破解“一针穿千线”新矛盾
2024-12-26陈念平
〔摘要〕各地基层综合行政执法改革涌现出多种实践模式，但也出现了权责能失配、行为偏差及权力协调困境等与制度设计初衷相悖离的现象。在执法权的配置上，存在授权主体不适格、决定程序单向度、授权内容不适配等问题。而在授权程序上忽略基层意见表达，授权内容上未能契合基层实际情况、执法需求及执法能力，往往是点燃实践困境的导火索。在结构维度上，改革致力于通过纵向层级间事权调整来提高政府回应社会矛盾的能力和效率，但事权下沉也引发了条块矛盾下沉，使条块矛盾从县域层级的横向碎片化矛盾向基层“一对多”逆向协调难题转向。基层综合行政执法改革在结构维度即为横向执法权力或机构的综合集中与纵向下沉，核心是条块关系调整。未来仍需从条块关系入手，从一体化执法界面与专业化分工后台的条块互动关系，解释分流程（界面与后台）、分环节（审批、监管与执法）与分专业（职能部门）交叉的组织形态变化，及其引发的一针穿千线矛盾的新形态、新内容与新行为表现，探索化解机制。
〔关键词〕基层综合执法；行政改革；条块矛盾；一针穿千线；职责同构
〔中图分类号〕D922.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2024）06-0066-16
行政执法是国家行政权力运行的重要环节，基层是国家治理的基石。近年来，党中央、国务院出台一系列政策，部署推进基层综合行政执法改革工作。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》提出：“推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉”“组建统一的综合执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作”。2021年，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》要求：“根据本地实际情况，依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源。”2021年11月，国务院专门发出《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》进一步要求：“积极稳妥赋权乡镇街道实施行政处罚”“确保放得下、接得住、管得好、有监督”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》要求：“深化行政执法体制改革，完善基层综合执法体制机制。”
在地方实践中，基层综合行政执法改革广泛、快速铺开，成为热点现象与争议话题。一时间，各地涌现出多种实践模式，但也出现了“接不住、转不动、管不好”的现象。热度攀升的基层综合行政执法改革实践引起了公共管理学界与法学界学者们的高度关注。学者们从过程与行为、职能与结构等不同视角积极回应实践过程中出现的困惑。哪种实践模式为更优模式？哪些因素导致了“接不住、转不动、管不好”的困境？如何优化行政执法权的层级配置以及权力关系以疏通阻滞？本研究通过梳理相关文献，按“实践过程—职能优化—结构调整”的线索，呈现基层综合行政执法改革研究的知识脉络，并在此基础上把握矛盾主线，展望未来研究。
一、基层行政执法改革的缘起与模式之争
我国行政执法体制改革呈现出横向综合到边与纵向下沉到底的趋势。在权力整合上，从相对集中行政处罚权试点向相对集中行政执法权（包括行政处罚权及相关强制措施权、行政检查权等）扩展，再到综合行政执法改革；在职能整合上，从全面推进城市管理综合行政执法向整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输和农业等五支综合执法队伍扩展，再到浙江试点推进“大综合一体化”行政执法改革，探索一支队伍管执法；在执法层级上，执法重心向乡镇街道下移，从县域层级的综合行政执法改革向基层综合行政执法改革纵深推进。有学者认为，优化职能配置、转变政府职能、提高行政执行力和公信力是行政执法体制改革的核心〔1〕，执法重心下移、综合行政执法和集中实施行政处罚是改革的三个基本取向〔2〕。当前，改革正从横向综合向纵向重心下移全面推进，各地探索出多样化的基层综合行政执法改革实践形态，引发何为最优模式的争论。
（一） 基层综合行政执法改革的缘起
由于归口上比较松散，我国各地行政执法权机构设置和权限配置具有浓厚的“条条色彩”，“因事立法、因法设权、因权建队”现象普遍〔3〕，乡镇街道有管理职责无执法权力，呈现执法权配置“重心过高”和“分布过散”两大特征〔4〕，产生了“悬浮执法”“运动式执法”“多头执法”等问题，这些问题和基层“条块分割”“权小责大”等问题发生了结构性交汇。〔5〕
为解决执法权横向分布过散问题，1996年《中华人民共和国行政处罚法》的颁布拉开了城市管理行政执法改革的序幕。经历多年渐进式演进，〔6〕我国逐步明确了综合执法体制改革的方向和路径，确立了综合执法领域的“1（城管）+5（市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业）”模式，〔7〕逐步建立起权责统一、权威高效的行政执法体制，一定程度上解决了长期存在的多头执法、执法扰民问题〔8〕。有学者评价，实行一支队伍管到底的改革是最彻底的大综合行政执法体制改革，是已经多地改革探索证明过的最佳执法选择。〔9〕
为解决纵向执法重心过高问题，浙江省、广东省、江苏省等地的强镇扩权行动开始了执法重心下移的探索。〔10〕基层执法的早期探索主要有三种方式：以街道为平台，联合多部门执法；区县主管部门以行政委托的形式将处罚权委托街办行使；街办直接作为行政处罚主体，市县区直接将人权、财权、事权赋予街办，但在法律上街办仍不具备行政处罚主体资格。〔11〕有研究发现，2002年四川省就启动了执法权委托给乡镇的试点，〔12〕2005年浙江绍兴等地开始采用“委托扩权”的方式赋予乡镇执法权。〔13〕2015年，中共中央、国务院发布的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》提出了执法重心下移的派驻方案：区级城市管理部门可以向街道派驻执法机构，市级城市管理部门可以向市辖区和街道派驻执法机构。而发源于北京市平谷区的“吹哨报到”改革以赋予乡镇街道执法召集权的方式，巧妙绕开了困扰乡镇执法队伍的执法主体资格问题，缓解了基层执法力量不足的治理困境。〔14〕2021年1月22日修订的《中华人民共和国行政处罚法》则进一步扫清了乡镇街道不具有行政执法主体地位的法律障碍，〔15〕依法授权成为行政执法权下移的一种规范形式，标志着基层综合行政执法改革进入法定化和规范化阶段。〔16〕
（二） 基层综合行政执法的实践模式
截至2024年6月，全国共有16个省、自治区、直辖市的人民政府制定了下放给街乡的行政执法权清单或指导目录，各地在下放主体、下放范围、下放方式、下放的人财物配套方面呈现出巨大的差异。〔17〕在行政执法权重心下移的探索过程中，涌现出委托、派驻、执法召集、授权等多种形式。授权主要表现为上级人民政府根据法律、法规或者规章的规定，将自身固有的行政处罚权部分或全部授予乡镇街办行使且自身不再行使；委托是乡镇街办接受上级人民政府部门委托行使相关的行政处罚权，由此产生的责任仍由原行政机关承担；〔18〕派驻通常指职能部门长期在镇街设点，接受本部门垂直管理；如果派驻人员要接受部门和属地的双重管理，进而配合镇街的一些工作安排，也被称作下沉。〔19〕学者们以委托执法、执法召集、派驻执法、授权执法等实践现象为所指，从不同维度对各地多样化的实践形态进行了类型划分与比较。
王丛虎等按条块关系，将改革归纳为以城管执法为代表的条条整合模式、以吹哨报到为代表的条块协作模式、以授权执法为代表的以块统条模式，并分析了不同模式的适用场域。在涉及摆摊设点、垃圾抛撒、噪音污染等单一场域的现实问题中，改革逻辑在于整合部门执法职能，呈现出“条条整合”的基本特征；在涉及盗采自然资源、污水排放、垃圾填埋等中间场域的问题中，改革逻辑在于促进条块协作以化解属地与职能部门之间边缘与交界地带的复杂问题，如北京市“街乡吹哨，部门报到”改革；在涉及城市违建、生态破坏、安全生产、公共服务质量等复杂场域的问题中，改革呈现出以块统条的基本逻辑，通过地方性立法向基层授权，以化解多元主体社会关系复杂化带来的治理难题。〔20〕
李威利等按层级关系，根据执法队伍的编制归属权、人事管理权、事务安排权在区街之间的划分，将权力下沉划分为响应型、调用型和转隶型三种类型。即按执法队伍“区属区管街用”“区属街管街用”“街属街管街用”三种形式，划分为以吹哨报到为代表的响应型治权下沉、延续执法队伍的派驻体制但增加基层指挥协调权力的调用型治权下沉以及将区县所属执法队伍直接下沉街道的转隶型治权下沉三种模式，受条线执法权区分、改革周期、区县自主性等因素的影响，现实中常出现多种机制混合的模式。〔21〕
张丙宣根据执法主体间整合强度的连续谱，将各地执法体制依次划分为分散执法、联合执法、综合执法和超级综合执法四种模式。〔22〕黄俊尧按赋权性质划分出“赋权于统筹协调”和“赋权于管理执法”两种样态。〔23〕卢护峰则根据赋权边界，划分出职权全面扩张型、职权委托型、承受国家政策型三种实践模式。职权全面扩张型，采取一揽子授权方法，将执法权不做细分地下移到基层；职权委托型指上级人民政府或者职能部门将行政执法权委托给下级人民政府或者下级职能部门；承受国家政策型是指按照中央政策的要求，执法权重心下移限于城市管理，下移的执法权内容以行政处罚权为主，一般不涉及其他权力。〔24〕
（三） 基层综合行政执法的模式之争
基于成本效益的驱动，综合行政执法改革的提出与进展必须回应“何谓最优”执法模式。〔25〕学界对具体应以哪种方式向基层配置行政执法权存在争议，大致有灵活下移论与统一授权论两类观点。
持灵活下移论一派，有学者认为，执法重心下移可以有授权、委托、交办、协作、派驻等多种形式。〔26〕也有学者认为，应限定为行政授权和委托这两种下移方式。〔27〕还有学者提出，应定位于赋权执法为主，委托和派驻模式为辅。〔28〕但根据当前的《中华人民共和国行政强制法》，集中行使的行政处罚权可以委托，行政强制措施权不得委托，因而有支持委托授权者建议重新考量相关法规。〔29〕
持统一授权论者认为，只能通过授权统一展开，不可通过委托等其他途径实现，这应作为处罚权交由乡镇街道行使的规范形式，〔30〕以避免多种“权力下放”途径并行而挤压《行政处罚法》第24条第1款的适用空间。〔31〕有学者认为，我国过去的立法、理论、实践误读了授权与委托，行政处罚委托产生管辖权转移之法律后果，应视为一种“间接授权”，一般的行政委托则更接近于“行政协助”或“行政辅助”。〔32〕还有学者提出，委托和协作等方式可能带来一些风险和问题。如，行政委托因责任归属于委托方而关涉部门权威，县级政府部门所承担的执法协调责任反而更重；〔33〕执法协助具有突发性，主要依靠部门利益、私人关系等非制度性因素来维系协作关系，面临组织松散和效果波动的问题；〔34〕联合执法通常需要上级领导召开联席会议统筹协调，因牵头部门承担主要责任，参与部门往往有搭便车心态，且运动式执法短时间内凝聚的执法合力难以常态化。〔35〕赋权模式突破了执法权纵向配置的既有框架，保障乡镇街道以自己的名义统一处理县级行政执法部门下沉的执法事项，是“基层一支队伍管执法”的理想目标。〔36〕
郭胜习在委托模式、派驻模式、授权模式的基础上，提出了“交由乡镇街道行使模式”的混合模式样态。这一模式融合了法律法规授权和行政授权，属于职权的实质性转移，呈现出“法律法规授权+权力下放清单+具体下放决定+乡镇街道行使”的结构，原职能部门的相关职责不再保留，乡镇街道真正成为综合执法主体，独立承担相应的法律责任，是一种符合中国国情的新型职权转移模式。〔37〕还有学者以整体智治、集成型政府等概念对改革所呈现出的创新模式与政府形态进行提炼。如，浙江省探索以数字化改革引领基层综合行政执法改革，发展出整体智治这一基层治理的创新模式，通过流程再造、数字赋能、制度重塑和专业发展，〔38〕有效破解县域综合行政执法碎片化、资源分散化、治理滞后化的难题。〔39〕前端审批和末端执法“两头相对集中”、事中事后分类监管，推动基层政府治理从条线型结构走向集成型结构，形成集成型政府，〔40〕等等。
二、实然的过程困境：权能失配、行为偏差与权力协调之困
从热度攀升的改革实践中，公共管理学的一些研究者发现，改革过程中出现与制度设计初衷相悖离的现象。改革面临管理与治理、条条与块块、整体与部分、综合与专业、改革与法治等价值冲突，〔41〕出现细碎运作、战略不定、心中无底、左右为难、进退反复、权且应付等情况，〔42〕多地甚至出现行政执法权下沉后又收回的现象。〔43〕
（一） 权责能失配
从理论上，基层综合行政执法改革以整体性政府消解碎片化职能分工所带来的功能耗散，降低跨部门合作的制度性成本，〔44〕有利于为基层赋能减负，夯实基层治权，从而提高治理效能。以执法权责配置为核心带动执法主体、执法程序和运行机制共同变化，有助于解决执法层级过多、权力划分过度、资源分配过散等问题。〔45〕然而，权力与责任一体两面，执法权力的下沉意味着责任负担的增加，而权责实现以能力为支撑。缺乏能力支撑的权力下沉必然引发政策空转，加剧基层负担。
一方面，执法权下沉出现权虚责实问题。大量的行政处罚权、行政强制权、行政检查权被划转，〔46〕如广州市2021年执法力量下沉后，人员未变，原街道城管执法中队改制为街道综合执法队，承接事项从原城管执法中队的295项变成506项，面临一专多能的客观需求和人岗匹配不足的现实短板。〔47〕选择性下放权力与运动式收放权力并存，〔48〕上级常常根据难易程度、责任、利益、风险大小，甚至是领导的个人偏好，将那些“出力不讨好”的服务事项层层下放，〔49〕没有充分评估街镇承接能力、未与基层充分沟通，选择性下放执法权以及执法权下放不完整使基层陷入“权虚责实”悖论。〔50〕放责多于放权、乡镇无力承接、运动式治理削弱专业化治理、村两委自治能力不足等原因使改革后基层负担不减反增。〔51〕
另一方面，资源下沉阻力重重，基层承接能力不足。首先，执法资源不足导致能力不足。权力事项实现了形式划转，但人员、执法设备等都没有完全实现同时划转，执法资源集中于职能部门。〔52〕编制下沉也因个人及部门利益因素存在现实阻力。其次，注意力耗散导致能力不足。执法人员主要从事乡镇中心工作而非执法业务工作，乡镇往往把精干力量主要放在“运动化”事项上，将年龄较大的人员安排到了综合行政执法队。〔53〕再次，动力不足导致能力不足。不同身份人员经费供给渠道不一，整合后同工不同酬问题突出，基层执法人员成长空间受阻。〔54〕一人多岗、人少事多引发基层执法人员消极被动应对。一项对北京市某街道综合执法的调研发现，非城管职权使用率较低且执法人员积极性不高。〔55〕最后，执法能力因行政体制内部张力而损耗。〔56〕基层综合执法队伍通常由原派驻中队、镇街干部、职能部门下沉人员构成，隶属关系和下沉形式、编制类型和工资待遇、工作方式和专业能力等多种因素不同程度制约了整体执法效能的发挥。〔57〕
（二） 执法行为偏差
由于基层执法能力，特别是法制审核能力普遍孱弱，执法重心下移可能面临行政争议数量上升、社会不稳定因素增加等各种潜在风险。〔58〕乡镇政府更多地将执法权力作为一种“唱黑脸”的策略，以提高基层治理权威，出现“治理吸纳执法”的悖论，执法下沉客观上并没有产生预期的执法效益，反而造成执法力量虚置、执法效能低下、执法规范性不足等后果。〔59〕基层行政执法人员在特定场域中的执法行为表现出明显的情境性、人格化等非正式化特征，呈现出“强治理性、低法律性和强协作性”的特点。〔60〕
有学者基于浙江W镇的个案研究发现，在“行政效率”与“地方文化网络”双重逻辑驱动下，为平衡提升政府治理效能、符合社会期待、维持部门组织自主性、降低治理风险性等多重目标，基层执法人员形成了一种正式运作与非正式运作并行的基层治理实践智慧。〔61〕在清晰—模糊—不确定性等不同情境下，基层执法者会基于组织规则和治理资源，与执法对象开展互动博弈，最终生成原则式执法、折中式执法、渐进式执法等不同的执法类型，表现出差异化调适的行动逻辑。〔62〕在结构设定的规则约束下，执法部门能动性地寻找结构提供的行动空间，针对强复杂性高概率性、强复杂性低概率性、弱复杂性高概率性的执法任务，实施动员式、裁剪式和扩容式等执法策略，衔接再配置的结构性要素与复杂外部事务治理环节，从而回应“块块”运作规则和事权下放的内在要求。〔63〕
（三） 权力协调困境
基层综合行政执法体制的基本目标在于通过基层治理体制和执法体制的有机连接与有效创新，形成一种基层治理和行政执法的合力，最终形塑一种高协同、重参与、可持续的整体性治理格局。〔64〕但从实际的权力运行过程来看，基层综合行政执法改革遭遇的组织内部权力运行路线的复杂性及其协调难题并未减少。
首先，改革过程中制度成本上升。决策者要花费大量的时间和精力去制定新的制度规则，综合执法部门与职能部门之间需要花费高昂的成本“搞配合”，职能部门不得不为日常监管过程支付更多的成本，为减少权力集中下的寻租还增加了制度维持的监督成本等等。〔65〕
其次，运行过程中阻滞因素众多。改革深受传统的以“分段监管和条块执法”为核心的高度碎片化社会治理体制影响，部门主义、地方保护主义、重权轻责等改革障碍并未得以根本性解决，〔66〕被转运出的行政执法权力一旦被原部门推出去，条块间的权力协调就异常困难，因为这种权力在被划转时原业务部门已经做好了完全“去权化”的心理准备，看似简单的权力切割或转移，在最终定位之前的磨合过程中，可能变得游移不定甚至无所作为。〔67〕改革呈现出行政主管机关整体行政权与综合执法机关部分行政执法权的二元配置、流程分割和部门博弈局面。〔68〕有学者分析了过程与结构两类协作阻碍因素，沟通交流梗阻、执法标准的统一性问题等过程性阻碍会削弱执法部门的协作动力，而结构性阻碍才是分歧和冲突的根本原因。〔69〕
三、应然的职责异构：授权主体、程序及事项之争
尽管综合执法体制历经改革发展，但作为其核心并贯穿始终的内容仍是执法权配置。有学者提出，我国事权纵向分工配置的兼顾政府职能和行政效率原则，在理论上就是事权配置的最近原则，将所需信息量大、信息复杂且获取困难、与公众密切相关的事务优先配置给更贴近公众的地方或低一级政府。〔70〕按此逻辑，县乡事权划分应探索“职责异构”，而新《行政处罚法》第24条为职责异构的探索提供了可能的法律依据。2021年1月22日修订的《中华人民共和国行政处罚法》第24条第1款规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。”
从授权性质上，《行政处罚法》第24条实质是“行政行为法中的授权行政”，属于“间接授权”，不但打破了“级别管辖”的边界，而且赋予了授权主体高度的自由裁量权。〔71〕第24条可视为行政处罚权交由乡镇街道实施的兜底性条款。基层执法需求的差异性和变动性决定了频繁立法存在极大挑战，该条款为化解乡镇街道在行政处罚事项上于组织法有名、于行为法无权或权力有限等困境提供了法律依据，乡镇街道有迫切需求却缺乏明确规范依据授权时，可基于该条款将部分事务的行政处罚权授予乡镇街道行使，有效解决规范供给和实践需求之间的供需缺位或错位现象。〔72〕从授权常变来看，第24条可被视为例外规则。《行政处罚法》第23条明确了处罚权行使和管辖的一般情况，即由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，而第24条则例外规定了可以基于实际需要赋予乡镇街道行政处罚权，使得管辖权附条件下沉。〔73〕它本质上是普通级别管辖的例外规则，所规定的是行政处罚管辖权的下沉转移制度。〔74〕
然而，当前执法权下沉还存在下放决定主体不具体、承接条件不明晰、下放权力标准不明确、下放程序不健全、法制审核能力不匹配等困境。〔75〕应由谁来决定授权，如何授权，交由哪些权力给乡镇街办，法学界以《行政处罚法》第24条为根据展开了讨论。
（一） 执法权配置的决定主体之疑
有关执法权下沉决定主体的争论，主要聚焦在是由省级人民政府通过制定规章还是由省级人大及其常委会通过制定地方性法规授权。有学者主张，由省级政府通过制定地方政府规章更加契合改革动向。〔76〕法律赋予规章一定的创制权，其有权决定具体行政机关行使某种职权，相应地也当然有权决定具体行政机关可否进行再授权。〔77〕从职权转移的逻辑来看，综合执法权“交由乡镇街道行使”的直接依据是省级人民政府关于执法权下沉乡镇街道的行政决定，而不是法律法规的直接授权。〔78〕也有学者认为，这种执法权的调整超越了内部优化范畴，属于行政执法权的重新配备，〔79〕应明确授权依据限于由省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规，省、自治区、直辖市人民政府可以根据授权依据具体制定授权事项指导清单，县级人民政府结合本地实际将其职能部门的行政处罚权转移给乡镇街道行使。〔80〕还有学者折中以上观点，认为该条款是一种适应事权改革且较为灵活的授权模式，既可以通过修改地方性法规授权，也可以由省政府通过决定或规章的形式以行政行为授权。可以由省级地方性法规明确处罚主体资格，省级政府制定赋权清单实现“打包授权”，省级政府部门进一步明确权限分工。〔81〕权限性、程序性事项应由省级权力机关决定，专业性和行政性等具体事项则由省级政府决定，以实现下放决定的灵活性和高效性，形成一种以地方性法规和地方政府规章规范授权为主、省级政府个案决定为辅的赋权路径。〔82〕
但陈明辉提出，下放主体的层级会对下放清单的动态调整产生明显影响。在下放清单的制定主体方面，实践中有省级人民政府决定下放清单、地级市人民政府决定下放清单和县级人民政府制定下放清单这三种模式。决定主体层级越高，对清单进行动态调整的可能性就越小，动态调整的效果也会越差；制定下放清单的主体层级越低，对清单进行动态调整的可能性越高，动态调整的效果越好。〔83〕基层执法需求具有差异性与动态性，对清单动态调整既是中央文件和《行政处罚法》的明文要求，也直接影响到执法权配置的合理性与有效性。
（二） 执法权配置的决定程序之惑
关于如何授权，或以怎样的决定程序授予基层执法权，争议点在于自上而下还是自下而上。有学者认为应尊重基层的差异性及自主权，明确下放权力清单的间接法律效力。省级授权清单的确定应充分征求区县级政府职能部门意见，最大范围地征询乡镇街道的基层治理需求；区县级政府职能部门再根据省级层面的清单，同乡镇街道协商确定具体承接事项。〔84〕但也有学者提出，自上而下放权程序主要是依靠上级政府主导，通过制定统一的下放权力清单，将执法权下放到乡镇街道，原则上乡镇街道应当承接下放的各项执法权，以实现改革进度统一；对于个别地方确实存在没有执法对象、不具备承接能力的、需要减少执法权等情况的，可以通过自下而上的报告审批、调整备案等程序进行调试。〔85〕
关于决定程序的具体流程设计，有学者借鉴浙江基层综合行政执法改革归纳出四步法，即省级层面一揽子授权，出台赋权执法事项指导目录；县级层面与所辖乡镇街道具体研商，筛选出符合条件的乡镇街道，梳理适宜承接的执法事项；县级层面将拟定的乡镇街道名单和相关执法事项报县（市、区）人民政府批准；省级层面备案。〔86〕也有学者提出，应当遵循“下放决定→赋权清单→镇街选取→县区论证→市级审核→省级批准→县区放权→镇街行权→跟踪评估→动态调整”的进路，建立健全“批前申报、批中论证、批后公示、监督评估”的闭环程序。〔87〕
考虑到地区差异，有学者提出应建立调整授权事项的程序，在效率与规范之间寻找恰当的平衡点。在具体操作上，将调整授权事项区分为省级指导清单范围内与范围外两类。县级人民政府在省级指导清单范围内调整授权事项的，应根据本地实际情况，自行调整授权事项制定授权事项清单，并报上一级人民政府和省级人民政府备案，向社会公布后实施；县级人民政府在省级指导清单范围外调整授权事项的，应在充分调研论证的基础上拟定调整事项清单，经设区的市人民政府审核，报省人民政府决定，并报省人大常委会备案，同时向社会公开。〔88〕
（三） 执法权配置的内容原则之争
应该将哪些执法权交由乡镇街道，是基层综合行政执法改革实践中争议最大的问题。学者们以新《行政处罚法》第24条为根据，提出一系列配置原则。如，将执法权配置的原则归纳为“属于县级政府部门的行政处罚权”“基层管理迫切需要”“能够有效承接”等要求。〔89〕“根据实际情况”旨在约束行政处罚权下放的必要性；“基层管理迫切需要”旨在对能够下放的处罚权进行界分；〔90〕限定于“县级政府部门的行政处罚权”则为合法性边界。这些划分原则可以概括为执法能力、执法需求、执法情境与合法性边界等具体判准，抽象为“合法性边界内的差异化原则”。
一是根据“基层管理迫切需要”与“能够有效承接”，以执法需求和执法能力为判准，界定赋权内容。
执法需求与执法能力是一对辩证关系，需求以能力为支撑，能力以需求为基础和前提。执法需求是矛盾的主要方面，从长期来看，在强执法需求驱动下，执法能力可以通过投入和培训来逐渐提高。
从执法能力来看，基层更适合办理那些违法事实清楚、争议不大、〔91〕技术含量不高、反复出现、规则简单、程序易行、证据容易发现、信息获取便捷、上下联动迅速的执法事项。〔92〕而综合性强、专业性强、执法技术要求较高的事项，疑难复杂、社会影响大的案件，交由有更高的执法能力和治理水平的上级行政机关处理更为合适。〔93〕
从执法需求来看，难点在于如何界定“基层管理迫切需要”。有学者认为，应将“迫切需要”的评估主体规范为授权主体与受权主体相互合意的结果，在把握好组织职能需要和行为依据缺位之间矛盾的基础上，由受权主体提交需求清单，授权主体在下放清单目录中根据地方实际灵活选择，并从行政区域的范围、违法程度的轻重、违法对象的差异、审批层级的不同等维度综合考虑执法权配置。〔94〕应动态评估基层事权承接的成效与技术可行性，拓宽基层政府和执法部门在事权分配改革中的表达渠道和谈判边界，精准回应乡镇想要下放何种权力和上移何种责任的诉求。〔95〕也有学者列举式提出，同群众生活、农业生产有密切联系的执法事项，例如殡葬执法、乡村道路监管等事项，应由基层政府来执法。〔96〕
二是依据“属于县级政府部门的行政处罚权”，以合法性为判准，界定赋权边界。
按级别管辖权原则，中央和地方统管的事项采取条块结合方式，强调全国集中统一领导的事项采取垂直管理方式，若地方事务属性明显则由地方政府管理。〔97〕秦前红等提出了执法权下放的两条边界，一是参照相对集中行使处罚权的领域，将《行政处罚法》第18条作为第24条“处罚权交由”的补充；二是进行实质合法性控制，有关地方性事务的行政处罚权可以下放，较为严厉和过度限制行政相对人权益的不宜下放。〔98〕对法律法规规定保留的、专业性强的、对人身财产权有重大影响的三类执法权保留。〔99〕
三是着眼“根据实际情况”，以执法情境为判准，选择下沉方式。
赋权要结合经济发展水平、区域、辖区性质、人口密度等基层实际情况。从经济发展水平看，地区的经济发展水平与下放至街乡的行政执法权数量成正比。〔100〕从区域看，东南沿海地区富裕街镇因为人口集中、执法事项庞杂，对更大经济社会管理权限和街镇综合执法权的需求更为迫切；中西部贫困乡镇本身人口稀少、执法事项就相对偏少，赋权意义并不大；以农业为主的街镇和以矿产资源为主的工业街镇在执法权需求上也存在差异。〔101〕从辖区性质看，不同乡镇之间、乡镇与街道之间，经济社会发展、资源禀赋等方面存在差异，决定了其在行政处罚权需求方面必然有差异。〔102〕从人口密度看，在人口密集、产业特色明显的区域，可配置相适应的执法权，推进“一支队伍管执法”；在人口分散、地域面积小的乡镇街道，可采取派驻执法、跨域联合执法、中心镇辐射等多种模式，合理配置执法资源，实现执法力量高效利用。〔103〕不具备执法能力、条件和水平的乡镇街道，应当定位于面向群众的日常服务、一般管理、日常巡查等方面，不宜赋予其执法权。〔104〕
还有一些学者尝试从法理角度，对行政执法权配置的一般原则进行提炼。熊勇先等从前提条件、必要条件、可行条件出发进一步归纳为授权可能性、授权必要性与授权可行性三条原则。授权可能性遵循重要性禁止与专业性禁止原则，重要性禁止要求涉及国家核心利益、重大公共利益、公共安全以及基本权利的重要权力不得授权，专业性禁止要求强专业性权力不得授权；授权必要性遵循唯一性授予与效益性授予原则，只有交由乡镇街道行使处罚权才能进行及时规制的权力可以授出（持续时间短、流动速度快、证据固定困难的违法违规行为），显著降低执法成本或提高执法效果的部分权力可以授出；授权可行性遵循包容性评估与适应性调整原则，要求明确拟授出行政处罚权的行权要件，综合分析乡镇街道的执法能力、条件和水平等，判断其是否具备受权的条件。〔105〕有学者从约束与效能两个维度分析权力下放原则，从合法性约束出发，应遵循形式法治要求和程序正当原则，依法下放；从组织效能要求出发，应符合权力功能配置原则和差异化原则，按照权责一致、协同高效等组织原则展开，因应事权需要决定职权归属，因应职权需要调整机关结构；并考量受权个体、授权主体的权能差异。〔106〕金晓伟提出以“领域划分＋性质界定”为基础构建基础（兜底性和应急性）与辅助（去专业性、动态性和衔接性）相叠加的标准体系，其中，兜底责任须设定“属于属地管理责任、县级部门难以有效介入、县级部门不够重视的边缘权力事项”三个要件，〔107〕等等。
四、未然的结构调整：三对主要矛盾关系之衡平
功能是以结构为基础的，一定的功能需要相应的结构来支撑；而结构是由各种要素间的关系形成的，如果不能理顺和疏通各种要素间的关系，就无法精准定位结构和发挥功能。〔108〕各地基层综合行政执法改革实践表明，仅仅关注执法权的下放，而不优化条块之间、层级之间的权责利关系，改革难以持续。政社关系是基层综合行政执法改革的逻辑起点，改革的目的是快速有效处理社会矛盾和问题；改革的本质是通过调整层级间事权关系，将治理重心从县区向镇街下移，以提高执法效能；但改革引发条块矛盾发生变化，造成执行过程阻滞，条块权力协调成为改革运行的一大堵点。
（一） 政社关系：改革的目的是有效处理社会矛盾问题
有效化解基层治理中的矛盾问题，回应群众诉求，是基层综合行政执法改革的出发点与落脚点。改革的根本目标不是“综合至上”“以大为美”，而是使乡镇街道层级能第一时间发现并及时处理基层治理所暴露的问题，防止矛盾蔓延和扩大化，提高行政效率和保障公民合法权益。〔109〕
长期以来，行政处罚是行政机关管理社会生活的最重要手段之一，行政处罚类案件始终占据各类行政案件数量之首。〔110〕我国经济社会空间向城镇化、市场化急剧转型后，城区与集镇的人口密度及公共事务密度快速增长，基层治理的现实场域表现为响应度低的流动人口、关系疏离的陌生人社会、理念分割的阶层族群、权利意识的自我表达，〔111〕城镇管理、市场监督、环境保护、自然资源等领域出现大量的矛盾纠纷，治理事务的密集性、复杂性、风险性日益提升，迫切需要基层提升治理能力以有效回应社会问题。〔112〕
但在社会转型背景下，执法体制与社会结构的适配程度有所下降。在现有的政府体系中，乡镇是一级权力构造残缺的政府，〔113〕权责利不匹配问题突出。基层治理面临传统德治权威不断消减而现代法理型权威尚待扎根的困境，曾经可以依赖非正式规则协调的问题只能通过正式规则来解决，而基层专业执法力量处于缺位状态。〔114〕基层执法权和执法力量的配置与执法实践需求之间的强度倒挂，使得本应作为基层执法重心的乡镇街道事实上成为执法力量最薄弱之地，进而形成“看得见的管不了，管得了的看不见”的执法异化现象。〔115〕李利文分析某村违法建设综合整治案例发现，基层执法之所以产生执法偏差和走样行为，是因为适应环境变迁的速率无法跟上物质环境变迁的速率，进而导致政策执行所需条件和实际具有条件之间的失调。〔116〕
政府治理的模式与能力应与社会发展相匹配，对应的行政执法理念与方式也应随之调整。〔117〕近年来，基层社会治理条块单元正在经历组织流程的破壁重构，各地采取了向基层赋能、给基层减负、加强党建整合、网格化治理、利用非正式机制等补救措施，以解决权责倒置等问题，〔118〕却仍未有效契合基层治理诉求。有学者认为，基层综合行政执法改革，使乡镇街道可以充分利用自身更接近行政管理对象、掌握实际情况、便于执法调查的客观优势，及时、快速查清社会风险隐患，从而提高社会治理的效率与精准性，防止社会矛盾纠纷外溢。〔119〕但也有学者担忧政府管理体制固有的向下嵌入的强烈冲动和统合机制压缩社区自治空间，呼吁通过改革促进政府治理与社会调节和居民自治良性互动。〔120〕
（二） 层级关系：改革的本质是事权纵向调整
从层级事权关系或层级管辖权关系的角度，基层综合行政执法改革的本质是层级权力关系的一次调整。
从事权配置视角出发，有学者认为，“下沉”的本质在于执法事权的重新配置，〔121〕让原本不具有主管职能的组织获得了部分事务的管理权限。中国的执法体制呈现出多层级政府间的重复关注和重复投入，当重复关注相互一致并叠加时，往往导致过度执法；当重复关注不一致且不叠加时，则造成执法不足；且各层级政府间执法成本的分担模糊，造成基层负担过重。〔122〕基层行政执法改革创新了非上下级同构的新型结构模式，强化了乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责，充实了基层职权，实现人、事、权的有机统一，〔123〕使乡镇成为一个完整的治理主体，实现了县乡职责的差异化配置，〔124〕是对我国现行县乡两级政府职能、权力关系、条块关系的调整和优化过程。〔125〕
从层级权力关系乃至央地关系的视角出发，改革的本质在于级别管辖权的再分配。〔126〕将县级人民政府部门的行政处罚权交由乡镇街道行使，属于地方分权的范畴，即权力在央地之间以及地方各级政府之间划分，以优化权力配置并提高地方政府的自主性。〔127〕权力下沉及与之相关的机构改革，其本质上是国家的再建构，是国家权力在不同层级政府间、不同政府部门间的重新配置。〔128〕有学者提出，改革属于行政处罚体制的重大创新，将在很大程度上改变中国数千年来的基层治理格局，〔129〕将可能逐步推动层级政府的科学化管理和城市管理的法治化进程，会进一步影响和改造单一制国家结构形式中的中央与地方关系。〔130〕也有学者认为，行政处罚权下放在基层治理宏观的知识谱系中只是改革长河中的一次探索，属于央地关系调整的微观布局。〔131〕
（三） 条块关系：事权下沉导致条块矛盾下沉
事实上，自1997年北京市原宣武区相对集中行政处罚权改革试点以来，条块矛盾便以不同的表现形式困扰着行政执法改革实践者。
碎片化是传统行政管理结构下条块矛盾的症结所在，综合行政执法改革通过整合执法力量解决县域层级的部门碎片化难题。改革将多个部门在执法对象上形成的明显区间化、分段化和孤立化缺陷转变成为单个综合行政执法主体整体化、连续化和合作化优势，优化了组织结构功能，〔132〕改变了以执法权为中心的条块关系，解决了执法权的内部协调难题，但仍面临乡镇街道“看得见却管不了”的境遇。
基层综合行政执法改革将行政执法权交由乡镇街道，以解决信息权与执法权错配困境。赋权对象是作为“块”的乡镇街道，下沉主体则是条线上的县级职能部门。〔133〕但有学者在对某镇专项执法过程的个案分析中发现，基层执法权并不仅仅体现出属地意志执法，仍然受到条线意志的深刻影响，条块互动呈现出底线原则上的协作互动、模糊监管执法和刚性执法等多种行为逻辑，在治权与事权、简约与规范等多方面存在张力。〔134〕在正式的组织层级位势中，即使职能部门不具备如同政府一样对下级的管理权力，但纵向部门间的策略互动依然要在维护正式政治权威的前提下进行，作为上级的职能部门在纵向互动中仍然具有一定优势地位。〔135〕且条条部门近年来通过数字平台技术实现了纵向关系的平台化硬化、权力符号的技术化在场和行动者关系的角色化重构，条条控制块块的能力显著增强。〔136〕
在实际工作运行中，基层行政执法离不开条线部门的协助。首先，基层综合行政执法需要条线部门的专业知识与技术支持。“条”的优势在于专业化和技术化，“块”的优势在于综合统筹和属地管理。〔137〕执法权力下沉后，乡镇政府并不具备执法所需的业务性和程序性知识，仍需与相关的县职能部门对接，从这个角度，改革并非由乡镇政府独立执法，而是在乡镇实施行政执法。〔138〕其次，基层综合行政执法需要条线部门的审批信息为依据。条线部门通过审批权来界定执法依据，然后交由属地政府进行规范执法，基层执法权的运用并不能脱离条条部门审批权的运作。〔139〕最后，分工细化更需要条块密切协作。事实上，基层综合执法改革不仅未消除条线分工，还制造出源头决策与末端执法的切割、执法过程中事中日常监管权与事后执法权的权力再切割、违法线索的接收与处理答复职责的切割，〔140〕这些切割的权力运行过程需要更复杂周密的协调机制。
有学者认为，条块协作的最大难题是如何激励各主体积极参与。尽管有个案研究发现，有地方采用科层化的市级财政拨款和准市场化的执法经费按比例返还方式，激励监管部门参与和配合综合执法部门工作。〔141〕但改革后职能部门履职激励削弱却是更为普遍的现象。处于组织层级末端的乡镇街道成为条块协调的需求方和发起者，乡镇街道处于逆向协调的劣势地位。行政执法权重心下移后，条块矛盾从县域层级的横向碎片化矛盾向基层“一对多”逆向协调难题转向。
五、研究展望：基层综合行政执法的条块矛盾及化解机制
总的来说，学者们对基层综合行政执法改革实践中涌现出的委托、派驻、召集、授权等行政执法权下沉模式进行了类型划分，就何为最优模式展开了分析与争论。但改革实践并未实现预期目标，出现了权责能失配、行为偏差及权力协调困境等与制度设计初衷相悖离的现象。职能优化与权力协同，在某种意义上是基层综合行政执法改革的两大基本问题，也是当前实践困境产生的结构性原因。从职能维度，在事权的配置上，现实中存在行政执法权交由乡镇街道的决定主体不适格、决定程序模糊、授权内容不适配等问题。而在决定程序上忽略基层意见表达，授权内容上未能契合基层实际情况、执法需求及执法能力，往往是点燃实践困境的导火索。在政社关系、层级关系、条块关系等结构维度，改革致力于通过层级间事权的纵向调整，来优化政府回应社会矛盾的能力和效率，但事权下沉也引发了条块矛盾下沉，使条块矛盾从县域层级的横向碎片化矛盾向基层“一对多”逆向协调难题转向。
现有基层综合行政执法改革研究，为理解当前改革的运行状况、现实难题及背后的逻辑做出了贡献，为优化改革提供了有建设性的对策建议。然而，基层综合行政执法改革矛盾背后的主线是什么？如何化解？破解改革过程中的诸多困境，仍需找准病因，对症下药。从结构维度，基层综合行政执法改革其实就是横向执法权力或机构的综合集中与纵向下沉，核心是条块关系的调整。但若条块权责错位模糊，基层将缺少承接事务的资源、能力与动力，“接不住”导致政策“转不动”；再若条块间流程机制不畅，即使“接下来”“转起来”也“管不好”。因而，矛盾的主线在条块关系。未来需从条块关系入手，分析基层综合行政执法改革对基层条块关系的调整及其引发条块矛盾的新变化，探索当前基层治理体系中一针穿千线矛盾的新形态、新内容、新行为，并提出有针对性的化解对策。
（一） 一针穿千线矛盾新形态——基层综合行政执法改革的条块关系重塑
基层综合行政执法改革以末端执法界面的一体化变革，解决职责同构下基层治理碎片化矛盾，但将原碎片化执法扰民困境转变为组织内一体化界面与专业化分工后台之间的条块矛盾。职责异构的改革探索中，末端治理的“九龙治水”矛盾被内转为了“一体化终端界面”与“碎片化中端结构”之间的矛盾，传统基层治理体系中的一针穿千线矛盾表现出新的形态。
一是基层执法部门面临向多个职能部门逆向协调的一针穿千线矛盾。事权下沉后，执法事务召集权及其责任在乡镇街道，受资源、专业、技术约束，基层一针穿千线困境由被动事务困境变为主动事责困境，由过去承接多条线治理任务向下分解传递的事务困境，转变为乡镇街道向多条线求助资源、业务、技术支持的协调困境。
二是基层治理体制内部执法环节与监管环节的一针穿千线困境。集中基层审批服务执法力量改革后，审批服务、监管与执法等行政过程被分割，整合的审批服务执法界面与乡镇街道内部分工科室之间面临“一对多”衔接困境，形成基层治理体制内部的一针穿千线矛盾。
三是基层执法队员面临一岗多能的一针穿千线业务能力困境。乡镇街道干部更擅长做综合协调和群众工作而非专业性、程序性事务。执法权下沉后，基层综合行政执法队承接过去多个条线的执法事项，要求他们掌握各相关职能条线的专业性和程序性执法业务知识，做到依法执法。这给原本就人少事多、专业能力不足的基层执法队造成了巨大挑战，基层执法队员面临执法业务能力的一针穿千线矛盾。
为此，未来仍需从一体化执法界面与专业化分工后台的条块互动关系，解释分流程（界面与后台）、分环节（审批、监管与执法）与分专业（职能部门）交叉的组织形态变化，建构“一对多”界面与后台条块关系的理论框架，分析一针穿千线矛盾的新形态。
（二） 一针穿千线矛盾新内容——职责异构的结构—过程—行为矛盾
紧扣条块关系这一主线，从国家治理的末端界面探索条块关系从职责同构的“多对多”，向职责异构的“一对多”转变的结构变革、过程变迁、行为变化，及对科层制的突破与新困局。
一是一针穿千线条块结构新矛盾。基层综合行政执法改革使组织在程序上分为审批、监管、执法三个环节，在结构上分为前台与后台两个系统。前台与后台间，由外部的数据动能或内部的科层压力驱动，在系统流程的支持与约束中合作互动，从而出现顶层决策统筹、中间监管专业化分工与末端审批服务执法界面一体化相结合的组织运作模式。这从组织结构上改变了原有条块关系，使基层“一针穿千线”的条块矛盾发生了新的结构性变化。原界面外的“多对一”执法扰民困境内化为组织内一体化执法界面与专业化分工后台矛盾，困扰改革的结构性张力突出表现为，是行政管理结构的“多”顺应界面流程的“一”，还是界面流程变革迁就原结构。
二是一针穿千线政策执行过程与行为矛盾。在任务分解、信息传递、标准设置与督查考核的政策执行过程中，基层综合行政执法队在改革后面临着千条线事务矛盾、千张网流程矛盾、千把尺规制矛盾、千把刀权责矛盾。在任务分解环节，基层综合执法人员面临千条线事务矛盾：在中心工作机制下，基层执法大队与执法人员以目标排序策略应对千条线事务，导致注意力周期性转移，形成解决常规事务的效率悖论；在信息传递环节，基层综合执法人员面临千张网流程矛盾：千条线之间不兼容、不合拍的多个执法信息平台互为壁垒，原本旨在提高执法效率、优化执法程序的信息平台给基层综合执法人员造成了信息负担，指尖上的形式主义造成信息平台的信息效率悖论；在标准设置环节，基层综合执法人员面临千把尺规制矛盾：基层执法人员以尺度拿捏策略，应对限制基层自由裁量权的诸多标准，清单快速增长反而扩大了基层选择标准的任意性权力，形成清单标准的规制悖论；在督查考核环节，基层综合执法人员面临千把刀权责矛盾：执法权下沉后，条条部门以日常调度机制、督查问责机制及考核排名机制指挥、调度、监督、考核基层执法队，引发基层执法人员避责怠政情绪，形成权责对立的动力悖论。
（三）一针穿千线矛盾新规律——基层综合行政执法条块矛盾的关键因素
从注意力分配、信息权、街头官僚、科层制等理论出发，进一步分析解释基层综合行政执法条块矛盾的具体行为表现，从而探索引发条块矛盾的关键因素。
一是从注意力分配理论，分析多专业与单向度任务传递的张力下，专业化、程序化与结果导向的张力下，基层注意力稀缺规律。科层制专业分工与层级节制的任务传递结构决定了基层的注意力资源总是相对稀缺的，而改革后多部门执法任务的千条线注意力竞争、乡镇中心工作结果导向化的注意力周期性耗散、执法规范化对程序及文书的要求以及综合执法的多专业知识特点等，更凸显出基层注意力稀缺矛盾。
二是从信息权理论，分析街头信息权与专业信息权分离矛盾下的条块信息不对称规律。街头信息权与专业信息权在条与块之间的不平衡分配，决定了执法权配置总是存在某种信息不对称的条块紧张关系。条的优势在于专业信息权而劣势在于街头信息权，块则相反，应根据执法事项特征及管理目标，寻找信息权配置的平衡点。
三是从街头官僚理论，分析多目标、变易性与标准化治理矛盾中基层选择标准的自由裁量权规律。基层执法直面多元开放的街头社会，治理对象与治理事务具有鲜明的不确定性、变易性、回应性特征，在标准化的科层规则与模糊多元的社会事实之间，客观上存在自由裁量权的选择空间。应充分发挥基层自由裁量权的积极面向并抑制其消极面向，以提高政策法规的适应性、灵活性。
四是从科层制理论，分析封闭绩效考核与街头测不准现实困境下，科层运作的末端激励难题。科层制是一种以控制为主要手段而激励相对不足的制度安排，有将绩效考核封闭化的惯性趋势，但数量化标准化封闭式的考核评估与测不准的模糊绩效现实之间形成一对紧张关系。
（四）基层综合行政执法条块矛盾的化解机制
以整体性治理理念，设计简约高效的基层综合行政执法条块协同机制，实现执法权与信息权相适配、界面与后台分工相协调、控制与激励相平衡。
一是设计任务分解机制。科学、合理、规范地配置行政执法权及执法事项，因事确权、授权充分、集中适当、权责一致。以效率为事权配置重要原则，按信息权优势区分条块共责事权与分责事权。动态精减管制事项，抑制执法事务扩张化趋势。
二是设计信息沟通机制。设计多网合一、基层参与、双向互动、动态迭代的信息整合、共享及协调机制。优化信息权纵向配置，充分授予基层与事权匹配的信息权力；整合各部门执法应用程序，开发面向基层的“一对多”执法平台；优化横向信息沟通机制，整合优化部门间流程，减轻横向交叉重复引发的基层信息负担；优化信息双向互动机制，动态吸纳并反馈基层行政执法过程中遇到的新问题、新诉求、新经验。
三是设计行为规制机制。持续推进基层执法行为标准化建设，统筹精简标准，做到准确清晰。持续加强基层执法人员的职业道德与专业化、标准化培训，适度授权。持续加强执法行为监督，建立群众尤其是执法利益相关者参与的执法信息监督与自由裁量权控制机制。
四是设计末端激励机制。改变盲目量化倾向，合理发挥群众评价主体作用，以事评代年考，提高考核针对性和开放性。根据目标、信息和责任主体的差异性设计末端激励，激发条块双向动力。
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