监狱警务辅助人员制度：内涵、现状、对策

监狱警务辅助人员在参与监狱日常管理、维护监狱安全稳定等方面发挥着重要的辅助作用。不同于日趋成熟完善的公安警务辅助人员制度，监狱警务辅助人员制度尚处于探索阶段，亟待发展和完善。进一步借鉴公安警务辅助人员制度，健全完善监狱警务辅助人员招录、管理及使用的法治路径，为监狱警务辅助人员依法履职提供法治指引，从而有效推进监狱警务辅助人员队伍的规范化、职业化建设。

监狱警务辅助人员制度的内涵

（一）监狱警务辅助人员的概念起源

警务辅助人员的概念起源于英美法系，英语将其称为“SPECIAL CONSTABLE”，直译为特殊警察，在英语中特指警务辅助人员，它是正式警力的补充与辅助力量。[1]19世纪初，在英美等海洋系国家的国情和土壤中，警务辅助人员作为警察的补充，更多源于私人警务与公共警务的平衡，体现了公益性、志愿性。他们认为，社会治安应该由政府和民间共同承担，民间自发组建辅警队伍，协助警察维持社会治安。这也是警务辅助人员制度发轫于英国的观念和社会基础。20世纪90年代，随着全球化和犯罪的持续高涨，为打击犯罪，同时受制于公共资源的节制，警察的规模和数量受到了很大限制，基于“扩大警察家族”理念的一系列改革纷纷出台，一个最直接的目的和标志就是推动警务活动主体的多元化，2002年的《警务改革法》更是规定了除正规警察以外多个从事警务活动的主体，即正规警察、文职人员、特别警察、社区支援警官、保安力量。该法还规定，“警长可以批准非警察巡逻方案，作为包括地方当局和社会参与的‘扩大的警察家族’的一部分，条件是要求雇主与雇员证明他们是‘合适且恰当’。”[2]

（二）以香港为代表的域外辅警制度

辅警制度是西方近现代警察制度的衍生物，现代辅警制度起源于英美法系国家，由于英国近现代警察制度的典型性，英国的辅警制度以其创设制度经验和管理成效对世界各国的辅警制度有着深刻的影响。[2]香港警察制度在长期发展演变过程中，深受英国警察制度影响。近年来，香港的犯罪率和严重暴力案件持续下降，这与先进的警察体制与成熟完善的警辅管理制度密切相关。

香港警务主要由三部分组成：一是正规授衔警察，二是文职人员，三是辅助警察。香港辅警制度根据辅助警察条例进行组建和管理，香港辅警主要职能包括承担内部安保工作，协助处置紧急事故，支援执行人群管理，以及日常巡逻工作。[3]香港警务辅助人员制度可以追溯到1914年，当时辅助警察又称为特别警察队，依据英国特别警察队模式成立。到了1959年，香港特别警察队与后备警察队合并，正式成立香港辅助警察队（辅警）。

从数量和组织架构上看，香港辅警数量仅占正规警察的四分之一，主要配置于警察各级行动部门，在警务处设有辅警总部，其下设的组织架构与警务处行动部门相对应，同时也与香港路上警察总区相对应，设置了辅警总区。辅警总区主要由冲锋队、特别职务中队和交通部等行动部门组成，主要负责开展巡逻、协助警察维护治安、交通秩序以及人群管理与控制等。辅警总区又下辖若干警区，辅警警区的组织结构与辅警总区保持一致。[4]

通过对香港特别行政区辅警制度的考查，可以对香港辅警有这样几点认识：一是辅警主要支援正式警察辅助从事警务活动；二是辅助警察依法招募并管理；三是辅助警察享有警察执法权，职责是援助警察执法；四是辅警具有与正式警察类似的警衔、职级序列；五是辅警队伍是由非专职社会各阶层志愿人士组成。

（三）我国警务辅助人员制度

与海洋法系国家不同，我国的警务辅助人员制度，最初是从宋代保甲制演化发展而来的。宋朝统治者为强化统治创建了基层组织制度——保甲制，之后的历代朝代均保留了这一制度。[2]新中国成立初期，在专群结合路线基础上，国家逐步建立起社会治安辅助力量，体系，名称、属性、职能几经变更。经过几十年的发展，特别是近年来，我国警务辅助力量基本形成由地方政府或公安机关招录，公安机关直接管理使用，协助在编正式人民警察专职从事相关警务活动的基本模式。因各地经费保障水平不一，警务辅助人员数量、规模和待遇保障等均具有一定差异性。

从基础3l2p/iiG4PhlFa317asFDH+vc7syAZ0tSupRBXxCzUg=理论看，“警务辅助人员的职能来源于定位层面的‘警务辅助’，与警察关系层面的‘权力代理’，责任归责层面的‘担保责任’，三者共同构成了警务辅助人员制度‘三位一体’的架构”。[5]从权力属性看，警务辅助人员并不具有执法权，它被认定为是一种国家权力（警察权力）的代理，[6]且权力机关有义务承担在警务辅助行为中的担保责任。从运行效果看，警务辅助人员已成为公安、司法机关不可或缺的重要力量，它的产生是为了解决日益增长的社会治理需求与警力条件长期不足之间的矛盾，既有“警”的角色与色彩，又有“辅”的定位与特点。从立法成果看，2016年11月国务院印发的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》（以下简称《意见》）第三条规定，警务辅助人员是指依法招聘并由公安机关管理使用，履行本办法所规定职责和劳动合同约定的不具有人民警察身份的人员，主要包括文职、辅警两类从事警务辅助工作的人员。国家层面的政策出台后，江苏、安徽、河北、新疆等省、自治区的人大常委会纷纷立法通过《公安机关警务辅助人员管理条例》，明确规范警务辅助人员管理工作的具体措施和要求，条例中一般也会注明司法行政系统可参照适用该条例。基于上文论述，我们可以给监狱警务辅助人员的基本概念作一概括，即监狱警务辅助人员是在监狱管理领域依法开展警务执法活动的辅助人员，其接受监狱主管部门领导，以监狱机关名义，实施特定警务管理行为。

监狱警务辅助人员制度的运行现状

当前，不少省份已经开始尝试招录和使用警务辅助人员从事非执法性辅助岗位。主要通过三种途径：利用本单位的自有职工进行专门培训上岗；面向社会公开招聘经培训后上岗；采取招标方式，选择保安公司派遣人员上岗。监狱警务辅助人员的招录，大多委托劳务派遣单位组织。以江苏省为例，现有监狱警务辅助人员主要是通过面向社会购买服务，签订服务购买合同，主要从事监控、警戒、巡逻、应急处突、医疗卫生、网络维护等非执法岗位。人员主要由劳务派遣单位组织招录，监狱单位一般不参与招录和日常管理。相较于公安警务辅助人员制度，监狱警务辅助人员制度起步较晚，监狱人民警察与监狱警务辅助人员的实际配比与公安机关相比仍有较大差距。

从监狱管理执法实务中，我们也发现了这样的现象和问题：一线警力不足，警察配比亟待提高。当前基层监狱尤其是押犯监区，警力不足的问题始终存在。据统计，监狱民警法定工作日人均每月超时劳动86.87小时，法定工作日以外人均每月加班43.92小时。[7]特别是近年来，刑事政策调整，专项斗争持续开展，押犯数量具有一定规模的上涨，不少地区监狱警力紧张形势更加凸显。随着监狱工作标准和要求的不断提高，条线分工和职责不断细化，执勤模式更趋规范，一些监狱民警仍然存在超时间、超体力、超强度工作的现状，严重损害身心健康，影响监狱惩罚与改造质效，无法实现管理服务精细化需求。观念理念滞后，科学用警有待加强。警务辅助力量制度设计初衷，是在警察编制增长难以满足社会治理需求，或政府财政难以支付更多数量的警察薪金时，大量使用警务辅助人员，一方面能在短时间内缓解警力不足，另一方面也降低了警务成本，减少了政府财政支出。因此，警务辅助力量既包括现行实践中监狱门禁管理、视频监控、警戒巡逻、应急处突等非执法勤务辅助岗位，也包括目前监狱单位尚未放开的机关文秘、后勤保障、设备运维、技术支持等非警务岗位。当前，一些地区的监狱“大机关、小基层”问题仍然存在，非执法工作社会化、非警务岗位文职化进展缓慢迟滞，与警察职责关联性不高的服务性工作，以及可以通过市场化、社会化如服务外包方式运作的非核心警务活动，占用了大量警察编制，问题背后的思想观念、用警理念滞后是内在的根本原因。人员管理不规范，制度标准尚待出台。警务辅助人员管理中，职责边界不清是首要问题，警务辅助人员安排在什么岗位、能做什么、不能做什么、做到什么程度、责任如何分配等职责边界尚未厘清，基层单位警务辅助人员代行警察执法权等执法隐患也客观存在，反映了警务辅助人员管理的体系、标准和质量等方面规范化水平亟待提高。因经费保障不足，警务辅助人员工资待遇不高，流动性较大，低门槛招录标准，使得人员素质参差不齐，管理难度较大。此外，教育训练不够，没有专门的教育培训教材、培训课程体系及相关师资力量，警务辅助人员业务技能水平普遍不高，作风散漫、违规违纪情况时有发生。

当前监狱警务辅助人员制度存在的主要问题

监狱警务辅助人员制度不尽完善，在具体实践中产生的法律地位、职能权限、招录机制、薪资待遇、职业认同等诸多问题不容忽视。

（一）法律地位不明确

由于立法滞后、上位法缺失，监狱警务辅助人员长期存在着法律身份上的“模糊”定位。有专家认为《监狱法》第十二条：“监狱设监狱长一人、副监狱长若干人，并根据实际需要设置必要的工作机构和配备其他监狱管理人员。监狱的管理人员为人民警察”中的“配备其他监狱管理人员”，从文理解释看，必须为人民警察，这过于狭隘，已无法适应新时代监狱建设需求。实际上，警务辅助人员协助监狱及人民警察完成任务主要依据是监狱管理机关或监狱的有关管理规定及合同约定，缺乏法律授权，同时，协助警察执法执勤、应急处突等部分岗位存在一定的职业风险，缺少抚恤等政策制度保障。

（二）职责边界不清晰

从履职行为的属性看，警务辅助人员并无执法权，这一点是毫无异议的。实务中，部分职务行为不可避免地会牵扯到执法事项，由于监狱警务辅助人员不具备独立的执法主体资格，其开展的职务行为虽然属于具有一定警务性的公务行为，且是在警察的指挥与监督下实施的，但其职责边界尚无明确的标准依据和操作规范，导致责任机制及其监督难以落实。如果说由其履行的警务性公务行为引发的责任问题，可以由监狱兜底，那么，警务辅助人员因公伤亡等抚恤政策能否比照监狱警察落实，落实的依据又是什么？这些问题亟须立法或依法明确授权。

（三）保障机制不健全

据社会调查数据显示，90%以上的警务辅助人员把待遇问题作为从业首选项。由于各省财政保障水平不一，监狱警务辅助人员财政拨款与经费保障渠道尚未打通。以江苏省2022～2023年招聘就业网站公示的招聘信息为例，监狱警务辅助人员的薪资待遇约为3500元/月至5500元/月（含个人和单位“五险”缴纳部分），苏南地区略高于苏北地区。监狱警务辅助人员收入平均水平较低，但是工作量大、工作压力不减，很大程度降低了从业积极性。与此同时，职业发展通道是否畅通也是影响警务辅助人员队伍的重要因素。一些地区的公安机关联合同级人社部门，建立针对特别优秀的警务辅助人员入警便捷机制，一批工作成绩特别显著或有重大立功表现的警务辅助人员被批准加入警察队伍，极大调动了警务辅助人员从业积极性。

（四）招录机制不完善

当前监狱警务辅助人员普遍存在文化程度低、思想道德素质不高、素质参差不齐、工作能力差异较大等问题，如以劳务派遣为主要形式的招录方式，缺乏科学合理、明确可操作的考核选拔标准和考评流程，很难将文化程度、技能素质适配的人才招录进来，直接导致队伍整体能力素质偏低、执法能力偏弱，无法为监狱日常运转和警务活动提供辅助性支持。面对监狱警务活动复杂性、敏感性和多元性的特点，如果不加改进调整，这将会成为制约监狱警务辅助人员队伍健康发展的掣肘。

（五）职业认同不强烈

过去很长一段时间以来，“保安”“辅警”等岗位从业门槛较低，吸纳了大量学历较低、文化不高的社会人员就业，其中也掺杂了一些无业可就、游手好闲的社会闲散人员。长期以来形成的社会形象，加上少数警务辅助人员违法违纪，以及在服务群众的窗口单位的一些不专业、不规范言行，在部分媒体、影视作品宣传发酵后形成的负面效应，给这个职业群体污名化起到了加薪助燃的效果。折射出的警务辅助人员社会认可度低的状况，在一定程度上也挫伤了监狱警务辅助人员的工作动力，影响了监狱警务辅助人员的职业认同感与自我价值实现。

完善监狱警务辅助人员制度的对策建议

推进监狱现代化建设，彰显监狱法治文明形象，锤炼高素质监狱铁军，需要一支意志坚定、高度自信、忠诚担当的监狱警务辅助人员队伍，作为监狱人民警察的辅助力量。加强监狱警务辅助人员的管理，需要实践探索，更需要顶层设计。

（一）明确法律地位，厘清职能权限

一是做好顶层规划。从监狱整体工作通盘考虑，统筹监狱工作和监狱警察队伍建设及警务辅助力量，做好顶层设计和整体规划。在吸收各省多年来探索经验，建立全国相对统一的管理体制和建设原则，综合考虑各地财政保障、押犯规模、警力配备等多种因素，采取总体原则相对统一，又适度灵活，结合当地实际的方法解决建设和管理的问题，避免顾此失彼、畏首畏尾。

二是推动地方立法。监狱警务辅助人员制度立法方面的空白，一定程度上阻滞了该制度在监狱的运作与发展。一方面，积极探索推动地方立法的模式，从省级层面对监狱警务辅助人员相关制度进行规定。另一方面，在总结地方立法和实践经验基础上，建议修改《监狱法》，将原第十二条第一款中的“配备其他监狱管理人员”，调整为“配备人民警察及其他工作人员”，进而明确其法律地位。“其他工作人员”可以扩大解释为监狱开展工作引进的从事安保、疾病治疗、医疗护理、教育教学、心理咨询等专门人才，以及其他警务辅助人员。

三是确定核心职能。“对警察工作核心职能的再次定位源自上世纪90年代英国对警务改革及警务工作效率的反思”。这为我们提供了改革思路，对罪犯实施惩罚和监管改造，由此派生出的刑罚执行、教育改造、狱政管理、狱内侦查等监狱警察核心职能，要首先进行明确，对机关文秘、行政后勤、设备运维、技术支持等非核心职能，文职辅警岗位可以实行文职化，其他岗位可以通过服务外包等形式进行社会化，购买社会专业机构和人员的专业服务，进一步明确核心职能和非核心职能，为厘清职责边界打基础。

四是明确职责边界。借鉴《公安机关警务辅助人员管理条例》，结合具体实践，加强调查研究，出台相应《监狱警务辅助人员管理办法》。明确警务辅助人员可以辅助人民警察从事监管场所安全巡防、信息采集、窗口服务等非执法类勤务活动，监狱内部设备运维、技术支持、后勤保障、文秘服务等非涉密岗位工作。可以单独从事，包括事务性或服务性工作、不涉及执法权等相关警务行为，以及在民警的带领和指挥下，配合监狱民警实施程序性执法。[8]如，监狱警务辅助人员可以协助做好刑满释放人员的刑释衔接必接必送工作，并在处理特定事务时享有部分刑罚执行权，但必须通过立法明确授权，并依规实施。不得从事包括计分考核、减刑假释、教育谈话等职务行为、涉及国家秘密的高风险行为。

（二）优化招录机制，提升职业待遇

一是科学设计准入门槛。监狱警务辅助人员招录是监狱警务辅助人员制度的重要环节。各地应当根据现有的行政法规和规章制度等指导性文件对监狱警务辅助人员的招录条件和招录程序统筹谋划，制定详细标准，依据不同部门、不同岗位职责设置具体条件要求。进一步明确招录主管部门，坚持监狱警务辅助人员招录部门统一化，招录管理分层化，采取“资格审查-体能测试-笔试-面试-体检-考察政审”的环节模式，考查对《中华人共和国监狱法》、基本法律知识、计算机基础应用、时事政治等知识内容的掌握。社会招录退役士兵或拥有岗位专业资质、专门技能等人员时，年龄可适当放宽。

二是提高经费保障水平。要切实保障警务辅助人员队伍的待遇水平，如基本社会保险、住房公积金、人身意外保险、健康检查、受伤残疾死亡的抚恤待遇等系列保障措施。以社会平均水平工资为底，以各地正式警察工资为参考上下调整，科学制定警务辅助人员的基础工资标准。[8]充分借鉴地方公安机关，与人社、财政部门联合制定出台《警务辅助人员经费保障规定》，将警务辅助人员的公用经费、薪酬待遇、社会保险、住房公积金等所需经费全部列入本级财政年度预算予以统一保障。在基本工资的基础上，通过纵向职位评价达到工资结构公平性的目标。设置绩效奖励工资，提供多样化、人性化的福利，鼓励监狱警务辅助人员能干事、多干事、干实事，使监狱警务辅助人员队伍良性发展。[9]

（三）加强规范管理，增强整体素质

一是健全管理体系。省（市）监狱局和监狱应明确专门机构负责监狱警务辅助人员的队伍建设与集中管理，采取“谁使用、谁管理、谁负责”的原则，压实管理责任，制定考核标准，落实奖惩措施。进一步规范警务辅助人员日常管理和绩效考核办法，不断完善考勤、通报、评优、奖惩等管理制度，引入竞争激励机制，有效调动广大警务辅助人员的工作积极性，提高工作效能。把监狱警务辅助人员管理纳入监狱综合管理平台，实现在线审批、信息反馈、实时共享，对人事信息、绩效考核、表彰奖励等日常事务及时公示，提升管理效能。由于监狱的特殊性质，必须进一步严肃政治纪律和政治规矩，强化对监狱警务辅助人员的内外监督，进一步强化日常行为养成，做到令行禁止，实行民警带领、捆绑考核制度，强化对管理监督责任，坚决杜绝单独执法，避免违规违纪行为和安全隐患的发生，形成规范有序的监管体系。

二是完善制度规定。在省级层面先行探索，建章立制，以制度规范形式畅通警务辅助人员进出通道、发展管道、晋升渠道。聚焦入口出口、日常管理、考核奖惩三个环节，进一步建立健全警务辅助人员内部管理的各项制度机制，形成一套科学有效、务实管用的警务辅助人员管理体系。聚焦入口出口，即在入口上把严政治关、素质关、体能关，新进警务辅助人员“凡进必考”，由省级监狱管理部门会同人社部门面向社会公开招聘，派驻纪检监察组全程监督，招聘公告、考试信息、录用结果公开发布，做到公开、公平、公正、透明；在出口上畅通渠道，对自愿离职的警务辅助人员，按照劳动合同依法办理，并充分利用检查考核、清理整顿等手段，对不胜任工作、违纪违规的警务辅助人员及时予以劝退、清退，不断纯洁警务辅助人员队伍。聚焦日常管理，即制定监狱警务辅助人员管理制度规定，对职责任务、日常管理、教育培训、纪律要求、考勤考核、监督问责等事项明确标准、规范和程序，详细规定用人单位、单位领导、监狱警察对警务辅助人员日常管理的责任，明确警务辅助人员禁止类行为清单，使警务辅助人员日常管理有制可依、有章可循。聚焦考核奖惩，即参照监狱警察考核办法，对警务辅助人员的政治思想、教育训练、纪律作风、工作绩效等情况，采取试用期考核、见习期考核、平时考核、年度考核、专项考核相结合的方式进行，将考核结果与警务辅助人员的合同续聘、层级晋升、工资调整、表彰奖励、推优招录等挂钩，切实杜绝慢作为、乱作为、不作为。

（四）加强激励考核，强化职业认同

一是健全教育训练制度。建立健全警务辅助人员培训、考核、监督等制度，推动监狱警务辅助人员制度规范化建设。狠抓内务勤务、纪律作风等日常行为养成，及时纠错整改，切实提升警务辅助人员队伍风险防控能力，科学培训，练就过硬本领。落实岗前集中培训和常态培训机制，围绕规范执勤、应急处置、岗位职责、理论知识等方面内容，全方位提升警务辅助人员综合业务素质和实战能力。采取随岗培训、结对帮扶等方式，不断丰富培训形式，提高参训积极性、主动性，认真落实传帮带责任。

二是完善职业激励机制。拓宽监狱警务辅助人员晋升路径和激励机制，依据工作年限、工作表现、获得荣誉情况，逐级晋升，对特别优秀、有专业特长的监狱警务辅助人员开通晋升监狱人民警察的绿色通道。在司法警官职业院校开设监狱警务辅助人员培训班，为监狱警务辅助人员“量身定制”成人学历教育，教授岗位专业课程，实现能力、学历“双提升”。丰富警营活动，组织文化体育活动、主题节日活动等，让更多警务辅助人员融入警营生活，培养他们集体荣誉感、职业归属感，营造拴心留人的警营环境。加强心理疏导，定期心理健康体检，探索建立警务辅助人员心理健康保障机制，组织参加心理健康测评、户外健身活动、一对一谈心谈话等。加强生活保障，对因公负伤、大病救治、经济困难的警务辅助人员予以重点关注。建立抚恤政策，对于在执行任务过程中发生意外，应当与监狱警察享受同样的抚恤待遇，及时走访慰问、协调医疗抚恤等费用，最大限度解决警务辅助人员身心之疾，后顾之忧，促使他们安心定心工作。

三是加强工作内外宣传。关注狱警务辅助人员的身心健康与职业生涯规划，强化典型宣传，注重先进典型选树培育工作，深入挖掘政治觉悟过硬、素质能力突出、作风效能优良的优秀警务辅助人员，悉心收集先进典型和感人事迹。加强与新闻媒体的深度合作，凝聚内宣外宣、线上线下、传统媒体新媒体合力，多形式、多渠道讲好优秀警务辅助人员故事，进一步弘扬队伍正气，营造比学赶超、争当先进的良好氛围，提升群众对监狱警务辅助人员的了解与认可，展现监狱警务辅助人员风采，巩固警务辅助人员对监狱工作的参与感和责任意识，提升职业荣誉感、认同感和归属感。

监狱警务辅助人员制度建设是长期的、日益完善的过程。我们应结合监狱工作具体实践，充分借鉴现有经验模式，明确监狱警务辅助人员的职责、权利与义务，努力实现对监狱警务辅助人员的全链条闭环管理机制和保障措施。尽快填补立法空缺，加强监狱警务辅助人员制度队伍规范化、专业化建设。强化监狱警务辅助人员的法治观念，把握职责边界，提升其职业素养和专业能力。当然，健全和完善监狱警务辅助人员制度，也必须考虑监狱具体的工作环境和工作内容，基于监狱这个“土壤”对症下药，矢志为监狱事业发展做出新的更大贡献。

参考文献

[1]于小龙、王紫一文、王守浩：《辅警管理的立法缺失及其完善》，载《四川警察学院学报》，2021（5）：99-105页。

[2]熊一新：《警务改革背景下我国警务辅助力量建设——以英国和我国香港特别行政区辅警制度及警务改革为视角》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》，2014（4）：1-16页。

[3]中联办警联部、广东警官学院、香港警务处：《香港警察——二十一世纪新警政》，北京：群众出版社，2013。

[4]李健和、秦立强：《香港警察的组织、人事管理及启示》，载《中国人民公安大学学报》，2005（1）：7-12页。

[5]杨丹丹、孟凡骞：《警务辅助、权力代理、担保责任——“三位一体”的辅警理论》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》，2019（6）：150-156页。

[6]邹焕聪：《我国辅警的理论悖论及其消解——从我国首部辅警地方政府规章切入》，载《学术论坛》，2012（11）：61－66页。

[7]李豫黔：《中国刑事执行新论——监狱工作创新及变革》，北京：法律出版社，2017。

[8]蔡艺生：《辅警管理规范化的制度逻辑与理性进路》，载《江海学刊》，2019（3）：157-162页。

[9]何洪周：《我国公安机关辅警管理策略研究》，载《山东警察学院学报》，2017（5）：155-160页。

作者简介

周月宇 江苏省司法警官高等职业学校教师，研究方向为犯罪学、社会学

胡配军 江苏省司法警官高等职业学校副教授，研究方向为罪犯改造