黄河流域生态环境协同治理：现状、问题与对策

强化黄河流域全域生态环境协同治理，是新时期推进生态文明建设的重要举措。由于黄河流域生态环境治理的复杂性、多样性，单一主体治理模式必然向协同治理转变。从政府、企业、社会公共等主体内部及各类主体之间，各区域之间，各行业之间，分析了黄河流域生态环境协同治理存在的问题，提出了进一步推动黄河流域生态环境协同治理的对策建议：完善各政府间各部门间的生态环境协同治理机制；完善市场主体参与生态环境协同治理的政策性扶持和市场化运行机制；提高社会公众的参与积极性和治理能力；搭建政府、市场、社会公众间的多方协商沟通机制；构建跨行政区的生态环境协同治理体系。

优良的生态环境是人类的重要生活追求，尤其在当今全球环境变化的背景下，生态环境的重要性日益凸显。党的二十大报告中深刻阐述中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，对推动人与自然和谐共生作出重大安排部署，为美丽中国建设指明前进方向。[1]推动黄河流域绿色高质量发展与全流域生态环境协同治理，是贯彻落实党的二十大精神，全面贯彻落实习近平总书记在郑州考察重要讲话精神，对于推动黄河流域全域绿色高质量发展，加快黄河流域现代化建设至关重要。

黄河流域作为全国绿色高质量发展的典型区域，对全国尤其是对整个流域地区经济、社会及文化发展，居民的生活质量提升等都起着至关重要的作用。但黄河流域经济发展水平不高，产业结构较为单一，多以重工业为主，传统产业发展对大气、土壤、河流等的污染严重；而且黄河流域气候条件与地形条件复杂、植被覆盖率低以及水资源稀缺等制约因素，无疑加大了生态治理的难度和复杂性。同时，黄河流域内部河网密布、河道众多，流域地貌地质多样，生态环境协同治理长期以来因治理难度大、扩散性强等因素所限作用甚微，已成为全国流域生态治理的一大难题。[2]基于黄河流域生态治理和绿色发展耦合的现实考量，围绕深入全面认真贯彻落实党的二十大精神与新发展理念，下文立足创新生态环境协同治理模式，[3][4]推动从条块分割、权责分割的传统治理方式向统一部署、协同治理方式转变，[5]期望为实现黄河流域乃至全国其他典型地区生态环境协同治理提供科学参考。

黄河流域生态环境及治理现状

黄河被称为中华民族的“母亲河”，曾经创造了人类社会史上五千年的灿烂华夏文明，同时也带来一些自然灾害影响黄河流域广大人民群众的生产与生活。近年来，中国政府大力践行可持续发展、高质量发展理念，积极推进黄河流域生态治理。①根据我国以前的治理效果以及结合国内外流域治理的经验看，未来的黄河流域生态环境治理需要基于系统的治理视角推动政府、市场、社会的协同治理才能达到预期效果。[6]

黄河流域生态环境现状。一是水资源短缺，水资源总量有限，分布不均，特别是在干旱季节，部分地区面临严重的水资源短缺问题。二是长期以来面临严重的水土流失问题，尤其是在黄土高原地区。水土流失加剧了土地退化、沙漠化和生态环境恶化，对当地经济发展和民生带来很大压力。三是气候变化对流域生态环境产生了重要影响。全球气候变暖导致冰川融化、降水异常和极端气候事件增多，对水资源供应、生态系统和人类生活产生了负面影响。四是生物多样性方面，黄河流域拥有丰富的生物多样性，包括各种珍稀濒危动植物，然而，生态环境恶化、人类活动和气候变化等因素使得部分物种面临生存压力。

黄河流域生态环境治理现状。黄河流域生态环境具有复杂性，面临诸多挑战，针对流域生态环境重点问题，采取了系列综合性措施。治理水土流失方面，加大水土保持工程投入，实施植被恢复、沙化土地治理、退耕还林还草等项目，提高土壤保持能力，减少水土流失。水资源管理方面，优化水资源配置，提高水资源利用效率，推广节水技术和水资源循环利用，确保水资源可持续利用。污染防治方面，加强对工业、农业和生活污染的监管，落实排污许可制度，强化对重点污染源的监控和处罚，提高污水处理能力，改善水、土壤和空气质量。生态保护与恢复方面，加强自然保护区建设，保护珍稀濒危物种，加大对湿地、水源地等生态敏感区的保护力度，减少生态破坏。应对气候变化方面，加强气候变化研究，加大对可再生能源、低碳技术的投入和推广，降低温室气体排放，增强应对极端气候事件的能力。生态文明建设方面，提高全社会对生态文明建设的认识，倡导绿色生活方式，加强环保宣传教育，提高公众环保意识，形成全民共同参与的生态环境保护格局。跨区域协作方面，加强黄河流域各省份之间的协同治理，共同制定和实施综合治理规划，确保黄河流域生态环境保护的整体性和协同性。国际合作方面，加强与国际组织和其他国家在生态环境保护方面的合作，共享技术、经验和资源，共同应对全球环境问题。

综合来看，推进协同治理有助于解决黄河流域生态环境问题。视黄河流域为一个统一有机整体，推动大保护、全流域协同治理，有利于流域空间布局、产业格局的优化以及生产生活模式的革新，同时对构建中国式现代化生态文明制度体系有着重要的时代价值。

黄河流域生态环境协同治理问题分析

（一）跨主体生态环境协同治理问题

1、政府协同

黄河流域现行生态环境治理体系建立在工业文明背景下，具有自上而下的层级制度和分部门管理的特征，缺乏有效的沟通机制，多主体协同治理较为困难。[7]这种管理体制无法满足黄河流域追求高质量发展的需求，也无法实现生态共生共存、共育共荣的目标。[8]

由于中央政府和地方政府是上下级关系，二者之间的协同关系首先表现为上下级关系，中央政府起领导决策作用。具体到黄河流域生态环境保护方面，中央政府的主要任务是制定相关政策，黄河流域各省区政府的主要任务是积极领会中央政府文件的精神内涵，并结合当地实际情况，制定可执行的落实措施。虽然二者的关系和主要任务相对明确，但实际工作中，地方政府政策落实效果往往达不到中央政府的预期。同时，尽管《中华人民共和国黄河保护法》为黄河流域生态保护提供了基本的法律法规，但其实施效果尚未达到预期的标准。[2]地方立法能力相对薄弱，相关立法滞后，生态环境保护实践无法及时响应国家要求。一些地方政府在发布相关下位法规的过程中，虽然积极配合，但却未能落实和执行，导致当地生态环境保护的法治保障不足。

从地方政府间来看，影响黄河流域各省份之间协同关系的主要原因也是财政分权政策。现阶段评价一个地区发展程度的核心标准仍是经济发展，具体体现在GDP水平。官员升迁更多依据在任期间所管地区的经济是否快速发展。所以，地方政府侧重于经济发展，忽略了生态环境保护。为了招商引资，地方政府可能会给予企业更加宽松的生态环保政策。若严格落实环保政策必然会带来更高的污染治理成本，从而加重企业负担，使得企业迁移到其他地区。此外，黄河流域各省级政府间也存在一定的竞争。由于负外部性，各省级政府对流域水污染治理等生态建设的投资倾向于缩减，水污染治理同时有益于本地区和邻近省份，但是污染治理成本却完全由治理方承担。因此，对于跨地区生态环境建设常常会遇到囚徒困境，这种困境也会影响政府间的协调合作。[9]

政府各部门也需要通力合作才能解决好生态协同治理问题。不论是中央政府还是地方政府，部门之间都存在政府资源和社会资源的共享，而独立性导致了部门之间不可避免的竞争关系，从而产生了协同失效的问题。多年来，黄河流域水量、水质管理、供水、排水、治污等相关管理职能，分属于水利、交通、农业、自然资源等部门，部门间的分散化管理，导致利益争夺、责任推诿时有发生。

2、企业协同

追求利益最大化是企业的内在需求。企业通过控制成本，保证利润最大化，并在激烈的竞争中取得优势。若企业造成环境污染，需要投入资金进行污染治理。对中小企业而言，污染治理费用负担较大。当企业和政府博弈时，企业为了实现自身利益最大化，往往采取消极方式对待污染治理，向外转嫁污染处理成本。现阶段黄河流域内企业缺乏参与环境治理的内生动力，仅是迫于政府管控而进行的治污行为，将显著削弱流域生态环境治理效果。

3、社会大众协同

生态环境治理不仅需要政府的努力，还需要社会大众的广泛参与。但是，现阶段社会大众大多被动参与黄河流域环境治理，可能认为生态环境治理仅仅是政府职责，自己只要按政策执行即可。虽然社会大众都希望能够拥有良好的生态环境，但是往往认为自身力量薄弱，无法在生态环境治理中发挥作用，且受消极思想影响，很多公众对生态环境治理采取了回避策略。此外，社会大众缺乏生态环境保护等生态素养。即使具备相关能力，有时不了解本地区生态环境治理情况，反而对合理的开发建设产生误解。

（二）跨区域生态环境协同治理问题

1、流域一体化协同发展不足

一体化视角下的黄河流域生态环境协同治理必须坚持整体性原则。目前，黄河流域生态环境治理碎片化问题突出。黄河流经多个省份和众多县区，当前流域生态环境治理仍以行政区划为主，不是以流域生态单元或生态环境承载能力为基础的治理。各行政区域按照辖区范围开展水土流失、污染防治以及生态治理等工作，忽略了黄河流域生态环境的系统性和整体性。

2、跨区域治理目标不统一

跨区域协同治理是基于平等合作的前提下，各利益主体进行的多方博弈，具体表现为基于共同目标的沟通协商、合作等方式。首先，共同目标是开展合作的前提和内在根基，只有黄河流域各区域都以黄河生态环境协同治理为共同目标，才能有序地开展协同工作。其次，通过沟通协商解决利益分歧，协同治理不仅追求共同目标，也协调各方利益，缓和、化解冲突。最后，在达成合作意向到落实最终方案的过程中不断修正并调整协调方法、具体操作，最终实现区域联动。但是，目前缺乏对黄河流域全域生态环境的全面调研，缺乏对问题的深入理解。黄河流域生态环境治理还处于达成各区域治理目标的初级阶段，未能有效衔接上下游区域的生态治理，未能实现目标共赢。

3、区域协商机制不完善

与层级管理的治理方式不同，流域协同治理不依赖等级和权威，不是自上而下的命令控制，而是强调所有相关利益者的平等参与和互动博弈。通过平等参与、充分对话协商和谈判博弈等方式，让各方在利益冲突中寻求妥协和平衡，形成共同的价值认识。在这个过程中，协商参与制度的作用在于构建协商平台，设立协商规则，规范协商行为以确保协商的有效性。[10]目前，黄河流域缺乏流域综合治理专项制度规范，协商参与制度还处于初始阶段，跨省协作还在试点摸索期。

（三）跨行业协同治理问题

黄河流域富含多种能源矿产，如石油、煤炭、天然气、有色金属等，决定了此区域以能源化工为主导的产业模式。黄河流域产业的绿色发展水平尚待提高。尤其是黄河流域中上游地区以能源化工等重工业为主，绿色产业发展较为缓慢。同时，受传统思维、体制机制影响，文化产业示范区、文化旅游经济带的发展尚未得到足够重视和有效推动。流域内高能耗企业绿色化转型推进缓慢，过度追求经济效益而忽视了环保效益。

黄河流域生态环境协同治理的思路与对策

（一）完善政府部门间的生态环境协同治理机制

构建多元化、具有垂直和水平协调机制的治理网络，推动黄河流域综合协同治理，保护和改善生态环境，实现经济发展与生态环境保护的和谐统一。建议国家设立专门的治理委员会，由分管副总理任主任，生态环境部部长兼任委员会办公室主任，包括生态环境部、农业农村部、住建部、水利部、自然资源部等相关国务院部委、沿黄各省区的领导。各省区建立相应的协调落实机构，由副省长领导，推动省内协调和对外协同治理。国家、各省区两级治理机构的主要任务是进行协调和督导。建立定期信息交流和协商机制，完善督导机制，尤其是定期评估、审计和反馈等环节。结合黄河流域的经济发展和地域特点，完善并严格执行相关法律法规，为协同治理提供法律保障。

加强中央政府与地方政府的上下级协作关系。中央政府充分发挥决策指导作用，尊重地方政府的生态治理主体作用。中央政府明确治理总目标，在宏观层面制定流域生态治理政策和措施；地方政府深入贯彻执行，共同完成总体目标，实现生态环境协同治理。落实中央财政纵向生态补偿、地区间横向生态补偿政策，保证地方政府间的利益协同，提升黄河流域生态环境协同治理的积极性，减轻中央财政的治理负担，提升治理的整体效率。

进一步加强各级政府相关职能部门间的沟通交流，使生态环境治理理念和目标深入人心。整合部门职能，明确权责划分，防止出现部门间权责交叉、权责缺位等问题。借助国家行政机构改革契机，优化重组黄河流域各省相关生态环境治理部门，科学有效推进生态环境执法工作。

（二）完善市场主体参与生态环境协同治理的政策性扶持和市场化运行机制

建立正向激励机制，鼓励重工业企业改进生产过程，减少对生态环境的破坏和污染。鼓励传统企业向生态环境友好型企业转型，或者引入环保型企业推动整个行业绿色发展。完善市场补偿机制，通过市场手段，让主动减排或消除污染的企业获得适当的补偿，从而激励更多的企业参与生态环境治理。

（三）提高社会大众的参与积极性和治理能力

深化生态文明教育，鼓励公众踊跃参与生态环境保护行动。通过专题讲座、系统培训等方式，提升公众生态环保意识。充分发挥互联网传播作用，让公众获取到更加及时和完整的生态环境信息，切实保障社会大众的知情权。

发挥好世界自然保护联盟（IUCN）、世界自然基金会（WWF）、全球环境基金（GEF）、中华环保联合会、中华环境保护基金会等环保组织的沟通桥梁作用，使政府与公众能够更有效地对话和协商。环保组织不仅有助于公众诉求的表达，也可以有效集结民间环保力量，推动生态环境保护进程。同时，鼓励环保组织利用自身具备的专业知识和实践经验，在政策建议、环保宣传教育、环境监督等多个环节发挥关键作用。

（四）搭建政府、市场、社会大众间的多方协商沟通机制

建立黄河流域各省区互联互通沟通协商平台。借助即时、方便快捷的互联网，构建长效对话机制。让政府及时了解公众诉求并作出回应，对企业的排污行为进行监督和管理，支持环保组织的治理工作。有利于企业传递真实信息，降低信息偏差造成的环境群体性事件的发生频率。民众及环保组织可利用合理有效的对话机制监督政府及企业的行为、提出诉求，还可参与政策的制定、实施、监督。

（五）构建跨行政区的生态环境协同治理体系

1、转变提升协同治理理念

增强地方政府的责任感、合作意识及大局意识，让其明确生态环境治理具有区域性、整体性等特征，使各地方政府切实承担起跨区域生态环境协同治理的工作职责。同时，精准、可操作的政策理念与定位有利于提升跨区域协同治理绩效。提升地方政府的传统治理理念，培养利益共同体意识，使各级地方政府在思维和理念上形成协同治理的共识。

2、注重协同治理的良性互动

协同治理的良性互动是提升区域生态环境治理绩效的关键点和突破口。要注意政策制定和治理过程的协调配合，全程提升政策的科学性和适用性。在协同决策阶段，要充分考虑各时期、各区域的差异，制定有针对性、具体、可行的跨区域协同治理措施，以提高政策适用性。

3、加大协同治理激励力度

奖励激励是影响跨行政区生态环境协同治理绩效的重要因素。创新和完善与跨区域治理目标相匹配的考核激励机制，强化区域内地方政府的合作意愿，使之成为地方政府合作的内在激励因素。例如，将对单个地方政府的生态环境治理考核转变为对区域整体的考核，激励区域内各地方政府为满足考核要求和达到考核目标而主动进行合作。最终，在竞争和合作的有序协调中，形成跨域治理共同体，实现区域整体生态环境治理绩效的提升。

注释

①资料来源：中华人民共和国生态环境部，《中共中央国务院印发〈黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要〉》，https：//www.mee.gov.cn/zcwj/zyygwj/202110/t20211009_955779.shtml。

参考文献

[1]黄承梁、马军远、魏东等：《中国共产党百年黄河流域保护和发展的历程、经验与启示》，载《中国人口·资源与环境》，2022（8）：1-9页。

[2]廖建凯、杜群：《黄河流域协同治理：现实要求、实现路径与立法保障》，载《中国人口·资源与环境》，2021（10）：39-46页。

[3]李景豹：《论黄河流域生态环境的司法协同治理》，载《青海社会科学》，2020（6）：94-103页。

[4]杨志、牛桂敏、郭珉媛：《多元环境治理主体的动力机制与互动逻辑研究》，载《人民长江》，2021（7）：38-44页。

[5]山仑、王飞：《黄河流域协同治理的若干科学问题》，载《人民黄河》，2021（10）：7-10页。

[6]张雪珍：《西北地区黄河流域生态环境协同治理路径研究》，甘肃农业大学学位论文，2018。

[7]李萌：《黄河流域生态环境区域协同治理需要新思路》，载《中国发展观察》，2020（Z8）：24-25页。

[8]贾先文、李周、刘智勇：《行政交界区生态环境协同治理逻辑及效应分析》，载《经济地理》，2021（9）：40-47页。

[9]党秀云、郭钰：《跨区域生态环境合作治理：现实困境与创新路径》，载《人文杂志》，2020（3）：105-111页。

[10]司林波、裴索亚：《跨行政区生态环境协同治理的政策过程模型与政策启示——基于扎根理论的政策文本研究》，载《吉首大学学报（社会科学版）》，2021（6）：34-44页。

作者简介

王 恒 咸阳师范学院经济与管理学院讲师、博士，研究方向为资源环境经济和农业区域发展

仲伟周 杨凌职业技术学院教授，研究方向为产业组织与政府管制理论

丁晓辉 陕西师范大学西北历史环境与经济社会发展研究院副研究员，研究方向为区域可持续发展