制度的目标导向机制主要表现在定标准，定时间、定规模三个方面。通过“三定”设定可衡量的目标，便于评估生态扶贫的实际效果。

一是定标准。

在扶贫方面制定明确贫困线标准以识别贫困人口。改革开放以后，中国制定了绝对贫困线标准和低收入线标准，对贫困群众予以补助，并根据经济发展情况历年进行调整，2008年将绝对贫困线标准与低收入贫困线标准合二为一。Q县脱贫标准规定：2016年人均可支配收入达到3316元以上；2017年人均可支配收入达到3532元以上；2018年人均可支配收入达到3762元以上，根据此标准精准识别贫困户。另外对建档立卡户中公益岗位工资收入也做了明确标准规定：林业管护员工资每人每月1600元，草原管护员工资每人每月1200元，安置点配置卫生保洁1人，每月工资500元。在环境保护方面实施森林、草原、湿地等补偿，例如2015年禁牧补助10元/亩，牧草良种补贴标准为多年生人工种草50元/亩，一年生人工种草10元/亩。所有政策性收入通过“一卡通”直接兑付给农牧民，让农牧民在参与生态保护中直接性获得应有的补偿。

二是定时间。

根据目标设置合理的时间期限有助于督促行动和完成任务。1994年八七扶贫攻坚决定用7年左右时间基本解决八千万农村贫困人口的温饱问题。2016年脱贫攻坚规划决定利用5年时间使建档立卡贫困村有序摘帽，最终实现贫困县全部摘帽。Q县脱贫攻坚分两个阶段。第一阶段通过3年的努力消除绝对贫困，实现整体脱贫。其中2016年计划脱贫5个村，2017年计划脱贫7个村，2018年计划脱贫6个村。第二阶段巩固脱贫成果。2019年脱贫摘帽后，继续对初步脱贫的贫困村、贫困户给予5年扶持，保持现有帮扶政策、资金支持、帮扶力量总体稳定。并制定后续帮扶计划，对脱贫不稳定户、边缘易致贫户进行动态监测。

三是定规模。

确定规模、明确制度所适用的范围、目标群体有利于制度有效执行。Q县确定禁牧面积511.36万亩，草畜平衡面积1225万亩，落实草原生态保护补奖制度。按照5万亩配置1名生态管护员的标准，从牧民中聘用310名草原生态管护员。为了确保按时脱贫，Q县明确了脱贫规模，2016年计划465户1352名贫困人口脱贫；2017年计划588户1817名贫困人口脱贫；2018年计划534户1587名贫困人口脱贫。此外根据国土空间开发格局，采取差异化产业规模发展。如在农业区稳定青稞、油菜播种面积，适度发展林下经济，开展大黄、黄菊等特色种植；农牧交错地带发展循环农牧业，进行藏雪鸡、梅花鹿、林麝等特色养殖，构建半农半牧区舍饲饲养畜禽为主的产业区；畜牧业区，以天然的草场为依托，发展有机畜牧业，建立高原型藏羊、牦牛保种试验示范核心片区。

2.合作机制：互联互动，共建共享

一是部门合作，资源整合。

以往的扶贫开发是以村庄为单位进行“输血式”贫困治理，扶贫资源分散在多个部门，部门之间缺乏合作，无法实现资源的统筹配置，县乡作为行政体系的末端和乡村治理的主体缺乏对资源的控制权。为了破解以往扶贫中的碎片化管理，在脱贫攻坚战中实行“中央统筹，省负总责，市县抓落实”的工作机制，赋予贫困县资金整合的自主权，资金项目审批权，形成自下而上资金统筹整合机制，提高了资金使用效益。例如，Q县统筹整合各个乡镇中的涉农、扶贫、援建等资金发展混合经营集体经济，通过购置宾馆、租赁商铺帮助贫困户获得资产收益；借助国家公园生态修复治理、退牧还草、土地沙化治理等项目资金发展牧草加工业，帮助贫困户获得产业增收；兴建畜产品加工基地、物流园区形成采购、生产、加工、销售融合的产业链，降低成本、提升企业竞争力，帮助贫困户获得企业入股分红；建立牧民专业合作社；通过土地流转、草场托管、牲畜托养带动帮助无劳动能力的贫困户增收。地方政府通过部门合作，整合了资金和项目，形成地方特色的生态扶贫方案，提升项目的综合效益。

二是对口支援，结对认亲。

20世纪90年代国家决定采取东西扶贫协作模式，形成了“政府援助、企业合作、社会帮扶、人才支持”的东部反哺西部的制度安排。帮扶联点单位的对口支援以政治动员形式撬动了东部的优势资源定向配置以帮助西部脱贫，而且对口支援工作逐步细化到县、乡、村，同时确定了刚性目标进行考核，对口支援成为反贫困治理的一个重要的举措。2010年中央确定山东省对口援建Q县，援建部门与Q县的各乡镇签署了“一对一”的帮扶协作协议，在产业、生态、教育、医疗、基础设施等方面进行帮扶援建。例如投资260万援建综合指挥调度中心，为生态环境监测监管、自然灾害应急预警等提供技术支持。与畜牧业协会签署“千牛万羊”协议推动牛羊肉收购。为了落实精准扶贫，密切党群、干群关系，Q县党组织中干部与辖区内的贫困群众开展结对认亲，要求干部主动为贫困群众出谋划策，解决生产生活中的实际困难。致富能手与困难群众结对，通过教方法、传经验带领邻里共同发展。通过对口支援，Q县获得资金、技术、人才等方面支持。结对认亲建立的信任关系，激发贫困群众自我发展的动力。

三是优势互补，补足短板。

牧业和农业的发展并非独立隔绝的状态，它们相互关联和相互作用，形成相互依存的产业。为促进农牧业的可持续发展，Q县通过政策推动、项目扶持引导乡镇建立生态畜牧业专业合作社、家庭牧场、舍饲养殖基地，采取补饲、圈养、租转、增草等措施，对草原上超载畜实行“进棚”养殖，实现超载牲畜转移。Q县就区域优势而言有高原牦牛、藏羊种源示范基地，能繁殖优良畜种，但是草场资源不足限制了畜牧业发展。河西走廊有万亩耕地、草产业发展成熟，养殖成本低、育肥周期短等优势。Q县政府协调当地银行设立“飞地畜牧贷”缓解协会资金不足问题，搭建平台帮助生态畜牧业专业合作社通过租赁、承包、联营等方式与张掖、山丹、民乐等周边地区形成“祁繁甘育”合作模式，实现了“农牧互补、借地增草”的发展格局。另外建立合作社、家庭牧场、托养牲畜等规模化养殖，不仅提高了牲畜的出栏率和供应量，也增强单个牧户抵抗风险的能力。

3.激励机制：激发动力，纠正偏差

正激励是指一种奖励性的刺激，用于增加个体某种行为的发生频率或强度，既可以是物质奖励，如钱、食物等，也可以是非物质奖励，如赞扬、表扬等。负激励是指一种惩罚性的刺激，用以减少某种行为的发生频率或强度，可以是物质惩罚，如罚款、扣除工资等，也可以是非物质惩罚，如批评、降职等。

一是正激励：及时奖励，鼓励参与。

2016年设立了全国脱贫攻坚奖，国务院扶贫开发领导小组对表现突出的先进集体和先进个人进行表彰，加强脱贫攻坚中的榜样力量。自2016年以来累计表彰128个先进集体和377名先进个人。^〔30〕2019年Q县上榜中国扶贫效率“百高贫困县”，被评为“中国最美县域”，2021年中共Q县委被中共中央、国务院评为全国脱贫攻坚先进集体。这些荣誉激发基层干部积极作为的实干精神。此外为了鼓励企业和公众参与农事体验、牧游经济、休闲文化等特色旅游产业，出台了《Q县旅游行业奖励资金实施办法》对新评定五星级、四星级、三星级的宾馆分别奖励10万元、5万元、2万元，对新评定五星级、四星级、三星级乡村旅游接待点分别奖励5万元、1万元、0.3万元。另外设置了“励志爱心超市”积分制，鼓励周边牧户对草场垃圾、河道垃圾等进行清理获得爱心积分，并用积分可以换取日常生活用品。通过物质奖励和精神奖励提高了地方多方参与生态扶贫的力量。

二是负激励：绩效管理，责任追究。

生态环境保护和脱贫攻坚的绩效考核已成为领导干部考核的重要内容之一，生态责任也实行终身追责制。这些制度有效防止了以牺牲环境换取经济发展的盲目决策。2018年青海省取消了重点生态功能区GDP、工业增加值等项目考核，加大发展循环经济、产业扶贫、生态工程治理、文化产业等方面的考核权重。青海省作为生态大省实行重大生态问题“一票否决”制，加强地方生态责任的落实。在脱贫攻坚战中实行省级干部联点到县，领导干部下乡调研，五级书记抓扶贫，贫困县党政正职不脱贫不调整、不摘帽不调离。压力传导下对第一书记和扶贫工作队的工作职责提出了明确要求，考核细化为5个一级指标、21个二级指标、67项具体考核标准。另外在考核基础上，制定了“召回”制度，官员任职期间表现优秀的，同等条件下优先提拔，而实际工作中出现思想不重视、能力不适应、工作不积极等“十不”情形，乡镇党委和扶贫办向县委组织部提议申请，经调查属实后，立即责令召回撤换。召回制度增强了基层干部对职责的认知和担当，减少了不作为、失职等现象，有效地约束了个人行为，减少了政策执行偏差。

4.监督机制：做实做细，全程穿透

监督机制能倒逼干部履职尽责。中国的治理体系中监督机制涉及思想、道德、作风、法纪和政治生态的综合性工作，^〔31〕体现自律与他律，刚性与柔性的统一。2018年《生态扶贫工作方案》建立生态扶贫工作动态管理和监督制度，对重点工作实行台账管理，以监督促落实。

一是日常监督：防微杜渐，正确履职。

日常监督在扶贫领域和环境保护领域形成常态化工作模式，以防止“小病”变“重疾”。Q县出台了《Q县干部监督工作联席会议制度》定期联合相关部门召开监督联席会议，对重点项目、重点领域进行监督。为了破解基层落实监督责任难题，实施村级纪检委员交叉互派，随机调配乡镇纪委书记的方式减少人为干扰，解决“难过人情关、熟人监督难”问题。此外成立山水林田湖生态保护修复试点项目工作领导小组、河长制工作领导小组及生态绩效考评考核组，形成层层抓落实的县-乡-村三级组织机构和监督机制。为方便群众参与监督，形成“电、信、访、网、微”监督举报系统平台，同时要求工作人员对于受理范围外的事项要及时告知举报渠道。为了鼓励公众参与生态环境监督，以乡镇党委牵头、群众自愿的原则组建“马背生态巡护队”“摩托车生态巡护队”，开展环境巡查和环境整治。常态化监督使工作中的每一个环节都有跟进，便于迅速采取措施予以纠正，确保责任落实不打折扣。

二是专项监督：挂牌督办，责任压实。

专项监督是对专项治理的监督，提高监管的针对性和实效性。Q县对重大领域项目实行项目、责任、资金专项监督。如在扶贫工作中与州扶贫开发工作领导小组联合成立“专项监督检查组”，对项目实施进行检查，列出问题清单，挂牌督办，实行销号台账，做到“整改不到位不放过，问题不查清不放过，群众不满意不放过，问题不销号不放过”。村两委、第一书记、驻村工作队分别与贫困群众签订脱贫责任书，县脱贫攻坚办与县委督查室对脱贫工作进行专项督查。在生态保护方面在矿山整治、矿坑治理中实行片长、坑长责任制，加强全过程自然生态监管。在专项经费监督中实行“三公开”——“手机村（居）务通”公开、“三级”微信群公开、村（居）务公开栏公开，县委组织部牵头联合民政、财政、审计等部门，定期对各乡镇专项经费使用情况进行专项检查，同时将专项经费使用情况纳入年度党建目标考核。专项监督对整改不力、敷衍了事的行为进行严肃处理，以此增强整改的威慑力和约束力。

五、结论

中国生态扶贫主要特征表现在以下方面。首先，政府是生态扶贫的主体。生态环境和贫困治理的公共属性，指明了政府是不可或缺的责任主体。在政府总体动员下，消除贫困和环境保护的行动依据自上而下、正式化的方式得以实现，通过政策、资金、技术等多方面支持，推动生态扶贫项目的实施。其次，生态优先是生态扶贫的价值取向。“美丽中国”的蕴意不仅包括共同富裕，也包括生态宜居的优美环境。生态优先在生态理性和经济理性张力下，以生态保护为第一要义，改变了过去唯GDP论，摒弃了“先发展，后治理”的老路，通过绿色发展实现“环境保护”和“经济增长”的双赢。最后，生态扶贫也呈现不足，表现为贫困主体缺乏内生性的动力。生态扶贫过多依赖于政府对资源的定向配置和输入。尤其是精确扶贫政策在个体层面上所实施的多层次、多角度的扶持措施，强化了个体对政策的依赖心理，进而导致贫困主体主动性的缺乏。政府的扶贫举措作为一种非市场化的干预，虽然在短期内为贫困户和地方产业提供了必要的资源支持，但难以形成持久的长效机制。为保障生态扶贫的成果，亟需引入市场机制以增强绿色产业的竞争力，同时，个人也应通过培训和教育不断提升自我发展能力，增强技能，进而提高其职业竞争力。

中国生态扶贫治理之所以能够实现扶贫与生态保护之间的双重目标有两个机制。一是国家制度层面对地方扶贫政策目标、社会目标、经济发展目标一致性的硬要求，同时为实现这一要求，中央政府进行了配套政策，如为贫困人口提供基本生活保障制度以及通过一些灵活的政策措施支持乡村产业、生态、文化等实现乡村全面振兴和可持续发展。二是地方层面面对国家扶贫政策的多目标硬性要求，将中央的强要求、配套措施和地方社会、文化等资源有机组合起来，形成自上而下责任逐级压实的生态扶贫政策执行模式，这一模式包括几个具体的机制——目标导向机制、合作机制、激励机制、监督机制。目标导向机制是借用中央要求和压力体制清晰化目标，从而保证了不同层面的行动者围绕目标一致行动，减少冲突。即通过定标准，明确政策实施的具体目标和要求，减少目标模糊性，使目标具有可操作性和可监督性；通过定时间，制定阶段性工作计划目标，使任务按期完成，使目标具有可约束性；通过定规模，明确目标资源的投入与使用标准，确保资源的合理分配，避免浪费和重复建设，使目标具有合理性和可追溯性。合作机制是根据目标，建立国家-社会-市场三方合作机制，地方政府有意识地通过优惠政策、财政支持等方式，一方面集中优势资源治理生态贫困，另一方面引导市场和社会力量参与生态扶贫，形成互联互动、共建共享的格局，同时有利于政策因地制宜地加以微调，从而更有效地实现政策的多目标。激励机制则意在激发组织成员的积极性和主动性，同时建立有效的约束性措施规范其个人行为，减少政策执行过程的偏差性。监督机制是在生态扶贫实施过程中的全程监督，即形成穿透力，使监督规范化、日常化，而专项监督则通过整改、整治倒逼主体责任规范切实地实现政策目标。

需要说明的是，生态扶贫的治理体系中形成的这四种具体机制只是基于案例的归纳与抽象，并非实操的具体过程，但我们认为，不同地方具有相似的内在逻辑。即首先是国家制度的多目标要求及其相应的配套措施，然后是地方在强制度约束和支持性政策下，基于地方社会情境，发展出具体的执行机制。这些机制并非独立行动而是相互密切，在不同地方反映了形式可能不同，但逻辑相似，即依据正式制度与非正式制度建立清晰化目标、阶段性要求、从而使目标具有可操作性、可观察性，行为具有可约束性、可追溯性，并通过激励与监督机制等最大化调动资源，合理化运用资源，从而实现生态扶贫的多目标。

〔参考文献〕

〔1〕 王娅.贫穷与环境——摆脱恶性循环〔J〕.中国人口·资源与环境，1993，（2）.

〔2〕 杨文举.西部农村脱贫新思路——生态扶贫〔J〕.重庆社会科学，2002，（2）.

〔3〕 甘庭宇.精准扶贫战略下的生态扶贫研究——以川西高原地区为例〔J〕.农村经济，2018，（5）.

〔4〕 乔宇.生态贫困视域下民族生态脆弱地区减贫研究——以武陵山片区为例〔J〕.贵州民族研究，2015，（2）.

〔5〕 郎秀云.中国生态扶贫的理论创新、精准方略与实践经验〔J〕.江淮论坛，2021，（4）.

〔6〕 杨发庭，张亦瑄.生态扶贫的内在逻辑及实现路径〔J〕.世界社会主义研究，2021，（1）.

〔7〕 李慧.生态扶贫：在“一个战场”打赢“两场战役”〔N〕.光明日报，2020-12-02.

〔8〕 Banerjee，A.et al .Six randomized evaluations of microcredit：Introduction and further steps 〔J〕.American Economic Journal： Applied Economics.2015，7（1）.

〔9〕 Pitt，M.M，Khandker.S.R.The Impact of Group-Based Credit Programs on Poor Households in Bangladesh： Does the Gender of Participants Matter？〔J〕.Journal of Political Economy， 1998， 106（5）.

〔10〕 Adelman，I & Robinson，S.Income Distribution and Development〔C〕.Handbook of Deuelopment Economics. Vol II，Amsterdam：Elsevier SciencePublishers B.V.，1989：pp.949-1003.

〔11〕 Acemoglu， Daron; Johnson， Simon; Robinson， James A . The Colonial Origins of Comparative Development： An Empirical Investigation〔J〕. American Economic Review， 2001，91（5）.

〔12〕 张占斌.中国特色脱贫攻坚制度体系：历史逻辑、实践特征和贡献影响〔J〕.理论视野，2021，（7）.

〔13〕 王红艳.中国扶贫模式核心特征研究〔J〕.理论学刊，2020，（4）.

〔14〕 卢旭东，杨抒婷.中国共产党扶贫模式沿革的进路、动力及价值〔J〕.重庆社会科学，2023，（2）.

〔15〕 位杰，徐海峰.驻村制度：精准扶贫视域下嵌入式扶贫模式探析——基于河北省顾家台村的调查研究〔J〕.太原理工大学学报（社会科学版），2020，（2）.

〔16〕徐勇，陈军亚.国家善治能力：消除贫困的社会工程何以成功〔J〕.中国社会科学，2022，（6）.

〔17〕 周雪光.论中国官僚体制中的非正式制度〔J〕.清华社会科学，2019，（1）.

〔18〕 〔19〕道格拉斯·C.诺思.制度、制度变迁与经济绩效〔M〕.刘守英译.上海：上海三联书店出版社，2008：64，50-55.

〔20〕 翟学伟.人情、面子与权力的再生产——情理社会中的社会交换方式〔J〕.社会学研究，2004，（5）.

〔21〕 陈军亚.韧性小农：历史延续与现代转换——中国小农户的生命力及自主责任机制〔J〕.中国社会科学，2019，（12）.

〔22〕 王丹利，陆铭.农村公共品提供：社会与政府的互补机制〔J〕.经济研究，2020，（9）.

〔23〕 胡近.实证社会科学：第10卷〔M〕.上海：上海交通大学出版社，2022：152-154.

〔24〕 陈旭东.赫维茨的经济思想谱系及其方法论〔J〕.财经研究，2020，（2）.

〔25〕 埃里克·马斯金.机制设计与中国经济改革〔J〕.中国经济报告，2021，（4）.

〔26〕 高煜，郭俊华.21世纪的西方经济学〔M〕.北京：中国经济出版社，2012：204.

〔27〕 邓大才，王墨竹.非正式制度与治理：一个比较研究框架——前沿理论、中国实践与研究前景〔J〕.理论探讨，2023，（1）.

〔28〕 〔美〕罗伯特·K.殷.案例研究方法的应用〔M〕.周海涛主译.重庆：重庆大学出版社，2004：51.

〔29〕 张存达.非正式制度因素影响下的利益冲突治理制度变迁分析〔J〕.海南大学学报（人文社会科学版），2017，（6）.

〔30〕 卓宏勇.讲好中国扶贫故事 唱响乡村振兴旋律——关于我国脱贫攻坚新闻宣传工作回顾及思考〔J〕.中国出版，2021，（1）.

〔31〕 张桂林.百年来中国共产党公权力监督思想研究〔J〕.政治学研究，2022，（5）.

【责任编辑：朱凤霞】