新时期职业教育混合所有制改革探析

摘要：混合所有制改革是新时代职业教育实现产教融合、校企合作创新发展的应然选择，但我国职业教育开展混合所有制改革起步相对较晚，值得深入研究探讨。国内诸多专家学者从混合所有制改革的政策依据、作用意义、运行模式、痛点难点和经验体会进行了分析研究，从理论层面对我国现代职业教育混合所有制改革进行了深入探索，提出新时期职业教育推进混合所有制改革策略，政府主导是保证；政策支持是关键；打造市域产教联合体、行业产教融合共同体，建立健全利益协同激活机制是最佳路径。

关键词：职业教育；混合所有制改革；产教融合；校企合作

在当前中国式类型化职业教育高质量发展背景下，产教融合、校企合作已然成为我国职业教育发展的显著特征和基本要求，与此同时，职业教育产教融合不深入、校企合作不紧密、社会服务成效不显著等现实问题依然是制约和影响我国职业教育纵深发展的首要问题。近年来，国家围绕破解职业教育产教融合、校企合作“合而不融”“合而不入”“纸面协同”等难题出台了一系列政策文件［1］，指明了实施方向和方法路径。我国2022年新修订的《职业教育法》明确规定“地方各级人民政府及行业主管部门支持社会力量依法参与联合办学，举办多种形式的职业学校、职业培训机构”［2］。除此之外，国务院办公厅早在2021年10月颁布的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》也指出“构建政府统筹管理、行业企业积极举办、社会力量深度参与的多元办学格局”［3］。《国家职业教育改革实施方案》也进一步明确支持企业及社会力量参与，鼓励混合所有制及股份制等多形式多渠道合作办学的方向和趋势［4］。国内众多理论研究也表明，推行混合所有制改革是解决当前制约和影响职业教育产教融合、校企合作深度发展问题的有效策略，是新时期国家职业教育新政策、新要求和职业教育类型化高质量发展所提出的新课题。

在中国知网、百度下载关于“职业教育混合所有制改革”相关理论研究和经验介绍文章351篇，重点参阅郭素森、杨张欣、张成宽的《我国职业教育混合所有制改革探索进展情况分析——基于全国职业教育混合所有制办学研究联盟平台》［5］等14篇理论研究文章；《中国教育报》2020年09月22日第9版：混合所有制办学，山东省教育厅等14部门出台《意见》有哪些创新点；百度关于《解读混合所有制改革》《山东省教育厅等14部门出台〈意见〉推进职业院校混合所有制办学》《混合所有制办学：深化产教融合、校企合作的有效路径》等3篇解读介绍文章，从职业教育推进混合所有制改革的“政策依据”“运行模式”“作用意义”“基本经验”“路径策略”“痛点与难点”等六个理论维度，分析总结了当前我国职业教育开展混合所有制改革的得失，探索混合所有制的实施策略。

一、职业教育混合所有制改革的政策依据

关于混合所有制的相关概念，国家发展和改革委员会宏观经济研究院教授常修泽认为：混合所有制最早就是一个经济学研究国有企业改革的概念，共分为宏观和微观两个层面。宏观上，混合所有制是指公有制和私有制并存的经济现象；微观上，是指产权及资本结构中的公有资本、私有民营资本或境外资本等非公有资本的构成情况［6］。重庆电子工程职业学院冯朝军教授则认为：混合所有制起源于经济领域，是在企业由计划经济转向市场经济的改制过程中，由国有、集体、民营和外商资本等四种非公有资本进行交叉持股、融合发展的一种新的经济形态［7］。本文所指的混合所有制，主要采自百度关于“混合所有制”的定义概念，即由几种所有制结合在一起而形成的一种新型所有制形式［8］。

2014 年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中要求“引导支持社会力量兴办职业教育，探索发展股份制、混合所有制职业院校”，首次将“混合所有制”这一经济学术语引入职业教育领域。2019年颁布的《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教20条”）明确提出，“支持和规范社会力量兴办职业教育培训，鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构，建立健全产教融合企业认证制度，依法履行职业教育的权利和义务，推动职业院校和行业企业形成命运共同体。”“职教20条”的出台，标志着混合所有制办学从“探索发展”阶段进入“鼓励发展”阶段［9］。2022年12月，中办及国办联合发布的《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》［10］在明确新时代职业教育“一体两翼五重点”战略任务的同时，针对股份制、混合所有制改革以及职业教育考试招生制度改革等难点问题，向社会发出了改革发展信号［11］。由此，积极发展职业教育混合所有制改革，将会是我国今后深化职业教育体制改革的一项十分重要的内容［12］。国家政策的允许和支持为职业教育深入推进混合所有制改革提供了政策依据。

从省域层面来看，2015年教育部率先与山东、江西、甘肃三省开展职业教育混合所有制改革试点，山东省成效明显，影响较大。2020年9月山东省教育厅等十四部门率先出台《关于推进职业院校混合所有制办学的指导意见（试行）》（以下简称《意见》），在全国职业教育领域引起强烈反响。时任山东省教育厅厅长邓云锋认为，由于缺乏具体明确的混合所有制办学政策指导，诸多有意于“混合”的学校和企业一直处于犹豫观望之中，不利于吸引和鼓励社会力量参与举办职业教育。《意见》的出台，是对校企多年呼声的积极回应。无论是从政策依据、探索实践基础，还是当前面临的问题等背景来看，都需要出台相关文件政策，为基层探索提供基本的方法遵循［13］。山东畜牧兽医职业学院院长李学太认为，《意见》的出台更能有力推动社会力量投资办职业教育，促进“职教20条”提出的“职业教育由政府举办为主，向政府统筹管理、社会多元办学”格局的转变［14］。

二、职业教育推行混合所有制的意义

职业教育推行混合所有制改革的意义主要有以下三个方面。一是有利于校企合作、产教融合，构建命运共同体。鲁武霞认为，股份制、混合所有制改革是当前职业教育更好实施产教融合的有效途径［15］，混合所有制办学模式是形成校企命运共同体的有效路径［16］。发展混合所有制职业院校是职业教育创新体制机制的有效途径，能够更好地盘活教育资源、搞好校企合作、深化产教融合［5］。二是能更有效地拓展经费渠道，激发活力。本文认可冯朝军、杨梅所述，大力发展高职院校的混合所有制改革，通过国有资本、集体资本以及其他非公有资本的交叉融合，提升资本效能，有效解决教育资源不足的现象。进一步盘活资产，增强办学活力，提高人才培养水平，深化产教融合的力度，拓宽高职院校办学经费的来源渠道，有效激发高职院校的办学活力，进而深化产教融合、校企合作，有助于深化高职院校的办学体制改革［17］。三是可以整合提升办学效益。上海教科院民办教育研究所所长董圣足提出将混合所有制的功用总结为筹集、整合、增效和撬动四个方面。［12］混合所有制可以让职业教育聚集更多有效的资金用以壮大实力，进而整合资金优势，各取所长，优化职业教育结构，增强职业教育的活力。全国首个开展职业教育混合所有制试点的山东海事职业学院通过10余年的实践探索深切体会到，职业院校混合所有制办学是吸引社会资本进入职业教育领域的最新渠道，是落实党的二十大“推进职普融通、产教融合、科教融汇，优化职业教育类型定位”最有效、最有力的现实路径和措施之一［9］。

三、职业教育混合所有制的运行模式

关于职业教育混合所有制的运作模式，学界进行了诸多讨论。中国职教学会副会长俞仲文在2014年全国高职高专校长联席会议中曾说，纯粹的公办职业院校，活不起来；纯粹的民办职业院校，大不起来。把职业院校或者职业教育做大做强，关键是要用好一个“混”字。鲁武霞则提出了“学校整体大混合”和“二级学院小混合”两个层面［18］，主要办学模式是混合所有制、现代学徒制和产业学院三种形式［19］。许少鹏研究总结混合所有制职业院校改革发展经验后认为有三种较有影响的职业教育混合所有制模式：一是以山东海事职业学院为代表的政府主导的混合所有制职业院校的组建模式；二是以海南职业技术学院为代表的公有资本为主体的混合所有制职业院校的组建模式；三是以苏州工业园区职业技术学院为代表的非公有制资本为主体的混合所有制职业院校的组建模式。［16］。冯朝军、杨梅也认为，目前在改革过程中所出现的各种模式主要集中在法人层面的“大混合”和二级学院层面的“小混合”，在具体的办学过程中，又可以细分为校级之间的委托管理、政府和社会资本之间的密切合作等多种模式。一是学校层面的混合所有制，包括职业院校委托管理、民办院校引入国有资本、公办院校引入社会资本、政府和社会资本合作模式、高职院校员工持股计划模式等几种形式；二是二级学院层面的混合所有，包括公办高职院校内部组建混合所有制二级学院模式、ftR615SAAgRlkBLtghOfnA==高职院校引入社会资本举办独立学院模式、中外合作成立办学机构模式等几种形式［17］。

从总体上来看，当前职业教育混合所有制办学模式的特点主要体现在：一是办学体制上，呈现为以公有制为主体、非公有制共同参与的新型办学体制；二是投资体制上，转变为由政府、学校公有资本、行业、企业非公有资本共同投资建设，同时保持以政府或学校产权为主体，行业或企业产权为补充的基本构成；三是管理体制上，参照公司法的管理体制，成立由不同资本代表组成决策机构和监督机构，建立健全现代企业制度前提下的董事会制度，进而保障公有以及非公有资产的安全和权利平等［16］。

四、职业教育混合所有制改革推进中的痛点与难点

关于国有企业混合所有制改革，百度《解读混合所有制改革》一文认为，经过多年市场经济的发展和股份制改造，诸多国有企业虽然早已变成混合所有制体制，国资占比已经比较低，但政府干预仍无处不在，行政化垄断体制未真正打破，打开了“玻璃门”，还有“旋转门”，准入限制仍未真正放开［20］。

与我国国有企业改革不同，职业教育混合所有制改革起步较晚，短期内发展劲头较好，成效明显，但从理论研究和实践探索两个层面总结分析发现，还存在诸多困惑和难题：一是适法性问题；二是营利性与非营利性问题；三是二级学院法人运行问题［5］。鲁武霞认为，当前职业教育混改的问题主要聚焦在以下几个方面：一是不同所有制资本融合难问题；二是关于产权平等保护的落实难问题；三是公有与非公有资产的安全性问题；四是学校和企业两个资本主体在管理和文化上的冲突问题；五是公办职业院校改革内生动力不足的问题。因此问题的实质在于：一是产权开放问题；二是合作共生与跨界治理问题；三是所有权和经营权两权分开，以及市场化运营问题；四是合法性问题［16］。同时认为，高职院校进行混合所有制办学当前存在的难点和痛点主要集中在以下几个方面： 一是组织机构不健全及主体责任不明确，带来身份认可与理念冲突，尤其是民间对产权的归属依然存在较大的认知障碍； 二是产权归属与流转缺乏制度保障，部分企业教育投资由于成本回收周期太长，中途退出担心资产流失； 三是因国有资产管理办法制约，学校不敢按市场价格服务收费和收益分配，造成运转不畅； 四是受行政干预过多，现代企业的职业经理人制度难以落实； 五是因分权复杂，致使难有统一的财务预决算、绩效管理、资产采购及人事聘用等制度安排； 六是缺乏成本约束机制和绩效目标评价标准，难以全面评价办学效益［16］。

归集起来看，职业教育混改过程中最大的痛点在于：一是政策法律的许可问题；二是国有资产流失问题；三是合作办学的跨界治理问题；四是合作多方的办学效益问题；五是参与或操作者的风险问题。

五、职业教育混合所有制改革试点的基本经验

一是用足用活国家方针政策是推进混合所有制改革的根本出路。要深入研究国家大政方针、法律法规和职业教育政策，找准高线，不碰红线，在国家政策法律允许的有效范围内正规运行。二是如何提升国有资产的合理处置及有效管理是推进混合所有制改革的焦点。要依法依规合理制定国有资产处置及管理办法，科学合理评估软件或隐性国有资产。三是政策环境与地方政府支持是推进混合所有制改革的基本保障。山东之所以走在全国职业教育“混改”试点前列，主要原因在于山东省教育厅、财政厅、发改委等14个政府主要职能部门出台了相应的政策文件，为山东校企混合所有制改革提供了政府政策的有力支持。四是资产评估与股权确认是推进混合所有制改革的基础。浙江金融职业学院潘锡泉认为，产权是职业院校进行混合所有制改革的“纽带”，是混合所有制办学模式改革风险识别的“牛鼻子”。五是法人治理与内部运行是推进混合所有制改革的关键环节。混合所有制办学模式无论多么灵活创新，都必须坚持党的领导，坚持更加灵活有效的运行机制和管理体制。六是校企协同育人是推进混合所有制改革的最终目标。混合所有制办学不是为了“混”，而是为了“合”，最终目的是更好地发挥行业或企业在育人过程中的主体作用，让行业企业承担起育人责任，让各主体真正参与到育人全过程，深化产教融合、校企合作，实现共建、共管、共育、共享、共赢，最终实现混合所有制办学效益最大化［21］。

在混合所有制模式选择方面，本文认可冯朝军、杨梅《我国高职院校混合所有制办学的主要模式研究》中所阐述的，各个地区和高职院校的基础条件和专业特点有所不同，因此在实施混合所有制改革过程中也应当各有侧重。各类高职院校在改革发展的实践中必须从实际出发，切忌追求统一模式，因地制宜地选择混合模式，通过合理设计自身的治理结构，不断健全办学机制，进一步明确未来的办学定位，合理拓展融资渠道，实现混合所有制预期目标［17］。

六、职业教育混合所有制改革策略

（一）突出政府主导作用，着力构建市域产教联合体

加大政府主导力度是推进职业教育混合所有制改革的根本保证。文献研究表明，在开展混合所有制改革试点过程中，尽管各学校侧重点不同，方法也各有差异，但政府深度参与是当前开展职业教育混合所有制改革的前提条件，是导向标，更是定心丸，只有政行企校多方深度参与，构建市域产教联合体，充分调动联合体各方积极性和主动性，尤其加大政府深度参与力度，解除参与各方后顾之忧，才能增强凝聚力，形成合力。政府参与的方式应该多种多样，诸如以国有资产、基地产业、人才、经费、品牌或其他隐性资产等多种入股的形式直接参与其中。或以政策制度鼓励支持，将职业教育混合所有制改革事项纳入各级政府规划，制定出台相应支持鼓励政策，在遵循国家大政方针政策前提下，修订完善地方法律法规，着力解决职业教育在混合所有制改革试点过程中可能出现的系列纠纷问题，为参与各方提供有力的政府政策保护。政府主导还应有具体的措施：一是要建立健全专职组织机构，负责职业教育混合所有制改革的顶层设计、统筹规划和监管督查等工作，要因地制宜制定试点工作实施规划，按照“一地一策”指导思想，针对不同地域经济状况和产业分布情况，以及不同职业院校的不同特点、不同诉求，制定不同的改革政策和措施，不搞一刀切，突出改革的实际效果；二是要建立健全试点改革的考核激励机制，将混合所有制的工作情况纳入年度绩效考核，用制度保障改革的效果；三是要建立健全“总结交流－整改提升”运行机制，充分利用现代新媒体技术采集试点工作信息、发布试点工作动态信息，定期组织召开区域经验交流现场会，总结交流试点工作经验，打造试点工作经典案例，引领推动改革试点工作。

（二）加大政府政策支持，完善保障激励措施

政府政策的鼓励支持是职业教育混合所有制改革的关键因素，如山东海事职业学院除了有山东省出台的支持鼓励政策以外，潍坊市当地政府根据实际需要也出台了有针对性的支持政策。山东职业教育混合所有制改革能走在全国前列，与山东省及相关地方政策的支持鼓励密切相关。要推进现代职业教育混合所有制改革，首先应从政策入手，针对全国职业院校混合所有制改革先行试点所存在的问题和各高职院校校情，制定具有创新性和指导性的改革实施意见，鼓励先行先试，力求用各省市的探索实践撬动国家或地方政府出台或修订鼓励支持职业教育混合所有制改革的相关法律法规，为混合所有制顺利推进提供有力保障。

制定职业教育混合所有制改革政策需要注意几个问题：一是要深入调研分析，学习借鉴。自2011年山东海事职业学院开展职业教育混合所有制改革实践20余年来，全国职业院校推进混合所有制改革已经形成比较成熟的经验和典型案例，值得学习借鉴，深入分析研判，吸取精华，规避矛盾和问题；二是要有创新性。要在学习借鉴的基础上，综合分析全国开展职业教育混合所有制改革试点经验，结合各地省情市情以及区域发展情况，制定具有本土特质的政策文件；三是要有指导性和操作性。文件要以问题为导向，解决各试点院校在实践中的矛盾问题，对区域推进职业教育混合所有制改革所涉及的关于政行企校参与各方的职能职责、参与力度、法律法规、产权划分、国有资产处置、利益分配、跨界管理、参与风险、合作效应、绩效评估等核心争议问题应有明确的界定和具体指导性意见；四是要明确政府的主导作用。明确政府深度参与职业教育混合所有制改革的职能职责，充分调动政府及职能部门的主导力，增强政府政策的保障作用。

（三）建立健全利益协同激活机制，着力打造行业产教融合共同体

以机制建设为突破口，着力打造行业产教融合共同体是推进职业教育混合所有制改革的最佳路径。学校、企业TZyeOhTvuJMEs/kv9xK2/A==是混合所有制改革的两个核心要素，二者相辅相成，但二者之间因其类别以及从属体制不同，有着不同的价值取向和不同发展需求，需要以产教融合、校企合作为引领，找准双方或多方共同兴奋点和需求对接点，以双方共同的价值兴奋点和需求共同点打造产教融合共同体，以共同体为平台深入推进混合所有制改革。

同时，建立健全利益协同激活机制：一是要建立健全协同对话机制，在平等互利、利益均等的原则下，建立健全责任分担机制、混合运行管理机制、联席会议机制等系列合作互助机制和有效约束机制，搭建合作互助、互通有无的合作共享平台；二是要建立健全项目纽带机制。合作项目是合作各方的利益共同体，是合作发展的着力点，要以项目为载体，以项目为纽带，通过多个不同项目合作把参与各方紧密联系在一起，通过项目合作逐项解决合作中的不同矛盾和问题；三是要建立健全利益共享机制，科学合理编制职责任务分担清单，明晰奖励激励措施，激活参与各方积极性和主动性，集中政行企校多方合力，将混合所有制改革推向新的阶段。

参考文献

［1］ 刘惟真.破解“合而不融”，产教融合还需持续“破壁”［N］.新华每日电讯，2022.09.04（4）

［2］ 中华人民共和国职业教育法［M］.北京：中国法制出版社，2022：6.

［3］ 中共中央办公厅，国务院办公厅.关于推动现代职业教育高质量发展的意见［EB/OL］.中央政府门户网https：//www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5647348.htm.

［4］ 中华人民共和国国务院.国家职业教育改革实施方案.［EB/OL］.中央政府门户网https：//www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5368517.htm.

［5］ 郭素森，杨张欣，张成宽.我国职业教育混合所有制改革探索进展情况分析——基于全国职业教育混合所有制办学研究联盟平台［J］.中国职业技术教育，2019（34）：23－29.

［6］ 常修泽.混合所有制经济新论［M］.合肥：安徽人民出版社，2017.

［7］ 冯朝军.高职院校混合所有制办学的治理结构探析［J］.职教发展研究，2021（01）：48-55.

［8］ 百度·百科.混合所有制［EB/OL］.https：//baike.baidu.com/item/混合所有制/14589565？fr=ge_ala

［9］ 王敬良.混合所有制办学： 深化产教融合、校企合作的有效路径［N］.中国教育报，2018-04-03（9）.

［10］ 中共中央办公厅 国务院办公厅.关于深化现代职业教育体系建设改革的意见.［EB/OL］.https：//www.gov.cn/gongbao/content/2023/content_5736711.htm

［11］ 徐壮.破解突出问题 优化类型定位——解读《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》［EB/OL］.https：//www.gov.cn/zhengce/2022-12/27/content_5733824.htm

［12］ 马淑娥.混合所有制高职院校运行机制理论研究综述［J］.大众标准化，2021（02）：89-91.

［13］ 山东省教育厅等14部门.关于推进职业院校混合所有制办学的指导意见［EB/OL］.http：//www.shandong.gov.cn/art/2020/9/8/art_305252_10319853.html

［14］ 混合所有制办学，《意见》有哪些创新点［N］.中国教育报，2020-09-22（9）：

［15］ 鲁武霞.高职混合所有制“共享工厂”模式的入股运营与绩效———教育投资的成本收益视角［J］.高教研究，2021（04）：105-112.

［16］ 鲁武霞.高职产教融合的混合所有制“共享工厂”模式：架构理念与核心要素［J］.中国职业技术教育，2021（04）：80-85.

［17］ 冯朝军，杨梅.我国高职院校混合所有制办学的主要模式研究［J］.江苏高职教育，2020（12）：27-35.

［18］ 鲁武霞.高职混合所有制“共享工厂”模式的内部跨界治理［J］.教育与职业，2021（08）：12-19.

［19］ 许少鹏.混合所有制职业院校发展范式研究［J］.广东职业技术教育与研究，2021（01）：77-80.

［20］ 解读混合所有制改革［EB/OL］.http：//finance.sina.com.cn/zl/focus/hhsyz/

［21］ 彭晓兰.高职院校中外合作办学存在的问题与对策——基于混合所有制办学视角的研究［J］.河北职业教育，2017（02）：9-12.

收稿日期：2024-06-03

基金项目：四川省2022—2024年职业教育人才培养和教育教学改革研究重点项目“以应市教育理念驱动职业院校混合所有制改革的机制和路径探索与实践”（GZJG2022-664）

作者简介：刘洪益（1995— ），女，四川航天职业技术学院讲师，硕士，研究方向：学前教育学，职业教育。

刘进（1968— ），男，四川职业技术学院发展规划处教授，研究方向：职业教育，素质教育。