全面推动黄河流域生态保护和高质量发展协同治理机制研究

黄河被誉为母亲河，作为中华文明的重要发祥地，是我国重要的生态安全屏障，也是横贯东中西三大区域的重要经济带，承载着丰富的历史文化和经济发展潜力。当前，随着工业化和城市化进程的加快，黄河流域面临严峻的生态挑战。因此，推动黄河流域生态保护和高质量发展协同治理显得尤为重要。协同治理机制为黄河流域的可持续发展提供了政策依据和理论支持，是解决流域目前所面临的现实问题，实现生态保护和高质量发展内在要求和必由之路。

黄河流域作为中国第二大流域的复合性流域系统，涵盖多个省份，具有丰富的自然资源和独特的生态环境，具有悠久的历史文化传统和社会经济文化发展的重要潜力，对于促进可持续发展、推进生态文明建设、强化生态安全方面都具有至关重要的作用。一系列促进黄河流域发展的国家战略的提出，不仅对黄河流域生态环境绿色转型发展和治理提出新的任务和挑战，更是对黄河流域的区域协同一体化发展提供了新的发展契机。2019年，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提出，保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计，要共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展。2021年，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》要求相关部门和地区结合自身实际认真贯彻落实，成为指导黄河流域当前和今后一个时期内生态保护和高质量发展的重要纲领性文件，为流域发展指明了方向。

近年来，黄河流域各地区也在不断加大生态协同治理力度，不断将生态协同治理和生态法治建设相结合，黄河流域生态保护和高质量发展取得了诸多积极成效。但是，局部地区生态功能退化、生物多样性降低趋势还没有得到有效遏制，生态安全的基础还不稳固、流域各区域发展不平衡等，都是协同治理过程中亟待解决的问题。因此，必须坚定不移地贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，在整体发展的协同治理体系格局下，全面推动黄河流域生态保护和高质量发展协同治理机制的建立，促进黄河流域绿色可持续发展。

黄河流域生态保护和高质量发展

协同治理的理论基础

黄河流域生态保护和高质量发展涉及生态、经济、社会等多个系统，具有多目标、多区域、多主体、多阶段等特点。在治理过程中需从多视角、多方位遵循可持续发展理论，运用区域协调发展理论、协同治理理论，秉持发展、保护、治理三位一体的整体系统的观念，构建多元主体参与、多系统关联、多区域联动的协同治理机制。

（一）可持续发展理论

1987年世界环境与发展委员会报告指出，可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。可持续发展的核心原则是公平性、持续性和共同性，最终目的是达到共同、协调、公平、高效、多维的发展，关注经济、社会、环境三者的协调。

近年来，黄河流域生态环境保护和经济发展之间的矛盾日益突出，要就解决这一矛盾就要在生态环境保护和经济发展之间寻找平衡点，使二者协调发展。联合国可持续发展目标（SDGs）为全球化背景下的整体生态与经济协调发展提供了框架。在黄河流域，应用可持续发展理论指导政策制定，提供必要的理论支撑和基本方法，促进生态环境保护与经济发展的协调推进，确保流域内社会、经济和环境的可持续性。黄河流域既有可持续发展的一般属性，又有其特殊性，其以黄河为基础，横跨多个省份，是以水资源的综合开发利用为重心的多区域生态经济系统。

黄河流域的可持续发展更强调人口、社会、经济发展与黄河流域生态资源间的相互协调。实现黄河流域高质量发展不仅需要生态保护，还需要因地制宜地优化产业结构，构建生态产业链，推动产业从传统向绿色和可持续方向发展。需要秉持可持续发展理念，制定长远规划，平衡水资源利用与生态保护，确保农业、工业和城市发展的可持续性。

（二）协同治理理论

20世纪70年代，德国学者赫尔曼·哈肯提出协同概念。20世纪90年代，自然科学中的协同论和社会科学中的治理理论综合形成协同治理理论。其作为一种新兴的交叉理论，对社会系统协同发展有着较强的解释力。“协同治理是新兴的公共事务治理模式，旨在解决跨区域、超越单一主体能力范围的公共问题。协同治理的理论源流可以追溯到古典自由主义和公民共和主义的思想传统。”①黄河流域各省区因独特的人文和生态环境，生态环境保护和经济社会发展上均有差异，各区域、各部门间缺乏合力，治理呈分散化、碎片化特征。

黄河流域发展覆盖多个经济主体、多个社会层次、多个行政区域，涉及诸多利益相关者和多种价值偏好，具有多元性和区域性。其高质量发展需要立足于整体性、全面性，形成多系统关联、相互补充、合作共赢的协同治理机制。长期以来，黄河流域各省区治理任务主要落在各级政府及其相关职能部门身上，跨区域、跨部门合作不畅，相关部门之间有时会形成治理壁垒、治理边界重叠、治理空白等问题，对整个流域治理工作造成很大影响。而协同治理理论作为关注多方利益相关者之间的合作与互动的主要理论，是治理跨区域生态环境等问题的制度性安排和组织设计。

协同治理理论对黄河流域多元主体的协调发展具有重要的理论和实践意义，可以进一步改善黄河流域治理效果，实现流域内“善治”的治理目标，不断推动黄河流域生态质量的提升、解决黄河流域治理中的碎片化问题。新时代推动黄河流域协同治理，要在贯彻落实习近平生态文明思想的基础上，将协同治理理论与黄河流域现实情况相结合，融入到整个流域发展的全过程，通过系统化整合布局、健全治理体系、优化资源配置、加快绿色转型、促进协同合作、促进信息共享与资源整合，增强政策实施的有效性，促使不同的治理主体、要素、区域和层次相互联系形成通力合作，使整个黄河流域的整体经济发展和生态保护保持在一种稳定、有序而又和谐的状态。

（三）区域协调发展理论

区域协调发展理论要求区域经济、社会和生态等方面的协调发展，旨在缩小地区发展差距，实现经济发展水平和人民生活水平的共同提升，充分发挥各地区比较优势，促进地区间合理分工，促进生产要素有序流动，消除地区壁垒。新时代，全面推进区域协调发展已成为推进中国式现代化建设的重要内容。我国正在推进“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带高质量发展、粤长三角一体化发展、港澳大湾区建设等重大区域战略，不断努力推动形成区域发展新格局。黄河发源于青海省巴颜喀拉山脉，从青藏高原自西向东分别流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东九个省区。各省区应结合自身优势和发展定位进一步确定发展战略目标，在保护生态的前提下，不断优化调整区域内经济和生产力布局，依托资源互补、产业关联、文化相通等统筹谋划流域内的生态保护与经济社会发展，不断促进流域各地区合理分工、合作，进而积极推进区域协作，推动沿黄流域经济协调发展，构建黄河生态-文化-经济一体化发展的国家战略支撑带。

黄河流域生态保护和高质量发展

协同治理的现实困境

“黄河安澜，海晏河清，盛世胜景，振奋人心”。②确保黄河安澜是我们国家治国理政的大事。新时代，党中央对黄河流域生态保护和高质量发展作出了一系列安排部署，在实践中也取得显著成效，但是基于黄河流域独特的人文和自然环境等特点目前还存在诸多困境。

（一）生态系统较脆弱，环境保护任重道远

黄河流域涵盖多个省份和地形区域，地形地貌多样、气候类型多样。生态系统具有脆弱性、敏感性和复杂性等特点。黄河流域大部分位于干旱或半干旱地区，生态系统类型多样且脆弱。流域四分之三以上区域属于中度以上生态脆弱区，荒漠化和沙化土地面积较大，生态系统退化严重。水资源保障形势依然较为严峻，径流量降低，部分支流断流，生态流量达标率较低，河流廊道生态功能退化、流域水土流失严重，尤其是黄土高原地区，水土流失面积达40余万平方千米。人均水资源不足，仅为全国平均水平的30%，尤其在甘肃、宁夏等地，水资源压力极大，农业用水占比高，农业用水占流域总用水量的70%以上，灌溉方式普遍低效，浪费严重。地下水过度开采，部分地区依赖地下水供水，导致地下水位下降。同时，随着黄河流域社会经济快速发展，人类活动对生态环境造成了巨大压力。重工业、农业和生活污染源导致水质恶化、断流等问题，进一步加剧了生态系统的脆弱性。沿黄河的工业园区排放超标，水质持续恶化，部分入河口水质长期为劣V类，污染物主要来自化工、造纸等行业。

多原因造成的土壤和水源的污染也在影响区域内的生态系统。城市化和农业开发导致湿地和自然栖息地大量减少，许多地方的濒危物种数量锐减。尽管近年来通过各方治理取得显著成效，但生态环境保护中仍存在许多问题未得到根本控制，未来治理难度依然很大。上游部分地区生态系统逐步退化，水源涵养能力有所下降，生态修复难度依然任重道远。中游水土流失严重，坡面径流条件恶化，导致土壤侵蚀和土地退化。下游部分区域水资源短缺，河流流量偏低，河口湿地萎缩，生态系统健康受到影响。

（二）经济发展不均衡，区域发展不协调

黄河流域所涉及的九省区分布于我国东部、中部、北部和西部地区。受区位条件不同、资源禀赋差异等因素影响，经济发展大致呈现阶梯状分布：上游较为落后、中游逐渐崛起、下游相对发达。2023年黄河流域9省区的经济总量为31.6万亿元，占全国的25.1%。由下表可知黄河流域各省区之间发展不平衡，山东无论是人口还是GDP都远大于其他各省区，青海、甘肃、宁夏则与其他省区差距相对较大，山东、四川、河南3省的GDP远超黄河流域其他省区。从沿黄城市来看，郑州、西安、济南、青岛4个城市经济指标一直处于前几名，2024年前三季度GDP，济南9675.1亿元，郑州1.07万亿元，西宁1371.96亿元，沿黄城市GDP也存在一定差异。

此外，各省区的财政基础、产业发展、生态建设、产业结构、公共服务设施等都参差不齐。流域内各省区缺乏协调和联系，内部各区域经济联系程度低，东部区域较强、中西部区域较弱；各区域间没有形成协调互补的产业链和产业集群，产业同质性强、相互发展合力不足；沿黄各省区缺乏有效的产业协作机制和区域分工协作机制，都对黄河流域协同发展形成了阻碍。

（三）治理机制碎片化，法律制度不完善

黄河流域以水为纽带，将流域内上、中、下游连接成一个具有相互联系的区域复合发展体系。为了解决流域管理和区域分布所带来的问题，构建协同共治机制显得尤为重要。但是，流域内治理体制碎片化、法律制度不完善，依然制约着黄河流域生态保护和高质量发展。一方面，各级政府及相关部门目前并没有完全就黄河流域治理理念达成共识。黄河流域各省区经济发展水平和文化历史背景均有区别，对流域生态治理的认知存在差异。黄河流域协同治理涉及政府、企业、民众等不同治理主体，各治理主体基于不同的利益诉求和目标，容易造成治理过程中的利益冲突，弱化协同治理的合力。同时，黄河流域分段式治理模式，导致流域内综合治理管控机制不足，进一步加剧了各省区之间的管理壁垒。

黄河流域现行的管理体制主要是中央和地方两个层面的协调机制，中央层面通过《黄河保护法》建立了黄河流域生态保护和高质量发展的统筹协调机制；地方层面通过黄河流域各省区根据需要建立省级协调机制，组织、协调推进本行政区域内的生态保护和治理工作。其中，地方层面的协调管理机制中地方政府只管控本流域内的生态环境，这种管理主体和局限性管控范围很容易造成各自为政、相关机构权责明晰度不够，相互之间难以协调、难成共识。

此外，水利委员会由于缺乏配套的机构设置和成熟的管理措施，监控权和执行权有限，难以承担跨区域、跨部门的流域问题的整体协调和综合治理。另一方面，我国初步形成了以《中华人民共和国宪法》为基础，以《中华人民共和国水法》《中华人民共和国黄河保护法》《中华人民共和国环境保护法》为主体，以《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水土保持法》等行业单行法和《黄河水量调度条例》《黄河河口管理办法》等流域单行法为主要内容的法律体系，为解决流域环境问题和高质量发展提供了法律依据。

但是，受立法理念差异、各方利益冲突，黄河流域现行法律体系在生态保护和综合治理方面还是存在一些问题。第一，黄河流域的立法过于原则化，缺乏具体的操作标准和配套细则，法律制度难以落实，对整个流域的系统保护和综合治理尚不充分。第二，不同法律对流域管理相关机构与部门间的职责规定交叉重叠，部分内容还存在相互冲突。第三，地方立法在黄河流域生态保护政策落实方面缺乏适用于综合治理、生态保护和一体化管理的法律体系。第四，黄河流域的司法区域按照行政区域划分，缺乏跨区联动机制，司法保障路径不完全畅通，阻碍黄河流域生态司法共治格局的形成。

黄河流域生态保护和高质量发展

协同治理机制的实践路径

（一）树立生态协同治理的绿色发展理念

首先，树立绿色发展理念，指导调整流域的经济发展方向，减少对生态环境的破坏，实现从传统的资源消耗型经济向创新驱动型经济的转变，推动产业升级，促进低碳、环保和高效益的产业发展。在项目审批、资源管理等方面落实绿色标准，例如限制高污染、高能耗产业的进入，优先支持符合绿色发展的产业。

其次，通过宣传和教育，增强流域内居民的绿色发展意识，使其认识到生态保护与个人生活质量的紧密关系。推动公众将绿色理念内化为日常生活习惯，例如节约水资源、减少污染等，形成全社会共同参与生态保护的氛围。

再次，积极探索多方合作共建绿色发展模式，依托协同治理机制，实现政府、企业、社会组织的共同参与，以绿色发展理念为基础，设计和实施生态保护项目。鼓励各地政府与环保机构、企业联合开展绿色技术创新，推广清洁能源、环保产业，增强绿色发展的科技支撑。

最后，建立科学的绿色发展评价体系，对流域内各地的生态保护成效、资源利用效率、环境质量改善等进行评估，形成激励与约束机制。通过绿色评价体系，督促地方政府和企业落实绿色发展理念，提升生态保护的长效性和可持续性。

（二）推进经济协调发展的协调发展机制

在黄河流域，经济协调发展机制有助于解决各地区发展不平衡的问题，实现跨区域发展综合体内部资源的合理配置和区域协调发展。

首先，政策引导，制定并落实有利于区域协调发展的政策，特别是在资金、技术、项目等方面给予支持。通过优惠政策鼓励落后地区发展，缩小区域发展差距。各省区应在国家宏观政策指导下，制定符合自身特色的经济发展规划，确保各地区的发展方向一致，协调推进。

其次，优化产业结构与布局，淘汰落后产能，鼓励高新技术产业和绿色产业的发展，提升整体经济质量。根据各地的资源优势和产业基础，合理布局产业，实现各地区产业的差异化发展。加强区域内交通、能源、水利等基础设施的互联互通，推动区域之间的经济交流与合作，提高经济发展的整体效率。通过共同投资和建设重大基础设施项目，提升流域内各地区的经济发展潜力，促进区域经济的融合发展。

再次，进一步加强跨区域合作机制，设立跨省区经济合作平台，鼓励各地政府、企业和社会组织共同参与经济合作项目，形成合力，推动区域经济发展。开展区域间的产业链协同，推动上下游企业的合作，提升整体产业链的竞争力和抗风险能力。在资源开发和生态保护过程中，建立生态补偿机制和利益共享机制，确保各地区在经济发展中获得公平的利益分配。通过设立基金等方式，支持生态保护和可持续发展项目，实现经济发展与生态保护的双赢。

最后，不断推动科技创新与合作以加强科技创新的区域合作，鼓励科研机构、高校和企业之间的技术交流与合作，提升经济发展的创新能力。通过科技创新推动传统产业的转型升级，提高整体经济的效率和竞争力。

（三）完善生态协同治理的协同共治机制

从黄河流域整体综合治理的角度出发，构建多元参与机制，不断完善流域生态协同治理的合力共治机制，整合各方资源和力量，形成合力，提高治理效率。

首先，强化政府的主导作用，政府制定生态治理政策与法律法规，为协同共治提供制度保障。进一步加强政策执行力，确保各项措施落到实处。建立生态环境监督机制，定期检查各地区的生态治理情况，确保各方按照法律法规和政策要求执行，维护生态环境的稳定。

其次，建立以政府为主导，多元主体参与的全域共治的协同治理体系。各省区要将黄河流域作为有机整体，统筹规划，相互联动，协同推进，加强协同共治。

再次，企业、公众要进一步强化责任、提升参与度。鼓励企业在生产过程中采用环保技术和可持续发展模式，降低生态足迹，履行社会责任。建立企业参与生态治理的激励机制，如绿色信贷、税收减免等，促使企业主动参与生态保护项目和环境治理。同时6e62af50a16039cd1f746ad654e608ac，建立公众参与生态治理的平台，鼓励市民通过意见征集、志愿服务、举报机制等方式参与环境监督与治理。

从次，建立多方协作与信息共享平台，建立跨部门、跨区域的信息共享平台，实现生态治理信息的及时交流与共享，提高治理决策的科学性。

最后，不断完善实施生态补偿机制，对积极参与生态治理的地区或企业给予经济补偿，鼓励更多的主体参与到生态保护中来，促进生态环境的修复和保护，确保经济发展与生态保护的良性互动。

黄河流域作为中华文明的重要发祥地，在国家发展和社会主义现代化建设具有重要的战略地位。推动黄河流域生态保护和高质量发展协同治理是一项重要且庞大的系统性工程。当前，黄河流域所面临的生态环境、经济、社会发展等诸多问题为黄河流域协同治理提出了新的挑战和机遇。协同治理作为一种新型生态治理模式，其制度理念与组织设计与黄河流域的生态环境特殊性和治理要求相契合，为新时代推进黄河流域治理体系的现代化提供了指引。在此基础上，我们要以习近平生态文明思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展的一系列重要论述精神，通过推进黄河流域协调治理机制，共同抓好大保护、协同推进大治理，促进黄河流域高质量发展，实现善治的目标。

注释

①Ann Marie Thomson， James L. Perry， “Collaboration Process：Inside the Black Box”， Public Administration Review， 2006，66（s1）：20-32.

②张贺、刘维涛、姜洁等，《激发爱国热情 凝聚奋进力量》，载《人民日报》，2022-09-30（001）。

参考文献

[1]习近平：《在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话》，载《求是》，2019（20）：4-11页。

[2]司林波、张盼：《黄河流域生态协同保护的现实困境与治理策略——基于制度性集体行动理论》，载《青海社会科学》，2022（1）：29-40页。

[3]沈丹丹：《黄河流域生态保护与高质量发展协同治理探究》，载《三晋基层治理》，2023（4）：104-108页。

[4]王林伶、许洁、陈峻：《黄河流域生态保护和高质量发展成效、问题及策略》，载《宁夏社会科学》，2023（6）：173-181页。

[5]张倩：《黄河中上游西北地区生态环境保护与经济高质量发展协调研究》，载《宁夏社会科学》，2022（3）：139-145页。

[6]赵志强：《黄河流域生态保护和高质量发展协同机制及对策思考》，载《理论研究》，2021（5）：73-80页。

[7]刘海霞、张梅：《新时代黄河流域生态保护和高质量发展的困境与对策》，载《重庆交通大学学报（社会科学版）》，2024（5）：65-72页。

[8]左其亭、杨智楷、张伟等：《黄河流域生态保护和高质量发展研究述评与展望》，载《人民黄河》，2024（9）：25-31+73页。

[9]田莹莹、王琪、陈伟：《黄河流域生态协同治理：理论基础、现实困境与机制构建》，载《环境保护》，2024（13）：44-47页。

[10]杨旭、汤资岚：《协同势差：对流域生态治理模式的一种反思》，载《湖南社会科学》，2023（2）：75-84页。

[11]田玉麒、陈果：《跨域生态环境协同治理：何以可能与何以可为》，载《上海行政学院学报》，2020（2）：95-102页。

作者简介

柔金措毛 青海师范大学法学与社会学学院教师，研究方向为民族学、文化学、民族法学