“政务算法”运行机制特征与监督制度建构

〔摘要〕党的二十届三中全会提出“完善覆盖全国的一体化在线政务服务平台”，这为电子政务建设提出了新的目标和要求。随着数字政府 “算法行政”范式和“政务算法”模式的不断发展，“算法监督”问题日益凸显。而相关问题的解决，首先需要把握政务算法运行机制的基本特征，即从实体到数据“管理对象”、从场景到模型“运行方式”、从规范到代码“权力模式”体系转向，深入剖析算法监督与算法监管“衔接性”、算法实现与算法实施“关联性”、算法构成与算法价值“耦合性”等基础性理论问题。并以此为基础，通过实践探索进一步完善以“预设性”为重点的事前监督、以“合规性”为重点的事中监督和以“价值性”为重点的事后监督等系统性监督制度体系。

〔关键词〕电子政务；算法行政；政务算法；监督机制

〔中图分类号〕D63/TP301.6 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2024）06-0025-10

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）指出，二〇三五年“基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本实现社会主义现代化” ^〔1〕 。作为国家治理体系和推进依法行政建设的重要内容，《决定》进一步提出要“完善覆盖全国的一体化在线政务服务平台”^〔2〕的目标要求。为了深入贯彻党的二十大提出的“数字中国”战略和党的二十届三中全会关于数字政府建设的重要指导精神，近年来行政管理理论研究和实践探索逐渐聚焦“以大数据、人工智能和区块链为标志的智能革命正重塑政府治理模式的转型”^〔3〕，并催生了基于数字化技术形态的行政管理方式体系的研究思路。这种范式体系本身，是基于信息与通信技术引发深层转变，在新的视角和观察维度赋予行政管理以新的分析框架。更重要的是，这种应用模式是在新的技术革命影响下行政管理方式变革的必然选择，因此必将对当前行政管理理论体系和运行模式产生重要影响。

一、问题提出的背景

随着数字化和算法化等现代管理技术的发展，技术体系与现实社会运行相互交织与彼此互动，传统行政管理模式正在加速向数据化和智能化转换，同时催生了行政管理范式的重大转型。特别是在第三代互联网技术浪潮推动下，公共政策决策中广泛使用大数据、计量模型定量等分析技术，使基于 “算法治理”相关问题研究成为行政管理gi+vtt9xq2ceCp1v+jDllhd9KttfXN8GkvMyWnXyOxE=理论范式体系的重要发展方向，并衍生出一系列相关概念。

（一）“算法行政”范式的演进

在“数字中国”和“数字政府”建设实践推动下，数字化行政管理范式体系的理论研究不断深化。在各种理论概念碰撞和磨合中，“人工智能与公共行政融合的不断加深，推动着公共行政范式向‘算法行政’转换”^〔4〕，这一理论观点逐渐获得广泛认同。所谓“算法行政”，是指政府以政务算法为工具所进行行政管理活动的统称。其运行机理是利用算法架构对信息和数据进行高速计算，通过数字技术和算法进行自动化操作和决策，而这种运算过程能够有效增强公权力的运行深度、广度和效率。^〔5〕从范式体系转型角度理解，数字政府时代“算法”之于“行政”的意义不仅仅是一种工具的技术性与现实问题相结合的问题，更是涉及行政管理理论研究范式和方法论模式的根本性转换，甚至可以上升到现代政治分析理论和解释模式的转向。

（二）“政务算法”模式的形成

从社会科学角度看，算法不仅仅是对抽象数据分析和处理，其之所以能够成为规范社会行为的有效形式，关键在于算法通过对社会数据信息分析处理，能够影响现实社会的活动运行，并通过对社会行为的规制与调整达到现代化管理目标。基于上述分析，学术界目前对于政务算法的概念理解主要从宏观治理模式出发，认为政务算法本身是“算法行政”过程中行政机关借助算法对政务数据自动收集、整理和分析大数据的整体性活动，其本质是基于算法所产生权力机制而形成一种全新社会治理模式。^〔6〕从上述“算法行政”范式和“政务算法”模式的分析可以看出，作为算法行政工具手段，政务算法本身是一种技术体系形态，但从行政管理行为角度分析则是行政权力运行的重要方式，与传统行政权力运行过程之间既有区别又有联系。

（三）“算法监督”问题的凸显

对于政务算法这种高度技术化的运行体系和管理工具，其运行本质是对所采集政务数据的处理过程。从外在形态上看，这种代码化结构体系本身并不会直接对现实社会运行产生负面作用，因此看似并没有规制的必要和可能。但是现实中，政务算法运行过程实际上却已经对现实社会运行产生了诸多影响。例如，算法本身的运行已经在一定程度上带来了技术滥用、价值扭曲和监督缺失等深层次治理问题，如果不加限制和规范将对社会公共利益产生重大影响。目前，作为行政主体实施的一种行政行为，算法行政本身也是一种权力运行过程，理应受到严格规制，对此学界已经形成广泛共识。但在实践运行过程中，对于谁能够监督算法、如何监督算法等问题，还缺少深层次理论研究和路径探寻。因此，从剖析政务算法运行的基本特征和底层逻辑入手，进一步探索“政务算法”监督制度对于深化数字政府建设具有重要现实意义。

二、“政务算法”运行机制的特征分析

算法治理之所以能够成为规范社会行为和形成社会关系的有效形式，关键在于“基于算法决策系统的能力，能够处理复杂的社会规制与协调任务”^〔7〕。作为大数据时代智能化数字政府运行和管理目标实现的核心技术，政务算法不仅是数字政府和电子政务的“技术基石”，同时其自身也在迅速、深刻地重构着社会治理方式和规范形态。而也正是因为其自身所叠加的技术体系工具属性与社会运行规范属性，使得对相关问题研究具有特殊的分析框架与模式，从而具有了区别于传统模式的特殊运行规律。此时，深入理解数据处理工具与现实社会之间如何形成有效关联，以及这两者之间逻辑联接环节究竟如何发挥作用，成为决定“算法行政”监督体系构建和运行底层的基础逻辑。

（一）从实体到数据的“管理对象”转换

如何实现数据“算法”处理和现实社会“治理”体系及“运行”机制之间的有效衔接，是沟通算法体系与现实问题的桥梁和纽带。在传统管理模式中，以文本为载体的文牍主义是传统行政机关广泛采取的管理手段和方式。在这种文本流转模式和体系架构中，行政管理本身以文本化运行体系进行信息流转和处理。而算法行政与传统行政管理模式之间的巨大差异并非简单基于计算机技术本身所带来的运算能力提升，更为重要的意义在于现代信息技术带来的数据空间模式转换，推动了算法行政模式下管理工具的“数字化”。这种数字化本质是对事物信息的量化抽取，它不仅能够帮助我们以前所未有的信息认知和处理能力去深度感知世界，同时也成为对于外部世界改造能力不断提升的必然选择。在这种范式转换过程中，“政务算法”不再是一个数学或信息科学领域的专门概念，其本质既包含数据信息处理模式，同时更加体现信息化社会条件下行政管理活动方式的变化。而这种变化的核心在于数据空间体系中，行政主体以某种数学结构对行政行为模拟、处置和表达，从而形成以信息等价物（Informational Equivalent）形态代替实体性存在成为新的管理对象。此时，行政活动对象往往不再是以物理形态存在的实体，而是以数据本体身份存在的形态体系，并最终纳入算法化体系中进行处理。基于上述原理可以看出，传统行政管理对象首先必须数据化才能纳入到“算法化场景”中进行处理，并以此为基础通过数据化、代码化、算法化流程转型实现算法对于现实社会活动的管理，才能最终构建完成“算法行政”范式运行模式和运行体系。

（二）从场景到模型的“运行方式”转换

行政管理活动本身，从决策形成到贯彻执行全过程体现了流程化特征。那么，政务算法与传统管理运行方式的不同也集中体现于两者流程体系之间的区别。根据前文分析可以看出，算法行政的基础是对现实行政管理活动本身进行编码和抽象的过程，即通过数据表征将现实行政活动以数字逻辑信息的方式呈现。从算法运行过程看，只有把现实问题的线性结构转换成可被算法识别的数据对象，通过编码技术从人们认知世界中抽取信息并使之符号化，进而通过严密的代码化运算实现有效处理，算法本身才能够真正意义上发挥效能和作用。“在这一编码和解码过程中，我们所关心的真实世界和数学表示之间建立起来了一种建模关系。”^〔8〕因此，从运行方式角度看，算法运行过程本身是以抽象代码结构逻辑体系来调整和规范现实行政行为秩序，从而达到以算法自身的调整实现社会治理目标。即数字政府运行过程中利用对政务数据的处理，通过算法预设行为规范来调整和引导现实社会秩序。此时，通过算法代码自身要素体系的结构变换，其自身内部结构体系才能适应现实社会复杂性变换的需要，从而最终达到以算法体系调整现实对象行为的目的。而在此过程中，与应用场景丰富性形成鲜明对比的是，数字化本身所依据的数据与算法结合的处理模式，使得现实生活中事物被算法化处理后将出现形式上“符号化”和过程上“数据化”的趋势。但与这种趋势相对应的现实情况是，随着行政管理活动和行政权力运行涉及社会生活的领域不断拓展，行政管理领域涉及经济、财政、税收、环保、文化、教育、卫生交通等各个领域，内容和形态特征十分广泛，主体和流程异常复杂。此时，政务算法所面对对象的具体行政行为种类日益增多，特质性也愈加明显。因此，在这种专业化分工不断细化的条件下，现实社会活动的信息经由计算机网络系统进行符号处理和合成转换所形成的专业算法形态，超越了传统行政管理行为“具象关系”的范畴，通过数字化符号形式抽象出客观世界“关系实在”的模式，从而在这种“虚”“实”体系的转换之间，实现了管理运行方式的根本性转换。

（三）从规范到代码的“权力模式”转换

从技术发展角度理解，算法技术是运用模型、函数、“决策树”所构成的“代码”体系将处理对象的数据元素进行运算处理。其外在形态体现为以一定抽象和模拟实现某种数学结构的转换，通过政务算法将现实行政主体与行政行为映射到数字空间层面加以计算和分析。从而建立面向行政行为对象的数据信息要素数据库，并对包括要素指标等构成元素进行模型化和算法化转化。即算法行政通过原型模型设计和具体计算机软件环境，实现对输入系统信息的有效处理，从而达到算法辅助人工进行现实治理的目的。然而从社会运行角度看，政务算法运行能够将复杂的社会关系以编码的数据形式输入到机器中，通过对数据信息处理达到对社会行为进行调整和管理的目的。在算法行政体系架构中，行政管理行为的外在表现形式是通过专业化算法工具对数据进行获取、汇总和比较等量化过程。也就是说是对行政活动所产生数据的科学性、逻辑性进行判断和加工，通过政务算法的分析构建出数据对象背后的运行规律，进而对相关数据对象处理提供科学决策信息。此时，基于现实管理行为“规范（Law）”之治与数据运行体系“代码（Code）”之治的转换过程，算法能够在实现自身体系精准性运行基础上，在政务算法的“代码空间”与社会活动的“现实空间”之间形成一种紧密耦合关系。这种耦合关系本身从形式上看“体现为我们在某种程度上向代码让渡了权力和自治”^〔9〕。而算法体系内部各组成部分之间互动关系的作用机制，通过代码预设逻辑实现对现实社会行为的操作和改造，从而有效适用复杂现实于社会关系的调整。正是在“算法嵌入政府治理过程中，作为一种技术权力与国家公权力交织叠加相互强化”^〔10〕 ，算法作为一种全新权力运行形式，“实质上是一种以治理为目标的权力关系”^〔11〕。这种基于“算法权力”在行政管理领域中“算法治理术”运行模式转换所带来的影响，在行政管理行为方式上呈现出由建立在公共性基础上的“规范秩序”转变为由代码形态所支配的“算法秩序”权力运行体系。

三、“政务算法”监督机制的体系架构

正如前文所述，“政务算法”体系本身作为设计精密的逻辑体系，通过程序运作实现各个规则之间相互配合，并借由这样代码语言实现对外部对象数据的调整。现代社会系统治理工具往往倾向于高度抽象化趋势，趋向于形成制度空间与现实空间体系协同运行的特征。而算法行政本身就是用抽象化算法代码体系来诠释和规范社会系统，从而达到通过规则体系的自我调整来实现社会有效运行。因此，政务算法运行过程通过抽象和模拟能够创造出一个以数据为要素对现实社会进行有效模拟的模型体系，能够以更加丰富的信息化形式对行政活动本身进行“镜像化”处理，进而在数字空间体系中实现对实体状态的构建与分析。此时，在政务算法的数据空间体系与现实社会空间体系之间，算法技术规则与现实权力运行之间必然存在着体系架构的关联性。如何实现两种体系之间的耦合，成为构建政务算法监督机制的焦点所在。

（一）算法监督与算法监管“衔接性”问题

当前电子政务研究特别是算法行政研究聚焦于“以算法的治理与治理算法为基础向度，回答人工智能时代‘治理什么’和‘如何治理’等关键性问题”^〔12〕。也就是围绕如何 “用算法”开展治理活动，以及在此过程中如何“对算法”进行规制两条进路展开。探寻政府如何利用算法进行行政管理活动同时对政务算法本身进行有效监督，成为电子政务研究的基础性问题。其中，“利用算法的治理”的焦点是作出治理性决策时对算法的利用性问题；而“对算法的治理”主要是探索如何对于算法开发和利用进行有效规范与监督的问题 ^〔13〕。以算法为工具进行管理活动的本质，是通过对现实社会信息转化和符号化处理，将外部行为对象的复杂性映射到内部代码运行规律的调整过程之中。此时政务算法系统运行的维系及其稳定性，均来源于内部结构的多层级和复杂信息运行结构网络与外部行政环境之间所形成的复杂适应性过程，即在两者内化与外化之间达到以算法为工具提升行政管理的科学性。这不仅在形式上体现为算法在行政管理活动中的介入和运用，同时更是“撼动了行政基本原则的运转根基，导致‘权力—权利’格局的变动和失衡”^〔14〕。与利用算法实施的监管活动相对应，算法监督本质上就是对于行政行为进行监督。在传统行政管理活动中，行政权力如果未能得到有效制约，将不可避免地出现权力滥用可能；而政务算法如果无法得到有效监督，将会导致“数字利维坦（Digital Leviathan）”的出现。因此，算法监督的重大意义就在于，既要避免在行政管理活动中出现对算法技术依赖甚至是某种形式的“算法崇拜”，更重要的是避免政务算法在实施和运行过程中被滥用的可能。

（二）算法实现与算法实施“关联性”问题

那么这种滥用究竟是“算法工具”本身被开发者刻意改变，还是 “算法权力”被异化呢？有学者提出，“算法权力是一种人工智能技术平台的研发者和控制者利用自身在数据处理和深度学习算法上的技术优势而生成的对政府、公民、社会组织等对象拥有的影响力和控制力” ^〔15〕。即从形式上看，政务算法使用者的“显性”权力与算法实现者的“隐形”权力之间产生了悖离。本应当为公共利益服务的算法权力被潜在技术和资本利益所操控，从而出现了政务算法运行“异化”的可能，而这也成为政务算法监督机制建构的重要原因。基于传统文本形态所存在的行政管理规范体系，算法必须通过代码转换才能在以数据为存在形态的信息空间发挥作用。算法处理过程其本身就是对实体数据和信息的再编辑过程。编码抽象程度越高，越要求对现象因果关系有着更深层的洞察和理解，从而能够在更高维度发现文本体系无法形式化和清晰表达的隐含逻辑。因此，在政务算法的开发过程中，算法编写技术水平程度越来越高、结构越来越复杂，这就要求政务算法的技术开发过程必然需要以高度抽象化的代码体系和数据结构予以支撑。与此同时，这种高度抽象化的产物对于监督主体而言将产生指数级增长的监督难度。即算法本身是“以普通人所不熟悉的语言和逻辑编写而成，只有经过长时间学习和训练的专业人士才能摸清其中门路”^〔16〕。如果监督主体无法对政务算法本身高度抽象的结构体系进行系统性阐释，将无法对其运行过程中可能产生的异化现象作出及时反应，进而导致无法对政务算法实施更加有效的监督。对于监督主体而言，必须以全程和实时监督模式，积极应对政务算法运行过程中所形成的运行特征和模式转型，这也对监督主体的技术能力提出了更高要求。

（三）算法构成与算法价值“耦合性”问题

基于上述背景，在算法运行过程中是监督算法还是监督算法使用者，这个问题看似简单，但是在技术形态与现实政务活动相互交织背景下，上述问题答案将关系到如何对政务算法进行理论定位。政务算法的基本运行模式是通过基于非线性“代码”来调整行政行为过程，这不仅是治理工具的简单形式转换，更是具有丰富内涵理念的转变。在这种结构体系中，政务行为和流程被解构成巨量和复杂的信息系统，其系统形态本身在不断地传送、处理和输出政务信息。在纷繁复杂的代码性构成体系中，政务算法的本身逻辑极为缜密。其自身运行就是通过体系结构纵横交错的数据运算模式所构建出的一个适应社会复杂性特征的系统体系，这对现实社会的因果关系分析和判断将更加具有效率性。从形式上看，算法本身是一种代码化的体系架构，并不具有价值性因素。特别是政务算法执行过程看似算法可以独立对行政管理活动实施全程化自动处理，并不体现出自然人外在意识的影响和介入。但是无论从技术层面还是现实层面理解，政务算法本身的工具属性都蕴含着价值判断和运行体系过程。换言之，算法本身技术中立是不存在的。因此，作为一种管理工具，政务算法的运行过程并非简单的数字化抽象，其运行过程也蕴含着“解释的公共性而非私人性的一面，它牵涉到公共理性，要解决理解的共识性、交互性、共享性的问题”^〔17〕。换言之，对于算法结构和运行过程的监督，就是对算法结构体系的价值趋向与行为目标进行监督，确保其在高度技术化体系架构中内涵的公共利益价值诉求得以实现。

四、“政务算法”监督机制的构建

综合上述分析可以看出，如何实现对“政务算法”实现有效监督最终落脚点在于制度体系的构建，既要防止行政主体过分基于算法工具而产生“懒政”风险，又要杜绝基于算法工具滥用而出现对于公共利益损害的“怠政”行为，这成为政务算法监督体系构建的重要内容。其中如何厘清算法开发者与算法使用者之间的责任关系，明确算法监督的主体权力与被监督对象的义务，成为当前政务算法监督体系构建的关键所在。党的二十大报告指出：“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行”。^〔18〕从这一论述可以看出，其目的在于通过对权力运行的制约和监督，构建起覆盖全层级、全领域、全过程、全时段、全方位的权力运行监督体系。因此，政务算法监督机制的构建过程绝不能简单套用国外概念体系和经验做法，而应当将制度设计纳入我国权力监督体系构建过程中进行分析和探讨，通过制度体系的构建提升算法行政行为规范性水平。

（一）以“预设性”为重点的事前监督

作为政务算法的权力运行工具，算法本身兼具技术属性与社会属性，如何能够实现技术体系与社会运行相结合是提升监督成效的基础性和关键性环节。算法本身的技术性特征，对监督机关的监督能力提出了更高要求。对此有学者提出了“算法审计”监督模式，通过对包括算法模型、数据及与之有关的设计开发运行活动开展审计，进而达到对电子形态政府监督目的。 ^〔19〕但是，对于算法审计模式而言存在一个无法回避的理论困境，即从政治监督角度理解，对于权力运行监督应当是全覆盖性质的活动，特别是从权力设定初始阶段就应当接受监督，从而保证监督的全流程性。如果只是从事后“审计”环节入手进行监督活动，那么算法设计环节的行政行为将出现权力监督制约真空。但是，受政府机关技术力量的限制和市场化运行需要，当前政务算法开发与设计往往采取委托专业互联网企业开发模式。基于技术层面因素制约，算法设计运行解释权、话语权将很有可能最终集中在少数技术专家、研发企业之手，权力运行的公正性和公平性受到了质疑。即使算法制定者披露了源代码，算法监督部门也难于了解算法设计的意图。这不仅因为算法治理需要算法开发者、算法训练者以及算法管理维护者技术层面的支持，更为重要的是治理参与者在治理过程中对于算法构建过程中其本质形态的理解和把握。那么，面对这种技术障碍，是否就要对上述环节放任不管呢，答案自然是否定的。

可以看出，如何在算法设计环节进行权力监督工作既是一个技术性难题，也是一个紧迫性问题。政务算法的本质是作为程序员编写出能以机器利用格式进行编码的程序。而在算法的开发设计过程中，以代码运行的方式与现实世界发生关联时，虽然程序开发者的技术因素发挥了重要作用，但就其本质而言，算法运行目的才是程序运行的决定性因素。因此，算法预设性的意义在于，通过技术手段把人类积淀的经验、知识融会到“预置”代码的编写和计划体系中，通过对数据模型的可控性叠加分解重组，从而以算法模型方式和形态反映出建模者的目标和思想观念。虽然对于算法技术本身的监督难度较大，但对于算法编写脚本和逻辑框架的“监督”是完全可行的。对此可参考《互联网信息服务算法推荐管理规定》相关条文规定，监督主体可以要求算法的实现主体对算法的服务形式、应用领域、类型体系和运行预期进行详细技术说明，并进行备案审查。例如，2023年5月国家互联网信息办公室制定的《生成式人工智能服务管理暂行办法》明确要求，在生成式人工智能技术研发过程中进行数据标注的，提供者应当制定符合本办法要求的清晰、具体、可操作的标注规则。上述规定本身均强调从“预设性”角度出发，加强对算法设计监督，从而为相关机制建构提供制度性参考。在具体监督策略上，通过增强算法的解释性和运行过程的透明性提升监督效能。具体在实现路径上可以通过外部第三方专业技术力量的引入，从代码设计和实现技术层面进行专业化处理，从而实现对政务算法“技术黑箱”的突破。

（二）以“合规性”为重点的事中监督

从前文论述可以看出，随着算法工具不断对传统行政活动的介入和影响，数字化政府建设中越来越多的政务行为将依赖于算法对政务数据的处理和解释，算法行政将成为基于政务算法所形成的一种全新行政权力运行机制。但是，相较于对于政务算法设计与应用环节，在算法行政运行过程中，更为薄弱的监督工作在于政务算法运行过程中监督体系的构建问题。这是因为，对于算法运行而言，其本质是对数据对象的分析和处理。特别是随着大数据时代的到来，数据规模和结构体系的复杂程度已经远超人工处理能力。这意味着算法工具使用过程本身的复杂性也非专业人士能够处理，那么对于如何对算法运行过程实施有效监督，不仅仅需要从技术层面进行规制，同时更需要探寻传统规范性与现代技术性相结合的方式，以算法运行规范性为目标开展监督工作。

从传统监督方式角度理解，政务算法的实现过程本质上依然无法脱离“人”和“事”两个方面，还是围绕“人”和“事”两个不可分割的监督要素展开。如何避免出现信息化时代新的“算法官僚”，从而“既能充分发挥算法权力对国家治理的积极功能，也可以最大限度地规避算法权力带来的消极作用，是智能社会急需解决的重要问题”^〔20〕。以国家监督体制为依托开展政务算法监督，监督的主要对象依然是“人”的行为，即“事”的对象化。而国家监督体系建设的目的，就是要从以“行为”为中心的监督维度转向以“权力”为中心的监督体系，主要监督对象是行政机关及其公职人员，及其公职人员的行政行为。监督机制的构建，既要解决算法使用过程中的算法不作为，又要查处算法滥用乱作为问题；既要解决算法执行活动中的形式主义、官僚主义、教条主义等问题，更要查处弄虚作假、虚报浮夸、以权谋私等违规违法行为。即将政务算法运行过程纳入国家权力监督运行体系的意义在于通过对算法运行过程个体行为的“合规性”进行监督，达到对政务算法监督的目的。也就是说，在政务算法执行过程中，对于算法本身的监督要与公权力监督制约结合起来，不仅要重视算法执行过程是否合规合法，更要重视算法实现目标的合规性和合法性。

从监督过程看，必要的技术力量依然是实现监督效果的关键。虽然从传统监督方式角度出发，能够在一定程度上避免算法因权力主体滥用权力而出现“异化”趋势，但从技术运行角度理解，算法行政活动本身还是将以数据分析处理工具的形态出现。因此，如何在算法运行过程中进行实时监督也就成为问题的关键。对此，可以借鉴技术哲学领域中较为成熟的AMAs（Artificial Moral Agents），即人工智能道德主体技术理念——以代码为特征的算法模型从建构初始阶段就强调内在逻辑的严密性构建。而制度规则的逻辑运行，其载体形式随着现代信息技术的发展也在从文本转向代码形态。^〔21〕因此，可以通过规范体系进行代码化转换，即将规范要素体系以监督子程序形式融入现有政务算法体系之中，通过规范体系“算法化”路径，达到“以算法监督算法”。而实现上述过程，不仅需要配备与算法运行规模相适应的专业化监督人才和技术支撑，更为重要的是提升对政务算法监督认识的必要性与紧迫性，尽快加强相关技术的研发进程，从而为算法监督工作建构坚实的技术“底座”。

（三）以“价值性”为重点的事后监督

针对算法运行过程可能存在算法偏见甚至是算法歧视等问题，多数学者认为算法治理过程中所构建的逻辑性代码体系，虽然能够解决治理的规范性问题，但从本质上依然是一种工具形态，因此从价值评判角度进行监督的难度较大。那么，作为一种技术理性为主要特征的治理模式，其价值属性是否无法有效发挥规制和监督作用呢？代码作为一种技术形式通过算法的聚合，将现实事物的内在信息转化为具有数学特征的信息结构体系，并以准确无误的符号形式表示出来，从而将复杂现实映射和表征为一种有序、可掌控的算法体系。虽然从技术层面看这是一个相对纯粹的数学过程，但算法通过计算机代码方式对数据进行运算处理并得出相应计算结果的过程在一定程度上是社会行为价值调整与导向的过程。也就是说，在政务算法的开发过程中除了要考虑治理目标和管理目标以外，还要重视社会生活中人们实实在在的行为目标和价值取向。从本质上看算法作为一种计算逻辑，是一种程序设计，但从更为宏观的视野解读算法功能，其根本目的还是服务于社会，提升社会治理效能。因此，作为一种具有价值属性的“公共产品”，政务算法本身会潜移默化地影响人的价值观念和政治行为。

习近平总书记指出，要“用主流价值导向驾驭‘算法’”^〔22〕。这一重要论述更加凸显出如何在理论层面深入分析价值理念引领算法技术和实现路径的重要性。作为一种伴随着现代信息技术发展而形成的技术产物，算法本身随着技术发展进步而不断迭代更新，它不仅在数字空间体系中推动了意识形态话语体系的模式变迁，更重要的是在更深层次改变了价值体系引领作用的实施方式，从而为数字空间中实现正确意识形态引领与主流价值体系引导提供了重要技术支撑。在政务算法开发过程中，其设计过程已经将丰富价值内涵的道德价值标准内化于算法结构体系中，并通过相应算法路径来落实上述价值目标体系。换言之，政务算法体系的构建不仅仅是简单冰冷规则的堆积，而是内在真正符合和体现“公共价值”要素的结构关系体系。此时，对于算法监督不仅要以技术路径作为出发点，还应当以价值伦理作为落脚点，强调“算法作者的价值观，无论是否有意，都被冻结在代码中，有效地制度化了这些价值观”^〔23〕。因此，在算法监督机制建构过程中要正确处理好“算法的价值导向作用”和“价值导向驾驭算法”之间的辩证关系。特别是抓住算法作为技术体系与社会现实运行之间的关键衔接点，在算法的“技术社会化”与“社会技术化”之间寻求有效的平衡点，从而为新技术革命背景下数字空间主流价值引领发挥有效作用提供理论支撑和路径选择。具体而言，在政务算法监督体系的构建过程中，事后监督的重点是对算法执行活动结果予以价值判断，通过将政务算法结果纳入现有监督体系框架之中，以其是否实现“公共价值”为标准进行监督，确保其运行结果的正确价值取向，最终形成“形式理性与实质理性、工具理性与价值理性的平衡”^〔24〕。

综上分析可以看出，“政务算法”之所以能够成为当前行政管理治理工具体系中的重要范式，究其本质“算法行政”是“政务算法”之治，是要让代码服务社会公共利益。对于政务算法的理解已经从单纯计算机程序的构建，转换为社会“现实转换器”的重要体系。如何从本质上把握政务算法运行过程中现实性行政行为与抽象性数据处理过程之间的关系，不仅关系到“算法行政”运行规律的探寻，更为重要的是如何能够对政务算法运行活动实施有效监督。从现实社会发展角度看，政务数据规模指数级增长催生着算法体系的不断建构与完善，而算法对数据的处理又不断影响着现实社会。因此，在信息化时代背景下，政务算法监督机制建设的挑战在于能否通过监督体系的不断完善来有效应对监督活动的复杂性、有效规制和应对算法结构体系不断变化的需要，从而以监督体系的构建与运行机制的完善来适应和调整信息化环境下算法行政范式体系的转型与变革。而对于行政管理理论研究者而言，“需要将社会科学和数据科学的思想结合起来，才能充分利用数字时代带来的机会”^〔25〕，这也将成为学界未来深化数字政府建设和电子政务理论研究的重要领域。

五、结论

党的二十大报告指出要加快“数字中国”建设，作为以数字中国战略助力中国式现代化实现的重要环节，政府治理的“数字化”转型意义重大。在数字政府时代，公共行政与算法技术融合所产生的“算法行政”治理模式，其运行模式的核心是通过在政府决策和行政活动中引入“政务算法”工具，基于数字化技术手段“赋能”行政管理模式与治理方式改革，进而达到提高治理技术水平，提升治理活动高效性、精准性和科学性的目标。特别是“政务算法”运行机制为数字政府建设所带来的发展机遇，不仅涉及社会信息化背景下政府治理基础理论研究视角的转换，同时也关系到未来新一代信息技术发展环境下政府运行模式从“数字化”转向“算法化”的目标实现。但我们在看到机遇的同时，也必须清醒地认识到所面临的挑战：无论是对“算法行政”运行模式还是“政务算法”技术体系来说，对其本身的规制与监督问题还处于理论探索与制度建构的起步阶段，存在诸多亟待解决的基础性与关键性问题。具体而言，从微观角度看相关监督体系建设在一些领域取得了阶段性成果，如“备案模式”及“算法审计”等模式的提出，以及相关监督模式的建立，对于加强算法监督运行机制确实提出了可行性路径。但从宏观视角看，作为“党和国家监督体系”在数字政府建设领域中的重要体现，政务算法监督制度的研究与制度探索还无法完全适应当前经济社会发展需要。因此，如何把传统政治监督理论与现代信息技术工具更加有机紧密地结合起来，进一步建构和完善基于对算法权力属性、运行过程及价值目标为对象的全过程、全领域和全方位的监督制度体系，对于探索在新一代人工智能背景下算法行政监督体系发展的“智能化”转向等问题，将具有重要的理论意义与实践价值。

与此同时，从更加宏观的视角上分析，“政务算法”运行机制的原理探讨与监督体系建构虽然只是当前“数字政府”建设与“治理现代化”研究中的一个组成部分，但相关问题的探索将进一步拓展数字空间场域下传统政治学研究的视角。以此为契机，相关成果也将为当前计算政治学学科的范式建构与研究方法创新提供重要参考，进而为推动“数字中国”战略背景下社会科学研究的中国自主知识体系建设与发展作出一定的贡献。

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【责任编辑：董史烈】