中国式现代化进程中公共文化服务体系的完善与健全

[ 摘 要] 党的二十届三中全会提出了深化文化体制机制改革的重要任务，把“优化文化服务和文化产品供给机制”作为主要的改革方向之一。面向推进中国式现代化的要求，完善公共文化服务体系建设，需要聚焦于“建立优质文化资源直达基层机制，健全社会力量参与公共文化服务机制，推进公共文化设施所有权和使用权分置改革”“分类推进文化事业单位深化内部改革”等一系列重点任务。

[ 关键词] 公共文化服务体系 机制优化 中国式现代化 党的二十届三中全会

[ 中图分类号] G249.2; G252 [ 文献标志码] A [ DOI ] 10.19764 / j.cnki.tsgjs.20241687

[ 本文引用格式] 肖鹏， 李佳. 中国式现代化进程中公共文化服务体系的完善与健全： 学习贯彻党的二十届三中全会精神[J]. 图书馆建设，2024（5）：26-31.

建设社会主义文化强国，是实现中国式现代化的关键前提，也是重要基础。只有深化文化体制改革，持续激发文化的生命力、创造力，才能实现物质文明和精神文明协调发展的现代化[1]。习近平总书记在党的二十大上明确指出，“全面建设社会主义现代化国家，必须坚持中国特色社会主义文化发展道路，增强文化自信，围绕举旗帜、聚民心、育新人、兴文化、展形象建设社会主义文化强国”[2]。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）指出，要“聚焦建设社会主义文化强国，坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度，健全文化事业、文化产业发展体制机制，推动文化繁荣，丰富人民精神文化生活，提升国家文化软实力和中华文化影响力。”[3]

面向文化强国的建设任务，《决定》提出了“深化文化体制机制改革”[3] 的重大任务，并把“优化文化服务和文化产品供给机制”[3] 作为主要的改革方向之一。在这一版块中，“完善公共文化服务体系，建立优质文化资源直达基层机制，健全社会力量参与公共文化服务机制，推进公共文化设施所有权和使用权分置改革”“分类推进文化事业单位深化内部改革”等内容[3]，与党的二十大报告提出的“健全现代公共文化服务体系，创新实施文化惠民工程”[2] 一脉相承，为面向中国式现代化建设公共文化服务体系提供了基本方向与根本遵循。

1 立足体制机制改革推动更深层次发展

自2005 年至今，我国公共文化服务体系的建设成效有目共睹。尤其党的十八大以来，公共文化服务水平得到全面提升，在基础设施、服务效能、投入保障、民众满意等方面都实现了突破性的增长，充分保障了人民群众的基本文化权益[4]。与此同时，一系列重要举措和重大项目，如三馆免费开放、智慧图书馆和公共文化云项目、公共文化新空间建设、公共文化服务体系示范区等，更展现了我国公共文化服务体系的创新力与先行性。

但在公共文化服务的所有成就中，最重要的还是制度构建。《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（以下简称《意见》）早就明确指出，要“立足当前公共文化服务体系建设实际，完善党委领导、政府管理、部门协同、权责明确、统筹推进的公共文化服务体系建设管理制度。”[5]“十三五”时期末，以“两法”的制定与施行为标志，我国“现代公共文化服务体系‘四梁八柱’的制度框架基本建立，公共文化服务法治建设取得突破性进展，体制机制改革不断深化”[6]。

制度是一切的基础，是保障公共文化服务体系稳定、公平、高效运作的关键。“公共文化服务”是属于中国本土的概念发明，但在多数国家，都有与之可互作比照的公共图书馆服务或公益性文化服务。从全世界范围看，中国在相关制度的建设上虽然属于后来者，却展现出制度层面的优越性和独特性。例如，政府投资的公共文化设施面向民众免费或优惠开放，在许多国家都属于基本文化政策；而中国在此基础上，进一步建立起“基本公共文化服务标准制度”。基本公共文化服务标准制度明确并扩大了基本公共文化服务的范围，且具备时间维度的动态调整能力与空间维度的因地制宜特征，回应了中国辽阔国土的复杂情形，是富有前瞻性的制度设计。

总的来说，中国公共文化服务的制度优势，主要体现在：其一，特别强调国家责任与政府责任，明确“政府主导，社会力量参与”的基本原则；其二，重视人民群众基本文化权益的保障；其三，重视地方的制度创新和前沿探索，形成了一套“摸着石头过河”的制度示范与转换机制；其四，凸显因地制宜，面向中国广袤大地的差异化状况与需求；其五，强调项目导向与问题导向，针对实践中诸如设施保护、数字资源建设、特殊群体服务等构建专门机制。

2 完善公共文化服务体系的重点方向

中国的公共文化服务体系建设取得了辉煌的成就，但面向中国式现代化的要求，“健全”和“完善”依然必要。一方面，任何制度都要呼应时代的需求持续变革与更新；另一方面，某些初衷很好的制度设计，可能难以落地，也可能在落地执行或规范细化的过程中发生扭曲，延伸出非正式的制度行为。此外，还有一些长期以来挥之不去的难点是由文化体制机制以外的结构性问题造就的，非文化一家所能应对，如“基层公共文化服务体系孱弱”“城乡不平衡”“区域不平衡”等。在这样的背景下，“优化文化服务和文化产品供给机制”版块下确立了“完善公共文化服务体系”这一整体性要求，并明确把改革要点指向“基层”与“社会”，具有很强的针对性，体现了党中央深化文化体制机制改革、推动公共文化事业高质量发展的决心。

《决定》中关于公共文化服务体系建设的内容可以划分为三个层次：其一，直接指向公共文化服务的改革任务。主要集中在“优化文化服务和文化产品供给机制”部分，除了“完善公共文化服务体系，建立优质文化资源直达基层机制，健全社会力量参与公共文化服务机制，推进公共文化设施所有权和使用权分置改革”[3] 之外，“分类推进文化事业单位深化内部改革”[3] 等也直接涉及公共文化机构内部改革。其二，间接指向公共文化服务的改革任务。党的二十届三中全会明确提到深化文化和科技融合、文旅融合等创新融合发展的改革内容，如“探索文化和科技融合的有效机制”“健全文化和旅游深度融合发展体制机制”[3]，以及在推进文化遗产保护传承工作，改进文艺创作生产服务、引导、组织工作机制等方面进行了部署。它们或牵涉某些公共文化机构的职能，或呼应了公共文化服务的发展新方向，可以为公共文化服务体系的创新发展注入新动能与新活力。其三，其他相关的改革任务，如“健全推进新型城镇化体制机制”“健全人口发展支持和服务体系……推动相关公共服务随人走”“构建更有效力的国际传播体系……扩大国际人文交流合作”[3] 等。下文主要围绕直接任务，从宏观层面探讨健全公共文化服务体系的若干重点方向。

3 充实基层：建立优质资源直达机制

基层公共文化服务体系的孱弱与中国基层治理的结构性难题存在密切关系。学界、业界对乡村与基层的文化振兴为何“难”、因何“难”，早有基本共识，包括城镇化带来的乡村空心化、乡村与社区共同体的消解随之引发的文化认同危机、农民与社区民众公共参与意愿与能力的下降等问题[7]，如前所述，这些问题远超乎公共文化服务乃至文化事业所能应对的范畴。与此同时，由于县级上下治理体系的差异性，资源较为丰富、专业能力较强的县级以上公共文化机构难以深入基层。面对以上状况，近年在推进基层公共文化服务体系建设的过程中，日益强调系统性、整合性，大体形成了统筹各方资源、数字文化赋能与总分馆体系等“直达基层”的建设路径。

首先， 推动文化资源和文化服务向基层地区倾斜，要直面基层公共文化设施分散、文化功能弱化、缺乏直接抓手等问题，通过统筹和整合各方资源，促进融通融合、实现高位推动。早在2015 年，《意见》就指出，需要“发挥基层党委和政府作用，建立统一的基层公共文化服务平台，加强各类重大文化项目的统筹实施，探索整合基层公共文化服务资源的方式和途径，实现共建共享，提升综合效益。”[5] 这一思路一直延续至今，2023 年，《关于持之以恒推动乡镇综合文化站创新发展的实施方案》从统筹基层惠民资源、城乡公共文化资源、文旅综合性资源和社会资源四个方面，提出需要进一步优化基层文化资源配置，并且要“打通资源壁垒、畅通下沉渠道、提高配置效率”[8]。其次，数字化成为推动资源下沉基层的重要技术手段，如《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《保障法》）要求，“国家统筹规划公共数字文化建设，构建标准统一、互联互通的公共数字文化服务网络，建设公共文化信息资源库，实现基层网络服务共建共享。”[9] 最后，加强总分馆制与相关机制建设。从新千年前后至今，推进图书馆、文化馆总分馆制建设就一直是公共文化服务走向基层和农村的主要抓手[10]，而公共文化新空间建设、文化志愿服务机制、公共文化产品配送机制等，也都与总分馆这一体系化网络有着密切关系。

“建立优质文化资源直达基层机制”是对上述若干资源下沉模式的优化，理解这一改革方向，关键点首先是何为“优质”。在过往的实践中，有些地区只管资源是否下沉，却并未顾及这些资源能否真正满足人民群众的需要。笔者在X 市调查时发现，有机构花费大量的经费购置“高雅活动”“高端活动”下基层、进社区，却观众寥寥。“高雅”“高端”未必就同于“优质”，从公共文化服务的“人民性”特征来看，唯一有资格评判“是否为优质文化资源”的主体就是老百姓。类似的，2017 年，半月谈调研组在江西、江苏、河南、云南、重庆等地采访时发现，文化产品“下乡”过程中也存在难以走进市场和传播效果不佳的产品，如多是放映群众不爱看、没有市场的影片；“一些农民工大量聚集的社区、城乡接合部的公共文化服务供给不足，成为‘真空地带’”[11]。要了解人民群众如何评价文化资源、判断它们是否达到优质的标准，唯有做好考核评价和评估调查，走进民众之中、了解民众需求。其次是何为“直达”。所谓“直达”，既包括线上直达，如各类数字公共文化服务机制的建设，也包括线下直达，如老百姓周边的公共文化新空间，图书馆、文化馆分馆建设，艺术与阅读普及服务下基层等；此外，还包括线上与线下服务的融合直达，如“线上点单、线下配送”，让老百姓直接进入公共文化服务与产品的选择与使用流程之中，持续缩短公共文化服务和产品供应者与使用者的距离。最后值得一提的还有“基层”，在乡村振兴的战略背景下，农村的公共文化服务问题备受重视，与此同时，城市的基层乃至于流动人群的“流动基层”，也需要得到重视。此次《决定》特别重视户籍改革，如“推动相关公共服务随人走”等改革要求其实也暗藏了“如何推动优质文化资源与服务随人走”的议题。

4 促进社会：健全社会力量参与机制

公共文化服务体系由“政府主导、社会力量参与”。过去一段时期，确保“政府主导”不等同于“政府包办”，着力加大社会力量参与的力度、广度和深度，成为党和国家在推进公共文化服务体系建设中的重点事项。政府主导下社会力量参与机制的基本架构已经形成，覆盖了政府购买服务、公共文化设施社会化运营管理、文化和旅游志愿服务、公共文化新空间建设、社会力量共建与资本参与等多个领域，涉及社会力量培育、引导、激励、协作、评估、奖励等各个流程。

但是，如何深层次激发社会力量的参与积极性与创新创造活力，仍然是一个复杂的议题，也是“健全”的要点所在。这一改革工作的关键任务之一，是如何在强化社会力量参与的过程中明确“政府主导”的角色和定位。明确了政府的权责边界，确保基本公共文化服务的具体职责，才可以反过来厘清社会力量的行动空间，让社会力量更深入地参与到体系建设之中。具体来讲：要由政府把握文化事业的政治方向、做好价值引领，为强国建设与民族复兴提供精神文化支撑；要通过持续加强立法保障与政策保障，从法治化、制度化层面着力[12]；要结合本地区的实际情况，厘清政府在体系建设中的事权和财权，以定性和定量相结合的方式明确合理的财政支持和服务补贴。

另一个关键任务，则是对公共文化相关的社会企业或社会组织的培育。所谓“社会力量参与”，首先要求有足够数量和质量的“社会力量”，才能更好地实现“参与”。公共文化服务领域社会组织的孱弱，成为社会化进程中老生常谈的阻碍之一。与此同时，当前的社会力量参与中的相当一部分内容，尤其是公共文化设施的社会化运营、聘用制馆员、外包服务等，越来越多地给人以“不得已的替代”和“低成本服务”的感受。但从原本的意图来看，外包、社会化等方式的优势，其实在于通过规模化经营同时实现成本节约与专业提升。如今，“节约”成了唯一目的，“专业”则成为奢求，这无疑偏离了社会力量参与的本意。究其根本，还是在于本领域社会组织的发展滞后问题，为此，需要进一步健全社会力量参与公共文化服务的激励、培育、挑选、评估与发展机制。

5 盘活设施：探索两权分置深层改革

“推进公共文化设施所有权和使用权分置改革”，即所谓的“两权分置”，是《决定》的新提法。但从内涵上来讲，它与公共文化设施社会化运营有着密切的承继关系。

关于社会化运营的机制建设，此前国家的法律法规和政策文本已经有了比较明确的指引，如从合作对象来看，《保障法》明确指出，“国家鼓励和支持公民、法人和其他组织兴建、捐建或者与政府部门合作建设公共文化设施，鼓励公民、法人和其他组织依法参与公共文化设施的运营和管理”[9]；从运营委托方式来看，《意见》提出，需要“创新公共文化设施管理模式，有条件的地方可探索开展公共文化设施社会化运营试点，通过委托或招投标等方式吸引有实力的社会组织和企业参与公共文化设施的运营”[5]；从运营重点对象来看，《“十四五”公共文化服务体系建设规划》等文本都强调县以下基层公共文化设施是社会化运营的重点，“鼓励通过服务外包、项目授权、财政补贴等方式，引入符合条件的企业和社会组织进行运行或连锁运行”[6]；从实施方式来看，《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》提出，“鼓励利用多种方式，推动社会力量参与公共文化设施运营、活动项目打造、服务资源配送等。”[10]在国家政策文本的基础上，北京、上海、广州、成都等多个城市又进一步细化相关机制，明确了与社会化运营密切相关的一系列重点问题，包括社会化运营主体如何进入与退出？社会化运营过程中能否以及如何开展普惠性非基本公共文化服务？如何激励社会力量参与社会化运营管理？如何开展社会化运营管理的绩效评估与考核？等等。

两权分置是公共文化设施社会化运营的“向前一步”，也是运营管理机制改革走向更深层治理模式与权利关系的重要一步。从方向上，改革的核心要点是促使公共文化设施产权方与使用方清晰界定各自的权利和责任边界，进而引导社会力量深层次参与公共文化设施运营，提高运营效率和服务质量，实现资源有效配置。事实上，在公共体育场馆以及国有博物馆等领域，早前已有类似“两权分置”提法的改革探索——其落地主要方式大体与社会化运营相近，如面向社会的委托管理、合作投资与公私合作、政府购买服务等，但操作更加具体细化，也越加重视发挥市场的作用。相邻领域的情况虽然有所不同，但无疑可以为我们提供一些参考和借鉴。

6 激发活力：深化文化单位内部改革

“分类推进文化事业单位深化内部改革”是新时代深化文化体制改革的重点任务。2013 年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制”[13]，为公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等公共文化机构组建理事会提供了方向性指导；2015 年，《意见》进一步要求“创新运行机制，建立事业单位法人治理结构，推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理，健全决策、执行和监督机制”[5]；2017年，《保障法》以国家立法的形式，规定“国家推动公共图书馆、博物馆、文化馆等公共文化设施管理单位根据其功能定位建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和公众参与管理”[9]；2022 年，《“十四五”文化发展规划》提出需要深化文化事业单位改革，包括人事、收入分配等制度改革，以及要“稳步推进公共文化机构法人治理结构改革和内部运行机制创新”[14]。

回顾相关政策可以发现，政策内容主要涉及文化事业单位的功能定性、法人治理结构和内部运行机制改革等。立足以往的改革路径，公共文化事业单位深化内部改革的主要方向，关键仍是明确相关事业单位的性质和功能，通过推进人事管理、收入分配、决策运作等方面的体制机制创新，进一步激发公共文化机构的活力，助力提高服务效率和质量。

7 结 语

发展和完善公共文化服务体系是满足人民群众精神文化需求的重要途径，与社会主义文化强国建设的宏大布局息息相关，也是推进中国式现代化进程中的核心工作之一。《决定》针对完善公共文化服务体系提出了新的思路、指明了新的方向，为落实相关改革任务，需要注意：

一是强化政府主导原则，但与此同时，要通过互动式治理等方式，推动公共文化服务体系顺畅地“运转”起来，充分激发公共文化机构的专业性、文化社群的互动性和文化市场的流动性，让各个主体都能在这一场域中发挥其应有作用；二是鼓励地方创新，率先让有条件的区域探索两权分置等一系列制度落地，发挥示范引领作用，为国家进一步出台细化的政策文件提供实验性思路；三是重视人才队伍问题，尤其是直面聘用制人员的成长和发展问题，根据基层人员的现实困境和工作方式，以接地气的方法和手段培育文化人才队伍；四是重视但并不迷信先进信息技术，以负责任、有限投资的方式推动数字化建设，引导数字资源与平台的建设责任持续上移；五是打开国际视野，立足中国本土化需求批判性吸纳世界的先进文化事业经验，加强文明互鉴，走出中国特色道路。面向“十五五”时期，应通过种种举措，全面落实《决定》的改革要求，全力完善和健全公共文化服务体系，致力为全面推进中国式现代化、实现民族复兴伟业提供强大精神动力。

参考文献：

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[2] 新华社. 习近平： 高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗： 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[EB/OL].[2024-08-31].https：//www.chinacourt.org/article/detail/2022/10/id/6979112.shtml.

[3] 新华社. 中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》[EB/OL].[2024-08-31].http：//www.news.cn/politics/20240721/cec09ea2bde840dfb99331c48ab5523a/c.html.

[4] 中国网. 现代公共文化服务体系实现跨越式发展｜非凡十年[EB/OL].[2024-08-31].http：//www.china.com.cn/opinion2020/2022-10/13/content_78463588.shtml.

[5] 中华人民共和国中央人民政府. 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（ 全文）[EB/OL].[2024-08-31]. https：//www.gov.cn/xinwen/2015-01/14/content_2804250.htm.

[6] 中华人民共和国中央人民政府. 文化和旅游部关于印发《\" 十四五\" 公共文化服务体系建设规划》的通知[EB/OL].[2024-08-31]. https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-06/23/content_5620456.htm.

[7] 肖鹏， 邓楚悦. 乡村振兴视域下的文化馆（ 站） 服务高质量发展： 以广州为例[J]. 中国文化馆，2024（1）：7-14.

[8] 中华人民共和国中央人民政府. 文化和旅游部办公厅关于印发《关于持之以恒推动乡镇综合文化站创新发展的实施方案》的通知[EB/OL].[2024-08-30].https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202309/content_6902599.htm.

[9] 全国人民代表大会.中华人民共和国公共文化服务保障法[EB/OL].[2024-08-31].http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2016-12/25/content_2004880.htm.

[10] 中华人民共和国中央人民政府. 文化和旅游部 国家发展改革委 财政部关于推动公共文化服务高质量发展的意见[EB/OL].[2024-08-31].https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-03/23/content_5595153.htm.

[11] 半月谈网. 奔向文化小康： 公共文化服务供给侧改革调查[EB/OL].[2024-08-01].http：//www.banyuetan.org/chcontent/jrt/201724/219429.shtml.

[12] 半月谈网. 身处\" 流动时代\" ， 城市应如何完善面向流动人口的公共服务？ [ E B / O L ] . [ 2 0 2 4 - 0 8 - 0 1 ] .http：//www.banyuetan.org/jrt/detail/20220419/1000200033134991650271186193111384_1.html.

[13] 中华人民共和国中央人民政府.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].[2024-08-30].https：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.

[14] 中华人民共和国中央人民政府. 中共中央办公厅 国务院办公厅印发《\" 十四五\" 文化发展规划》[EB/OL].[2024-08-31].https：//www.gov.cn/zhengce/2022-08/16/content_5705612.htm.

[ 作者简介]

肖 鹏 中山大学信息管理学院副教授，博士生导师，研究方向为公共文化与文化战略、数字人文等。E-mail：xiaop25@mail.sysu.edu.cn。

李 佳 中山大学信息管理学院硕士研究生。

[ 收稿日期：2024-09-03]