乡村振兴战略背景下首阳镇城镇化建设路径探析

乡村振兴战略背景下，甘肃省定西市首阳镇以小城镇建设推进城镇化进程，是县域就地城镇化的重要探索。首阳镇依托特色中药材产业发展带动小城镇建设取得了一定成效，也面临融资渠道单一、土地指标紧缺、人才匮乏等问题，针对问题精准施策，吸引城市资金流入、提升城镇管理能力、打造宜居宜业的小城镇，能进一步提高首阳镇城镇化建设水平。同时，首阳镇城镇化建设路径对甘肃省城镇化建设具有一定参考意义。

党的二十大报告指出，全面推进乡村振兴，要坚持城乡融合发展。要解决“如何做中国式现代化的城乡融合”这一难题，关键在于如何正确打破我国“长期城乡二元结构”中束缚进一步发展的枷锁，而抓好小城镇的发展则是抓住了这个关键问题的“牛鼻子”。[1]小城镇作为城市的尾段、乡村的头部，是推进乡村振兴战略的重要节点。小城镇建设质量，直接影响到县域城镇化的水平和质量，以及乡村振兴战略的顺利推进。

首阳镇位于甘肃省定西市陇西县，辖区面积超130平方公里。全镇管辖16个村、4.9万人。2023年全镇人均可支配收入1.8万元；中药材交易总额突破100亿元大关。建成了西北最大的“百万吨中药材饮片生产基地”，是我国西部最大的中药材集散地之一，被评“中国黄芪之乡”、认定为“农产品定点市场”，享有西北药都的美名，是中国党参价格的“晴雨表”。

首阳镇的城镇化建设路径

近年来，首阳镇把中药材产业发展作为激发城镇活力、助力推动特色小镇建设的重要载体和重要抓手。围绕中药材产业打造“国家级中药材特色小镇”，将建设发展主攻方向放在“中药材加工城”和“县域经济副中心”，并借助农村各项改革，加大小城镇建设管理。通过产业聚集和城镇设施建设，首阳镇小城镇建设初步形成了地产药材交易、中药饮片及精深加工、综合服务三大功能区。

（一）坚持规划引领完善功能布局

1、以科学规划为引领

首阳镇以中药材特色产业为“牛鼻子”，科学规划、引领小城镇建设。2016年被确定为甘肃省重点特色小镇，2017年被住建部评为中药材特色小镇。按照先规划后建设原则，以“宜商、宜居、宜游”为总要求，2017年完成《中国中医药第一镇——陇西·首阳特色小镇城市设计》《中国中医药第一镇——陇西·首阳特色小镇控制性详细规划（2016-2030）》。“首阳中药特色小镇”项目规划建设总投资72.2亿元，主要布局包括中药材饮片加工园、百味中草药种植观赏园、健康养生体验区、公共综合服务区、中医药民俗文化村等。

2、以完善服务功能为基础

在基础设施建设方面，首阳镇规划建设道路管网、生产生活污水处理、集中供热，展览馆、康养馆、科技馆、博览馆、图书馆、文化馆和研发中心“六馆一中心”等配套基础设施。其中，投入建设资金1.2亿元，实施了永宁路、长春路、永吉路等镇区道路硬化、亮化、绿化7公里；完成管网改造29公里；投资5850万元建设了污水处理厂，处理全镇的生活用水、工业废水。在便民服务和教育、医疗等公共服务方面，完善了便民服务中心和高初中、幼儿教育等项目建设；投资8000万元，建成了陇西县第三人民医院；投资700万元，建成首阳中心敬老院。特色小镇的城镇服务功能更加齐全，为首阳镇的城镇化发展、镇内行政村转变为城镇社区、农民转变为城镇居民奠定了坚实基础。

3、以整片连方开发为抓手

首阳镇按照城镇基础设施功能，进行项目分类，实施市场化运作，加快小城镇建设进程。对于非盈利性的道路、“六馆一中心”、城镇风貌改造等项目，通过积极争取省、市设立的特色小镇专项建设资金，或国家开发银行、中国建设银行等政策性金融机构的支持小城镇建设专项基金，撬动民间资本和金融资本，提高城镇基础设施建设资金使用效益，使资金得到最大的利用、资源发挥最大的价值。对于特色商业街、集中供热、居住区、休闲养生公寓等盈利性项目，通过对接有实力的企业，实行整片区开发，盘活土地资源，提高土地收益，弥补基础设施建设资金缺口。

（二）全力打造特色中药材产业

1、发挥中药材产业聚集效应

首阳镇通过扶持中药材优势企业，打造中药材产业链，推动了中药材产业聚集，带动小城镇各个经济领域的发展。在地方中药材交易区，甘肃江能医药集团投资2.6亿元，建成首阳镇地产药材交易市场；投资2.4亿元，改造甘肃中药材交易市场，大幅提升了市场交易能力与效率。在中药饮片及精深加工区，建设扬子江饮片加工基地、江能中药材市场、江能现代仓储物流智能云仓、圣大饮片产业园等9个饮片加工项目。其中，投资16.9亿元的扬子江药业首阳饮片加工项目，包括研发中心、库房和32栋标准化车间已完工；投资6.9亿元建设的交易中心现代仓储物流智能云仓项目，质检办公楼、自动化智能立体库已投入使用。另外，准备投资6.2亿元，筹建稷丰种业等四家中药企业，已经完成项目前期手续办理。拟投资18.8亿元建设的甘肃陇药标准化生态产业园，坚持“政府主导、企业参与、市场运作”和“统一规划、分序启动、分步实施”的原则，发挥政府规划、政策激励和组织协调作用，把分散的加工户集中到统一的产业园区，采取“统一标准、统一加工、统一包装、统一商标、统一平台销售”运营模式，实现上中下游信息共享及质量溯源，形成规模化、规范化、标准化的陇药加工销售产业集群。[2]甘肃陇药标准化生态产业园项目建成后，依托已建成的中药材O2O交易平台、立体智能云仓，将形成中药材交易、加工、仓储配送全产业链条，并有效推动首阳镇中药材产业转型升级。[3]

2、建成陇西县首阳中药材交易市场

2012年建成的陇西县首阳中药材交易市场，为中药材交易提供了更高效、更便捷、更方便的平台。首阳中药材交易市场占地面积10公顷，建筑面积10万平方米，现有中药材交易商铺10栋5.96万平方米、原药材交易大厅1座7200平方米、切片交易展厅2座6400平方米，以及公共服务中心、检测中心、培训中心等。日交易原药材350吨、饮片60吨；年交易量达到20万吨，交易额达60亿元，已经成为西北最大的全国中药材原产地交易市场之一。

3、积极打造甘肃中药材交易中心

为了改变传统中药材交易模式存在的问题，积极推动中药材交易方式的电子商务化和构建中药材现代物流体系。2017年江能集团投资建设了甘肃中药材交易中心，包括现货电子交易大厅、中药文化展厅、O2O体验展示中心、质量追溯中心、检测中心仓储物流中心及中药材供应链金融中心等。甘肃中药材交易中心的建设，实现了中药材交易、交收、仓储、物流等服务一体化，运用“互联网+N”的服务模式，推动中药材产业发展模式升级和转型，有效解决产业上下游客户信息获取、药材交易、融资困难、质量参差等问题。其中，2018年交易中心线上运营第一年，年内中药材交收量上百万吨，成为全国中药材市场的价格“晴雨表”。

目前，甘肃全省各市乡村中药材种植业，大多数是通过首阳镇中药材交易系统，实现经济收益的。通过首阳镇中药材的交易、加工、仓储、输转等综合服务，实现了乡村中药材种植业和全国中药市场的有机对接。

（三）创建首阳扶贫车间助力农业转移人口就地就业

通过建立首阳扶贫车间，确保贫困户持续稳定收入，帮助农业转移人口就业，实现了巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。在首阳镇区，陪读家长多、富余劳动力多。为有效解决陪读家长就近就业难题，增加低收入群体的务工收入，减轻教育支出负担，首阳镇引进甘肃晨鑫源制造有限公司，建成以箱包、服装等为主的多元化扶贫车间，并与义乌商贸城达成代加工协议，确保产品的市场销路。首阳扶贫车间共吸纳劳动力近300人。其中，2019年，为入股贫困户分红9.36万元，户均1006.5元，群众最高分红1472元。

首阳镇城镇化发展面临的问题

（一）融资规模有限，影响城镇公共设施建设

高质量、高水平的城乡建设需要大量资金投入，首阳镇城镇化建设资金均由县上统筹配套，规模有限。特别是城乡建设规划中的道路及管网工程计划总投资3.335亿元，供热设施、垃圾处理、污水处理等厂站工程计划总投资1.52亿元，集中供热设施工程计划总投资0.8亿元，风貌改造及征地拆迁计划总投资9861.54万元，都存在较大的资金缺口问题，严重制约着公共基础设施项目的推进。

（二）土地指标紧缺，城镇管理滞后

在首阳镇3.08平方公里的城区建设规划内，308公顷项目建设用地还是农用地；在镇核心区的1平方公里（100公顷）内，仅有20公顷的建设用地指标。国有土地存量和可用于小城镇开发建设的用地指标严重不足，远远不能满足小城镇建设用地需求。同时，随着特色小城镇的创建，城镇化进程加快，城镇管理人员不足、基础设施建设不完善、服务管理投入资金少、管理制度不健全等制约城镇发展的因素日益凸显。财力、人力无法满足日常管理需求，城市管理工作难度大，工作任务重，成效不明显。镇区道路、市政设施、绿化带、照明设施维护滞后，综合承载能力有待进一步提高。

（三）人口流失，人才吸引力不足

2011年，首阳镇辖区总人口4.67万人，其中城镇常住人口1874人，城镇化率只有4%，另有流动人口1003人。2019年，首阳镇总人口4.9万人，城镇人口1.8万人，镇区常驻客商3000多人，城镇化率43.6%。2023年，首阳镇总人口4.79万人，流动人口5912人，常住人口3.37万余人。在近10余年，虽然首阳镇的总人口与城镇常住人口均有所上升，尤其是城镇常住人口几乎变成了原来的十倍，但大量的人口外流依然存在。同时，首阳镇还处于由中药材种植业向中药材交易、加工的产业转换升级中，对相关的专业技术人才、管理人才仍有较大需求。首阳镇城镇基础设施建设进程滞后，部分中药材加工企业仍在建设，都对人口流失与人才匮乏有一定影响。

进一步推进首阳镇城镇化进程的建议

（一）探索多元化融资路径，吸引城市资金流入

1、发行支持城镇化项目的政府债券与企业债券

针对小城镇现有规划设计与实际情况，为其城镇化项目设计专项政府债券与公司债券。定西市具有发行政府债券的资格，而且定西国有投资（控股）集团有限公司于2023年8月在上交所成功发行乡村振兴公司债券，两者证实为首阳镇设计、发行专项债券与企业债券是可行的。债券发行后，将通过债券所筹集到的资金用于首阳镇的实际资金需求上。一方面要继续扩大产业园建设；另一方面要将资金及时投入到供热设施、垃圾处理、污水处理等厂站工程和风貌改造及征地拆迁计划等方面，确保这些公共基础设施建设不因资金不足而受到掣肘，为城镇化发展保驾护航。

积极通过金融手段，积极创新债券发行。在传统政府债券发行基础上，加大对金融创新的关注与利用，勇于跳出传统政府债券发行的束缚，积极采用金融手段、积极市场化创新。例如，可以以首阳镇目前已有基础资产的盈利能力、发展水平，通过资产证券化等金融手段，发行多种类证券，并将所筹集资金用于推进原有建设规划或证券标的物建设，形成资金的良性循环。

2、构建城镇化发展项目信贷体系

鼓励各类投资融资平台，开展信贷担保业务。根据城镇化项目建设运行的需要，鼓励各种投融资平台开展相关信贷担保业务。可以设立专门的信贷担保机构，对一些相关企业、相关项目，开展小额信贷担保支持业务，推动城市资本下乡和乡村资本融入城镇化项目。

积极寻找城市金融机构开发城镇化项目信贷业务。镇政府要主动与城市金融机构多接触、多沟通、多介绍小城镇的现有规划和未来规划，以现有实际情况、实际问题为出发点积极开展城镇化建设信贷业务合作。同时，城市金融机构对小城镇建设要自觉学习、积极响应，在相关信贷业务上，扩大规模、简化手续、创新产品、深度合作，确保项目资金需求。

3、积极寻找市场化投资平台，多渠道吸引投资进驻

利用众筹模式服务城镇化建设。众筹模式在电商、大众娱乐、智能硬件等领域屡见不鲜，众筹资金的管理也日渐成熟，可以尝试将众筹模式与城镇化项目相融合，充分利用众筹模式门槛低、金额自由、不论身份、跨地域、与互联网结合紧密的特点，汇聚小资金为大资金，吸引城市社会资金流入，既可以用于基础设施建设，也可以用于满足个体生产的需要，还可以激发产业创造力。同时，利用好众筹模式项目规模灵活、产品多样性等特点，首阳镇可将本地的特色中药材产品、优质中药材产品、中药材文创产品、中药材跨界联名产品等作为城镇化众筹项目，既能激发产品创新的积极性，也能对已经生产、有投放计划的创新产品进行市场测试，并宣传推广当地特色文化。

积极探索城镇化建设基金。设立多层次、多样化的城镇化建设专项基金。以国家政策为指导，政府牵头协调，引导金融机构、实体企业、电商企业积极参与。市场化运作，减少政府干预，政府扮演好“牵头人”“协调者”和“监督者”角色，负责制定资格审核标准、监督政策等，聘请专业基金公司管理运作。同时，政府也要根据实际情况灵活制定政策，为城镇化建设的引资、投资创造良好环境。

（二）引进人才，提升城镇管理能力

实施人才引进计划。人才引进是“以人为本”和“以地为本”的有机结合，在人才引进的过程中要做到“人地互促”，[4]即做到人才特点和地区需求有效结合，使得人才通过发挥自身所长为地区做出贡献，实现个人价值，地区为人才提供能充分发挥能力的平台，努力达到“1+1>2”的效果。同时，完善人才引进的激励机制、评价机制、管理机制，充分考虑人才的个体差异和个性化需求，不能简简单单以统一标准“一刀切”。

引进中药材生产和销售人才。围绕中药材产业链，积极引进中药制药、生物制药、药品生产、食品安全与工程、电子商务、新闻传播学、物流等专业人才，加强特色中药产品的生产、宣传和运输等环节。同时，不仅要发挥人才的专业特长，还要鼓励年轻人的灵感、创意，推动传统中药材产业和其他领域结合，发展具有高附加值的跨界产品。

引进社会管理人才。根据首阳镇目前城镇管理存在的问题，重点关注对行政管理、公共管理、企业管理、服务管理等专业管理人才的引进。通过高素质人才引进，着力解决“管理人员不足”“管理人员能力滞后”等问题，从而推进公共服务全面发展、确保资源要素合理配置，不断完善城镇功能，进一步提高城镇化水平。

（三）多方共进，打造宜居宜业的小城镇

加大基础设施建设投入。首阳镇应将初期获得的融资投入基础设施建设，保障每年对基础设施建设的最低投资额，保障基础设施建设项目稳中有序推进，从“特色小城镇建设只能依靠产业园的建设来推动”逐步变为“产业园的发展由特色小镇的城建来推动”。较为完善的基础设施建设也是未来融资的坚实基础。对于投资人而言，所投资的地方是否拥有完善的基础设施也是重要的考虑因素之一，完善的基础设施意味着运输成本的减少，收益的增加，增加进一步引资的可能，最终形成引资和基础设施建设相互促进的良好局面。

加快中药材产业升级步伐。推动中药材产业与数字农业、智慧农业等新业态新产业相结合，提升中药材产业的数字化、智能化水平。加快中药材产业全产业链建设，带动上下游产业发展，打造产业集群。

参考文献

[1]彭宜红、方伶俐：《中国城乡融合研究进展、热点探析与趋势展望——基于CNKI和WOS数据的可视化分析》，载《安徽乡村振兴研究》，2024（3）：18-29页。

[2][3]徐宁：《甘肃省新型城镇化建设路径探析——以定西市首阳镇为例》，载《新西部》，2021（11）：66-67+76页。

[4]郝俊鹏、索柏民：《乡村振兴背景下人才引进路径分析》，载《国际公关》，2023（11）：65-67页。

作者简介

谭伊茗 兰州财经大学国际经济与贸易学院副教授，研究方向为区域经济

马世俊 兰州财经大学国际经济与贸易学院研究生，研究方向为国际贸易

雷兴长 兰州财经大学国际经济与贸易学院教授，研究方向为经济学