社会组织参与基层治理的逻辑理路、现实困境及路径选择

党的十八大以来，我国社会组织数量不断增加，多元参与提供公共服务，在基层治理中逐渐扮演重要角色，弥补了政府治理资源的不足。但在传统的政社关系背景下，政府与社会组织之间是一种不对称性依赖关系，很大程度上对社会组织独立和可持续地参与基层治理有所影响。通过运用文献资料、逻辑分析等方法，对社会组织参与基层治理的理论逻辑、目标逻辑和实践逻辑进行分析，提出明确参与治理理念、规范参与治理过程、明晰参与治理目标、理顺参与治理关系等路径，促进社会组织健康发展，实现对基层协同治理。

基层治理是国家治理的基石，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。社会组织作为基层治理的重要参与主体，扎根于基层治理中，能够了解群众的利益诉求，为群众提供优质的、多样化的公共服务，有效弥补基层治理中的“政府失灵”及“市场失灵”。[1]党的十八大以来，社会组织形成以“专业性”与“对话性”、“公益性”与“服务性”相结合的互动逻辑，[2]弥补了政府基层治理的鸿沟，实现服务和资源下沉基层，推进社会治理专业化。这一过程被视为“调适性合作”，体现了政府从单一控制逻辑到合作互动逻辑的调整。[3]社会组织作为政府合作机制和市场一体化机制的重要补充，[4]不断增加参与比重和力度，进一步发挥其行政性和社会性双重身份和属性，[5]构建社会管理中的主体性地位，逐渐融入基层治理之中。为实现这一目标，关键是要厘清社会组织参与基层治理的逻辑理路，才能有助于推动政府与社会组织走向伙伴关系，实现共建共享共赢，正向发挥社会组织的社会价值创造效力，继而提升民众幸福感和获得感。[6]

国内外研究动态

国内对于运用社会组织为治理主体的治理理论和国家治理理论较为丰富，[7][8]内容主要涉及管理机制、法律体系、监督机制、目标定位、资金保障等方面。从管理制度而言，社会组织是依据现实需要由政府组织而来。在这一过程中政府处于主导地位，按照“工具逻辑”和“政绩逻辑”，对社会组织进行资源整合，展现其“工具属性”，进一步增强了对政府的“依赖性”。[9]社会组织会自觉或不自觉地成为了政府的行政延伸部分，丧失了其应有的自主性和独立性，对政府依附性强，[10]内生动力不足，导致功能不能完全发挥。从法律角度而言，目前国家出台的社会组织管理方面的法律法规，更多的原则性方面。[11]在一定程度上确保了社会组织参与基层治理的规范性和合法性，但是这些文件更多的是纲领性的文件，实践性不足，和社会组织参与基层治理中展现出的“寓治理于服务”“以需求为导向”[12]等特征存在较大差异。从监督机制而言，国家对社会组织实行的是“双重管理体制”，采取的是一种“重登记、轻过程，重管理、轻监督”的措施。[13]但是到了党的十八大后，党和国家对社会组织的管理实行了培育和监督管理并重，[14]通过对其进行全过程监督，扩大公民监督、舆论监督和第三方监督等方式竭力消除其管理中的制度性、结构性风险。从目标定位而言，社会组织参与基层治理的学理基础是协同治理理论、社会制约权力理论以及《宪法》规定的结社自由[15]等理论。因此，在与其他主体的互动合作过程中，社会组织通过促进居民公共理性，增加基层社会资本，满足居民对公共服务需求，有效弥补政府主导和市场配置的局限性，充分整合和平衡各种社会资源。从资金保障层面，社会组织在早期对政府具有更多依赖，希望得到政策供给与资金支持，[16]目前逐渐转向依赖于竞争性市场，依靠专业技能、服务质量、契约精神等优势，不断提升其良性发展的内在动力。

国外研究主要集中在治理模式、控制监督及人才管理等领域。从治理模式层面，美国的治理的概念集中在社会组织的治理委员会及其与执行人员的关系上，[17][18]而欧洲的许多国家则是民主治理的会员制组织。[19]从控制监督层面，分为外部角度和内部监控。外部监督，主要是社会监督，主要是数据的收集和分析、信息的传播、动员公众提供支持、倡导和协商变革，其中努力提高公民的内部监督是最常见做法。[20]内部监督主要从预算控制、计划控制、董事会管理、组织管理等层面进行，[21]确保社会组织的运行顺畅。从人才管理方面，作为“新参与者”，人力资源管理对社会组织的关注重点是关于为工人提供建议、支持和代表，与劳工建立联盟，争取劳工的利益等，[22][23]而对于社会组织的雇员、管理者、志愿者的研究较少，主要关注在于规范社会组织内部的人力资源管理方面，主要从管理者，志愿者、雇员等层面进行提升，其中领导力、组织支持和创新氛围，对非政府组织如何在增长中保持持续性发展至关重要。

社会组织参与基层治理的逻辑理路

在《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中，政府强调了公益慈善事业的重要性，并提出了相应的优化激励政策，旨在增强社会组织的自主性，激发其积极性和参与度，从而进一步鼓励社会组织更加积极地、高效地参与基层治理工作。为实现这一目标，需要关注该过程的理论逻辑、目标逻辑和实践逻辑。理论逻辑，即提升治理能力的理论导向，是社会组织参与基层治理的理论基石，是社会组织参与基层治理的基本内核；目标逻辑，即提升治理能力的目标导向，是社会组织参与基层治理必须始终坚持的目标方向，并与国家的发展目标、战略部署相一致；实践逻辑，即提升治理能力要紧密结合我国社会组织的发展实际情况，建立在客观研判的短板、弱项基础之上，立足于群众所需及社会组织发展实际情况。

（一）理论逻辑：提升治理能力的理论导向

2016年出台的《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》突出了社会组织党建工作的重要性。这一政策的实施对于引导社会组织沿着正确的路径发展，提升其内在动力，并使其更有效地参与国家治理体系和治理能力现代化建设具有显著的积极影响。特别是在党的十九大以后，社会组织被纳入国家机构改革的重要任务清单，标志着其在推动中国特色社会主义事业中的作用日益凸显，成为国家治理体系和治理能力现代化建设中不可或缺的一部分。[24]党的二十大报告提出“引导、支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业”“加强新经济组织、新社会组织、新就业群体党的建设”等重要论述，[25]为新时代社会组织的健康有序发展提供了科学指引和根本遵循。2016年，财政部与民政部联合发布了《财政部、民政部关于支持社会组织培育发展的指导意见》，这一举措推动了政府购买服务的制度化进程。政府通过将职能转变、事业单位分类改革与购买服务有机结合，有效整合了社会组织的公共服务能力，帮助社会组织提升组织能力，实现了共赢。

通过强化社会组织中的党组织建设，可以有效应对两大问题：一是确保党组织在社会组织中发挥核心的政治作用，实现政治、思想和组织上的领导地位，从而增强成员对党的政治认同感，巩固党的群众基础；实现党的领导与社会组织依法自主管理的有机结合。二是落实以党建促业务，以党的建设为社会组织发展明道路、立方向，实现党建引领社会组织发展的目标。因此，加强社会组织党的建设不仅有助于巩固党在社会组织中的领导地位，还能够提升社会组织的整体能力。

（二）目标逻辑：提升治理能力的目标导向

社会组织在基层治理中的参与是一个涉及多方面的综合过程。在这个过程中，政府扮演着核心角色，负责建立合作机制和规范，协调各方力量，并确保各参与方拥有平等的参与和决策权利。[26]社会组织作为关键的参与者之一，为了提高参与治理的效率和质量，需要从两个方面展开。首先，社会组织需要明确自身的发展目标和战略规划。社会组织不仅能够通过广泛动员公众参与公共事务来实现共同治理，还能通过提高公共服务的普及度来促进共享，对于构建社会治理共同体发挥着不可或缺的作用。社会组织应当自觉承担起新时代赋予的使命，强化责任感，在促进社会共识、改善社会风气等方面发挥积极作用，营造一个每个人都有责任、每个人都在尽责的社会环境。其次，政府合作方1790cd68612a8e7b878f1a1ae3b3a7b4式要变依赖为独立，走出独立化的合作方式。独立性体现在两个方面：一是社会组织在生存和发展方面主要依赖自身资源，尤其是在合法性方面。二是社会组织可以根据自身目标自主行事，前提是具备自我管理能力，包括目标设定和决策方式的自主确定。明确社会组织的发展目标和实现独立性，能够发挥其在基层治理中的作用，从而提升社会组织参与治理的水平。

（三）实践目标：提升治理能力的行动指南

社会组织参与基层治理能力的提升要结合不同社会组织参与治理的实践，考虑不同的参与方式和形式并结合组织目标加以综合考虑，实现最大实践效果。从组织发展性维度看，社会组织在不同发展阶段需要设立具有差异性的实践目标并采取与之相匹配的行动策略，[27]社会组织自身发育遵循组织生命周期，经历初创、生存和发展等不同阶段。初创阶段时期，在政府为社会组织提供场地设备、能力建设和小额补贴等支持，发挥党建引领作用，引导社会组织树立正确的宗旨，有效降低初创期社会组织的生存风险与创业成本，推动政府职能转移初期目标的实现。[28]生存阶段时期，社会组织处于上升阶段，要将党的建设摆在重要的战略位置，从思想上、在行动上指导党建工作的开展，实现提升参与治理的能力。发展阶段时期，社会组织处于成熟阶段，要实现落实以党建促业务，加强对党的理论、路线和政策的学习，在工作中把党的领导与社会组织发展有机结合起来，[29]成为社会共同体治理的基础力量和骨干队伍。

社会组织参与基层治理的现实困境

社会组织的不断壮大逐步成为基层治理体系中的一部分，并在基层社会治理新格局中不断发挥作用。党带领全国各族人民实现第一个百年奋斗目标，离不开社会组织的积极参与，第二个百年奋斗目标的实现对于社会组织提出了更高的要求。然而，不难发现社会组织参与基层治理的效能与新时代发展要求还存在差距，主要表现为社会组织党建业务融合度不够、社会组织的监督相对薄弱、参与过程中未能积极调动群众及权责划分不明确四个方面，这在一定程度上影响了社会组织参与基层治理的效果。

（一）党建业务融合度不够

党建与业务工作深度融合，使高质量党建成为推动社会组织参与基层治理的动力源。党建工作转化成“看得见的生产力”，让党建故事、党员故事深入人心，实现党建与业务深度融合，不断激发社会组织管理人员的规范化，工作人员的专业性，志愿者的主动性。但当前有的社会组织对党建工作的理解处于表面化、浅薄化，出现了“重业务、轻党建”以及“就党建抓党建”的现象，没有将业务工作和党建工作有效地嵌入其中，未实现两者的深度融合。社会组织参与基层治理过程中，党建工作和业务工作融合度不够，没有把党的思想落实到社会组织的日常工作之中，与当下制度环境的要求相违背，影响了机构的政治合法性。[30]

（二）资金监管相对薄弱

社会组织参与基层治理是推动社会发展和民主进程的重要一环。然而，在这个过程中，社会组织的资金监管问题常常处于薄弱环节，可能导致资金滥用、贪污腐败以及公信力的丧失，对社会组织参与基层治理产生不良影响。许多社会组织的内部运行和财务不公开或不易查询，[31]特别是政府拨款、捐赠和项目资助等渠道获取经费方面的信息更是难以获得。同时，社会组织参与的多元性、参与方式的灵活性和广泛性，[32]社会组织的活动范围广泛，涉及多个领域和项目，监管机构往往难以全面了解和监督社会组织的资金使用情况，这也为资金监管带来了一定的难度。

（三）未能充分调动群众

社会组织的参与可以帮助公众建立实践美德的信心。[33]通过调动公众参与培育社会组织的自主性。社会组织的作用就是打破各利益群体之间不信任的隔墙，引导公众参与基层治理，并成为国家治理的助力。在社会组织参与基层治理中既受到来自政府的嵌入与监管，又要面临来自基层治理机构的不信任，同时还要接受公众对社会组织参与基层治理中提供的服务方面的质疑，[34]增加了调动群众的难度，导致社会组织处于“三层汉堡包”的艰难环境中，导致社会组织调动群众的积极性受到打击，参与性不高。

（四）权责划分不明确

社会组织与政府、居民等利益相关方之间的关系复杂，权责划分模糊，导致社会组织在实践中难以明确自己的责任和权力，参与治理的自主性和能动性难以被充分调动起来。

社会组织在专业管理和技术人才方面存在一定的短缺，多数成员未接受过全面的专业培训，专业水平有待提高。此外，缺乏完善的教育培养体系，这导致了社会组织的行为主体在权责划分上的不明确。[35]责权不统一导致在解决社会问题、回应治理需求的共同目标的过程中出现目标偏差，未能形成相互关联、相互促进且关系稳定的群体，出现各行其是现象，缺乏整体的治理策略和控制能力，进而降低了社会组织的公信力，对社会组织参与基层治理的效果产生不良影响。

社会组织参与基层治理的路径选择

在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，关键在于通过合理的结构和维度引导多元主体参与基层社会治理，利用社会组织来补充政府和市场在基层治理方面的不足，实现治理效果。治理通常涵盖四个维度：治理理念、治理目标、治理关系和治理过程。[36]这四个维度共同定义了治理的本质和方法：治理理念是基础，治理目标是导向，治理主体间的互动形成了行动策略，而治理过程的规则则决定了治理的成效和水平。基于此，从治理理念、治理目标、治理关系和治理过程这四个维度来探讨社会组织如何参与基层治理（如图2所示），这四个维度的结合构成了促进社会组织参与基层治理的策略路径。

（一）参与治理的理念：推动“党建业务”深度融合

通过党建业务深度融合，促使党建工作成为推动各项工作发展的强大动力，做到同部署、同落实同考核，实现党建与业务同频共振、深度融合，破解难点堵点问题。[37]首先是建立健全党建相关工作制度，明确责任分工，优化工作流程，进一步加强党建工作的组织力，确保其顺利开展，发挥实效，实现党建和业务深度融合。其次是推动党建与业务工作相互渗透，在各项业务中，充分发挥党组织的作用，将党建要求融入业务工作中，通过党员干部的带头作用，推动业务工作的创新和提升。最后是加强党建工作评估和考核，建立科学的评估和考核机制，对党建工作与业务发展的融合情况进行定期评估和考核，发现问题并及时进行改进。

（三）规范参与治理过程：完善财务资金监督制度

首先，强化内部控制机制，社会组织应建立健全的内部控制机制，包括财务管理制度、审计机制、风险管理制度等，以确保财务资金的合理使用和防止财务风险。其次，加大对社会组织财务状况的年度审查力度。在对社会组织进行财务监管的过程中，必须深入分析其财务报告，确保信息的准确性。同时，应明确要求社会组织向监察部门提交详细的对账单和会计报表，并检查这些财务报表是否完整无误。此外，为了加强财务监督，应建立一个完善的财务监督体系，包括建立信誉档案和问责机制，扩大监督范围，并鼓励社会公众参与社会组织的财务监督工作。通过这些措施，可以持续提高财务监管的水平，进而提升社会组织的财务管理质量。

（三）明晰参与治理目标：充分调动群众参与的积极性

居民群众主体性折射在基层治理服务中的真切，以治理主体的主观创造性推动基层治理精细化服务“自转”动力的可持续性，[38]能够在政府治理过程中发挥独特作用，要不断拓宽公众参与渠道、搭建政民互动桥梁，充分调动广大人民群众参与治理的积极性与主观能动性。首先是社会组织可以与政府建立定期沟通的机制，与群众之间建立畅通的沟通渠道，及时了解群众的需求和反馈，使群众参与的声音能够得到及时反馈和回应。其次是社会组织可以设立奖励激励机制，对积极参与基层治理的群众进行表彰和奖励，激发更多人的参与热情。最后是社会组织可以组织培训班、研讨会等活动，提供相关知识和技能培训，提高群众参与基层治理的能力和水平。

（四）理顺参与治理关系：规范治理权责界限

政府为社会组织践行道德自治赋予政治承认和行政资源，是社会组织得以嵌入基层治理场域的基础。[39]社会组织有效地嵌入基层治理中，需要有法规制度予以支撑和保障，更需要既厘清政府部门的权责边界，又确定政府以外其他社会组织的资质要求，以识别和确保政府外其他社会组织承担按国家标准提供公共服务的能力，还需要构建专门的合作评估监管体系与机制，以保障合作效果和基本公共服务质量。首先，明确社会组织可以参与的基层治理领域和范围，避免社会组织过度干预或超越其职责范围。其次，明确社会组织在参与基层治理中的责任和义务，包括对参与活动的质量和效果负责、遵守承诺和协议等。这有助于确保社会组织的参与是有益和可持续的。最后，建立社会组织参与基层治理的监督和评估机制，监督其参与活动的合规性、效果和影响，提高社会组织的参与质量和社会治理的透明度。

结 语

社会组织参与基层治理，一方面展示了政府通过培育和发展社会组织解决自身难题的“借力”效应；[40]另一方面，通过参与基层治理，社会组织被整合进入国家基层治理体系中，并成为一种关键力量。这种整合不仅激发了基层的活力，还有助于构建一个共同建设、共同治理、共同享有的基层治理新体系。但是社会组织参与基层治理还存在党建引领有待加强、资金保障与监督不力、公共服务能力供给能力有待提升、社会组织与其他主体的关系不清晰等发展困境，影响了社会组织参与基层治理的效能发挥。为了提升社会组织参与基层治理的理论逻辑、目标逻辑和实践逻辑，需要通过有效措施优化参与路径，激发社会组织功能，进一步提升政府多元主体的协同治理效能。

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作者简介

罗艳霞 新疆生产建设兵团开放大学讲师，研究方向为基层社会治理