南通城乡融合发展的机遇、挑战与对策分析

随着中国城市化进程的加速，新型城镇化和乡村振兴战略正在逐步成为推动区域经济社会发展的重要举措。2023年，南通GDP达到11900亿元，经济发展质量和社会进步水平同步迈上新台阶，南通的新型城镇化和乡村振兴也得到了积极推进。然而，在战略实施过程中，规划不一、人口不旺、土地不足、技术不新等问题相继暴露，严重制约了统筹发展的速度和高度，需要进一步探讨解决的对策和办法。

南通城乡融合发展迎来历史机遇

南通统筹推进新型城镇化和乡村振兴，既是时也势也，也是机也运也，不仅有利于提高城市的综合竞争力和发展品质，也有利于提升当地农村的生产生活水平，从而实现城乡协调发展和南通的全面进步。

（一）新发展格局带动城乡关系调整

国家有国家的格局，城市也应该有城市的格局。要统筹把握市内外、省内外和国内外的格局变化和转换，准确定位城市在大、中、小格局中的角色担当。对于南通而言，南通是第一批沿海开放城市之一，外向型经济发展策略早已成型，经济发展对外依存度较高。新时期，国际市场的形式变化成为新发展阶段的重大不稳定因素。

如此大背景下，统筹城乡发展是应对发展格局内外转换的客观需要。一方面，南通应积极融入长三角城市群、上海大都市圈等跨行政区域组织抱团发展，准确定位自身在群、圈、环、链上的位置，明确城乡产业导入、开拓产业空间，精准产业协同，积极推进城乡市场一体化，为国际国内市场转换，突出以国内市场为主体预备更多回旋余地。另一方面，促进投资和消费，以政府投资撬动民间投资，把投资重点引向实体经济和民生热点，同步开发城乡建设，尤其在城市公共投入超前和过剩背景下，重点关注农村公共基础设施和公共服务的提质扩面。同时，挖掘城乡消费市场，以具体举措扶持工业品的下行和农产品的上行。保护发展农业新兴业态，重点支持开发农村就地消费的农旅结合项目，拉动农村的本地投资和消费。

（二）高质量发展内含城乡融合发展

新型城镇化的核心是“人”，乡村振兴的落脚点也是人。统筹推进新型城镇化和乡村振兴不仅是平衡城乡高质量发展的需要，也是实现城乡共同富裕的需要，这是城乡老百姓的共同心愿。

根据经济社会发展阶段理论和非均衡发展理论，城市相较于乡村的优先发展既是规律使然，也是历史现实。尤其像南通这样的沿海开放城市，优质资源向城市集中是必然趋势，城市的优先发展也是必然结果。但时至今日，我们要看到高质量发展包括城乡融合发展，城乡从非平衡发展走向平衡发展的时间节点已经到来。

南通近年来城乡发展面上的差距正在逐步缩小，城乡人均收入比稳步下降。2023年，南通城乡收入比为1.67∶1，低于全国和全省。但在部分民生领域及边远县市和乡镇，城乡二元结构的特征仍然突出，部分指标城乡差距非但没有缩小，还有扩大的趋势。

城市高质量发展和乡村高质量发展看似两个问题，实则一个问题的两个方面。一直被诟病的“城市像欧洲、农村像非洲”既不符合以人为本，全面、协调、可持续的发展理念，也不符合新时期高质量发展的真正内涵。唯有以系统论观点对待城乡关系，进而推进城乡协调、平衡发展才是必由之路。

（三）城镇化率突破逆城镇化拐点

南通的城镇化率十余年来平稳增长，每年增加1.5到2个百分点，高于同期全国0.5个百分点左右。2021年，南通的城镇化率突破70%的拐点，达到71.2%。2023年，城镇化率增速下降，达到72.57%，同比增长0.78个百分点，低于同期江苏省75.04%的城镇化率。

南通城镇化率出现的两个新变化值得关注。其一，超过70%意味着什么？70%是诺瑟姆曲线的第二个拐点。一般认为，发达国家的城镇化率在70%以上，城镇化率达到70%以后，增速会下降，逆城镇化出现。也就是说，当城市发展趋于饱和之后，发展资源会向郊区和农村反向渗透，以城带乡、以工促农进入全面加速期，乡村振兴迎来宝贵机遇。这个论断已经被国内外多数发达地区的发展历程所证实。因此，南通推进城乡融合发展是符合社会发展一般规律的，应该抓住机遇。其二，城镇化率低于全省平均水平意味着什么？南通城镇化的质量还不高，和苏南城市相比，城市开发强度还偏低，创新资源吸引能力还不够，与南通对地区城市首位度的预期还有差距。根据第七次全国人口普查资料显示，十年间，南通常住人口增加了44.3万人，增长了6.08%。2021年，常住人口首次超过户籍人口，人口净流入16.61万人。人口从长期净流出变为净流入是一个进步，但是流入的人口规模和人口结构仍有较大提升空间，南通周边一线城市的人口虹吸效应依然明显，人才缺失对南通实现城乡高质量发展的制约不容忽视。

南通城乡融合发展面临的问题与挑战

统筹推进新型城镇化和乡村振兴，关键在“统筹”二字。城乡一体化也好、城乡融合也好，第一推手必须是具备统筹职能的有形之手——政府。尽管近年来南通市委、市政府在推动城乡融合发展方面有规划布局、有政策办法，也取得了不错的实效，但在推进力度和创新思路上仍然存在供给侧改革的空间，尤其针对某些问题和瓶颈，必须在充分调研的基础上对症施策。

（一）城乡发展规划缺少顶层设计

规划决定了发展的高度和发展的路径，规划先行才能做到心中有数。城乡一体化规划的及早制定和出台具有重要的现实意义。它是城乡关系发展的总体指南，只有尽早把大框架和大方向定下，统筹新型城镇化和乡村振兴才有直接的实施依据。

截至目前，南通仍然没有完全意义上的城乡一体化规划，之前实施的是2016年国务院批复的《南通城市总体规划（2011-2020）》，目前正在实施的是《南通城市总体规划》（2017-2035）。显然，南通城乡发展的顶层设计是分裂的。在城乡融合发展理念和统筹推进新型城镇化和乡村振兴实践背景下，这种局面必须扭转过来。城乡规划应该自上而下进行顶层设计，原有的城乡规划应该彼此打通，相互衔接、相互匹配，不能再有硬生生的观念界限、环境界限和政策界限，不能简单认为等城市发展好了给农村一点、拉农村一把。农村要摆脱被施舍的形象，要实现自我需要下的自我发展，首先就应在总体规划里平衡城乡之间的关系，新型城镇化和乡村振兴在统筹发展的路径上应该并联而非串联。

（二）土地资源成为同步发展隔阂

农村土地为集体所有，只有被国家征收进入土地一级市场变更为国有性质后，才能进入二级市场开发建设和交易。问题在于，农民得到的征地补偿款和土地出让金价差悬殊，城乡土地同地不同权、同地不同价现象突出。政府征地的主要原因是经济发展导致城市扩张，被征地块因为新的级差价值而走高，对于这部分增值的收益，应合理平衡各利益方关系，不能由一方独享。

同时，三条红线的划定和土地政策的收紧也使得城市和乡村同时失去一些发展机遇。基层普遍反映最为强烈的问题，就是基于国土空间政策的瓶颈问题。通州调研时发现，通州区金沙街道城东村紧邻城市区域，是2023年度市级乡村振兴示范村培育对象，原计划投资建设的农产品冷库项目意向地块位于城镇开发边界内，因无法制定耕地平衡进出方案导致项目搁置，后被迫调整为发展潜力和经济收益都明显较弱的连栋大棚项目。连重点培育对象都面临这样的窘境，其他地区可想而知。

（三）人口发展红利面临大幅减少

2023年，南通60岁以上人口占比达32.75%，65岁以上人口占比达24.6%，65岁以上老年抚养比达37.98%。几项指标都超过了深度老龄化社会的国际标准。同时，南通连续21年户籍人口负增长，人口自然增长率常年下降。尽管二孩三孩政策陆续出台，但住房支出和教育支出预期居高不下，严重影响了适龄人口的生育意愿，生育形势依然严峻。

低龄人口慢增长、老龄人口快增长、劳动适龄人口缓慢减少的人口年龄结构，使得南通人口红利面临大幅减少，这将对统筹新型城镇化和乡村振兴带来直接影响。表现在以下几个方面：一是导致社会活力下降。因为财富创造和社会建设的主体力量不足，资本、技术、劳动力等生产要素的聚集能力也会随之减弱。二是导致城市扩张不利。人口增长和城市扩张是相互促进的。城市化进程的放缓，房地产市场的供求倒挂、投资性消费意愿的下降，本质上就是高质量人口比重下降和消费能力下降问题。三是导致产业转型趋缓。产业结构的转型升级离不开高端人才引进。深度老龄化社会决定了适老化的城乡建设格局，不足以吸引高端人才，尤其是青年人才留通发展。[1]

（四）数字鸿沟拉大城乡发展差距

根据相关调查，数字鸿沟主要体现在城市居民的互联网普及率高于农村居民，农村地区的网络基础设施相对落后。同时，南通各地区农民手机、电脑上网情况也存在问题。比如，在南通的城市里，儿童在智能手机和其他电子设备中成长，网络教育、线上娱乐、电子支付等已成为日常生活的一部分。而在农村地区，尤其是边远农村，信息化的基础设施还没有实现全覆盖。不仅如此，数字鸿沟还体现在人们对数字技术的掌握和应用上。因为缺乏普及农户的使用场景和相关教育培训，城乡之间对数字技术使用的能力差距进一步拉大。因此，城乡数字鸿沟不仅影响了农村居民的生活方式，也制约了农村地区的发展，既关乎经济发展方式的转变，也关乎社会公平和代际公平。

关于南通城乡数字鸿沟的产生，原因主要有三个方面：一是城乡经济发展不平衡，导致网络等数字基础设施和平台建设投入不足。二是城乡教育水平差异，导致农村居民的数字素养相对较低。三是信息获取渠道不畅，农村居民缺乏获取信息的途径。

南通城乡融合发展的对策

新型城镇化和乡村振兴并非零和游戏，而是可以相互促进、共同发展的。在城乡融合发展的过程中，一定要注重政策的可衔接、可协调和可持续，兼顾彼此的发展速度和质量，寻求动态平衡，实现一体发展。相关对策包括以下几个方面：

（一）推动城乡一体化规划的制定和出台

2014年国务院出台《国家新型城镇化规划》（2014-2020），其中专篇内容讲述“推动城乡发展一体化”。同年，江苏省制定和出台《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014-2020年）》。基于对新型城镇化和城乡一体化关系的认识，江苏直接把“城乡一体化”写进了规划名称，可以说很好地理解了中央的意图。2014年11月28日，无锡制定出台《无锡新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014-2020年）》。2015年6月10日，苏州制定出台《无锡新型城镇化与城乡发展一体化规划》；2016年9月13日，常州制定出台《常州新型城镇化与城乡发展一体化规划（2016-2020年）》。由此可见，城乡一体化规划的出台时间与当地经济社会发展水平是呈正相关的。

依照这个时间表，南通作为苏中三市的“领头羊”，“十四五”期间制定出台城乡发展一体化规划势在必行。2021年11月29日，南通制定出台《南通“十四五”新型城镇化规划》，尽管规划中提到了“城乡融合”“缩小城乡发展差距”，但仍以原则和目标的形式出现，缺少更加具体的推进举措。希望新一轮规划从名称到内容跟省里和苏南城市已出台的规划一致起来，真正为统筹推进南通新型城镇化和乡村振兴提供实践指导，同时做好新老规划之间的衔接，做到多规合一。

（二）同步推进城市更新和乡村建设行动

文明是城乡的共同文明，当前推进城乡融合发展的抓手就是要同步推进城市更新和乡村建设行动。

一是推进城市更新行动。南通的城市发展已进入城市更新的重要时期，由过去大规模的增量建设，向存量提质改造和增量结构调整并重转变。通过实施城市更新行动，及时回应群众关切，补齐基础设施和公共服务设施短板，推动城市结构调整优化，提升城市品质，让人民群众在城市中生活得更方便、更舒心。[2]城市更新不是简单的旧城改造，而是要站在全新起点上的“有机更新”，以系统设计方法整合城市各类建筑和构筑物，充分地让城市空间“再生”，让流动的城市人口成为更新中被激活的元素，既强调人文融合，又强调健康有序，实现城市有机体的可持续发展。

二是推进乡村建设行动。南通实施乡村建设行动，一方面要健全以城带乡，以工促农的支持体系，充分发挥工业化、城镇化、市场化对镇村的带动作用，统筹城乡基础公共设施和公共服务建设。另一方面，要以政府的转移性支付为主，充分发挥农村现代化稳定器和蓄水池的功能。国家资源自上而下转移至农村，既可以守住农民生产生活底线，又可以维持农村生产生活秩序。[3]在乡村建设中，既要见物也要见人，既要抓物质文明也要抓精神文明，推动县乡村由表及里、形神兼备的全面提升。

（三）吸引通籍人才和青年人才发展创业

在“一枢纽五城市”这张蓝图的各类构成上，人才是南通奋力打造全省高质量发展重要增长极最关键的要素、最重要的动能。

一是呼唤通籍人才返乡。作为教育之乡，南通每年向外输出的优秀学子超2.5万人，他们广泛分布于工农商学兵各行各业。因此，大力吸引在外通籍人才回乡创业是南通市人口导入工作领域中一个重要方面，也是优化人口结构为高质量发展提供人力资源支撑的一条重要捷径。政府应搭台吸引南通籍高层次人才返乡工作，反哺家乡，可以从以下方面着手：首先，强化氛围营造，弘扬张謇造福乡梓情怀。在国际国内一线城市机场、高铁站口展现南通元素，激发在外游子的思乡之情；举办各类乡贤大会活动，不断刷新乡贤的存在感。其次，强化有效供给，提高政策特色化水平。出台南通市关于支持在外通籍人才回乡就业创业实施意见，完善人才留通配套支持政策；设立政策服务器，开展精细化服务。最后，强化载体培育，提升家乡承载力高度。加快布局和壮大产业链，引育高技术、大体量且具有较高附加值的龙头企业，以链主企业的带动效应吸引更多“乡贤”回归创业。[4]

二是吸引青年人才留通。如何吸引青年人才来通发展？重中之重是尊重青年的主体地位。首先，大力宣传青年优先发展理念。推动关心支持青年发展就是增强城市发展活力、积蓄城市发展后劲的观念得到广泛认同，营造政府支持、市场关注、社会参与的良好氛围。[5]其次，努力满足青年群体个性需求。完善青年群体所需的“吃喝玩乐娱”相关设施，根据青年人才群体对于公共服务场所的个性化需求，有计划地招引、建设、运营一批青春产业和创意工坊。最后，健全完善青年人才信息咨询服务。可以通过开发主题网页、APP等为青年择学择居择业以及享受青年政策福利提供信息参考。探索设立青年人才服务窗口，全面高效整合各类关系青年人才学习、生活、就业创业的一系列政策。

（四）促进数字经济和实体经济深度融合

城乡之间虽然存在“数字鸿沟”，但这个“鸿沟”只是城乡差距的表现，不是城乡差距产生的原因。在统筹城乡发展中全面布局数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，只会使得城乡差距尽快缩小而非拉大。把握数字经济发展大势，抢抓机遇、开拓思路，通过纵深发展数字经济助推南通城乡高质量发展将大有可为。[6]

一是加强数字经济发展顶层设计。依托南通市数字经济工作领导小组，统筹全市数字经济发展，加强对数字经济发展重大事项的规划指导、统筹协调。指导督促各县（市、区）参照市级推进机制，建立完善符合本地区实际的数字经济发展工作机制，科学编制和组织实施推动数字经济高质量发展的政策文件，确保数字经济各项主要任务和重要措施落地实施。

二是浓厚数字经济发展社会氛围。高水平办好新一代信息技术博览会等重大活动，积极争取举办数字经济高端会议论坛，促进数字经济主体高层次交流合作。开展数字经济应用场景和数字化优秀解决方案遴选。提升全民数字素养和技能，面向弱势群体、特殊人群加强智能化服务和设备使用的科普教育。

三是推进数字经济基础设施建设。推动能源、交通运输、水利、物流、邮政等传统基础设施数字化、网络化升级。围绕空铁、江海联运两大枢纽建设，推进泛在感知设施、先进传输网络、北斗时空信息服务城乡全覆盖。有序推进基础设施改造升级，实现市政基础设施运行数据的全面感知和自动采集。

四是加强城乡产业数字化转型。一方面，实施制造业智能化改造和数字化转型三年行动计划，培育一批智能化改造和数字化转型标杆示范企业，建设一批智能制造示范园区。另一方面，推进数字化农业建设。加强现代农业基础设施建设。依托省“苏农云”、农业物联网管理服务平台等，完善农业农村大数据体系，提高数据资源共享和分析应用能力。

参考文献

[1]刘娇：《助推南通数字经济与实体经济融合发展——2023全球服务外包大会（南通）峰会成功举办》，载《中国外资》，2023（11）：54-55页。

[2]叶爱山、邓洋阳、龚利：《南通青年发展型城市建设水平的比较研究》，载《江苏科技信息》，2023（19）：73-76页。

[3]章惠雯：《数字经济发展境遇下对南通市青年创业和就业新模式研究》，载《企业科技与发展》，2022（8）：151-153页。

[4]何敏：《南通市美丽乡村建设实践与思考》，载《江苏工程职业技术学院学报》，2022（1）：36-39页。

[5]叶天宇：《“通籍英才归雁计划“，促人才智力双回归》，载《人力资源》，2022（22）：104-105页。

[6]朱旭东：《不制造“拆二代“，南通的”城市更新“为什么能》，载《决策探索（上）》，2021（6）：64-67页。

作者简介

马 亮 中共南通市委党校经济学教研室副教授，张謇企业家学院特聘教授，研究方向为“三农”经济、区域经济