浅析目前我国宅基地制度存在的问题及解决路径

摘要：本文首先对宅基地制度发展概况做了阐述。通过一系列政府文件和法律条文的内容简述指出了宅基地制度改革的必要性，分析了我国宅基地制度建设和发展所面临的问题，并提出了相应的解决措施。

关键词：宅基地制度；改革；闲置；对策措施

宅基地是指农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地[1]。

宅基地是农民的立身之本、发展之基，是农民生存、生活的必备要件，只有农村居民可以向所在村集体申请用于建设住宅及附属设施的无偿、无期限的土地。新中国成立以来，宅基地制度发展主要分为三个阶段：第一阶段：1949—1958年，此期间宅基地属于农民私有，农民持有房产证书，对宅基地享有完全的所有权，包括出租权、买卖权、抵押权、继承权等；第二阶段：1958—1978年，这个时期我国进入人民公社化，宅基地为集体所有，农民个人只享有使用权而没有处置权。但是，根据“房地分离、一宅两制”的原则，农民对宅基地之上的自建房屋享有出租和买卖的权利；第三阶段：1978年至今，这个时期实现了公有私用制度的强化和使用权限制流转，限制城镇居民以及一些中小企业家回村购买宅基地。

目前，我国正站在新征程、新起点的历史新阶段，为实现中华民族伟大复兴，建设社会主义现代化强国的远大目标，全国各地各行业都在紧锣密鼓地大力发展经济，农村宅基地也需要紧跟形势进行改革，激发宅基地的内在经济活力，适应中国梦的要求。2018年，中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提出探索宅基地的集体所有权和农民资格权、使用权的“三权分置”改革的政策方针[2]；2019年，发布《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》[3]和党的二十届三中全会《决定》都明确指出提高闲置宅基地的使用率；2019年，中央全面深化改革委员会第十一次会议审议通过了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中指出，要将闲置宅基地这一土地要素市场化[4]，满足社会主义市场经济对于土地要素的需求；2019年，《中华人民共和国土地管理法》进行了修订，将原第六十三条中“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”删除[5]，修改为集体经营性建设用地的出让、出租等相关规定，并且在新法第六十二条增加了“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”的规定[6]。以上各项文件都体现了我国目前从政策到法律层面都鼓励村集体和农民个人充分利用宅基地，实现土地资源的合理配置，使闲置宅基地经过改革重新进入到社会主义经济发展中去创造价值，实现资源的合理使用，进而增加农民和村集体的收入，使农民的生活更加富足，响应了建设全面建成小康社会的战略目标，为实现农业农村现代化，实现乡村振兴，稳定“三农”发展助力。

1 我国目前宅基地制度建设面临的问题分析

1.1 宅基地闲置日益严重，土地资源存在浪费的现象

我国正处在城镇化的进程中，农村人口大量流入城市，导致宅基地大量闲置。2024年，我国宅基地的闲置率约为10%，这是对珍贵土地资源的严重浪费，抑制了农村经济的活力，阻碍了农村经济的发展。农村人口的迁移是17SvE57L2nR6i7+XQpglJqOOg/PTq8nQfLZ+ckaN270=宅基地闲置的直接原因。其中，还存在内在的深层原因：一是宅基地的自身权利属性。农民向村集体提出宅基地申请后，如果符合条件经集体批准便可以无偿性、无期限地获得宅基地的资格权和使用权，导致即使农户已经全家入城也不选择放弃宅基地，将其作为自己生存的最后一道保障，不肯轻易放弃这一财产性权益，体现了人对于权利所具有的天然的趋向性；二是宅基地流转的主体受限。因为宅基地只能由村集体的组成人员使用，所以，在进行宅基地使用流转时也只能对本村的村民而不能对外村或城镇居民流转，限制了宅基地流转的市场范围，大大降低了宅基地流转成功的可能性，最终进入闲置状态；三是农村传统文化理念的桎梏。农村大多都有着“祖宅不可卖”的传统思想，认为祖宅是自己落叶归根之处，如果随意地售卖、出租祖宅会遭受祖先的责难等封建迷信思维，因此，宁愿将其闲置也不愿意将其处置。四是基层居民自治组织并不能进行专业化的规划管理，对宅基地的分配不合理、不规范，缺乏上级政府的监督管制，从而导致了很多“人少地多，人多地少”等不合逻辑的情况；五是宅基地功能定位过于单一。宅基地顾名思义是用来建筑住宅的土地。但是，新时代新阶段应该赋予其更多的意义，使其拥有更多的用途，成为一道丰富的多选题，而不是在居住和闲置两者之间二选一。宅基地的闲置是对农村经济的一大沉重打击，在农村本就为数不多可以为发展经济利用的资源中，土地资源是农村经济发展所要依赖的重中之重，浪费了土地资源就是错失了发展经济的机会。

1.2 宅基地面积持续增加，威胁耕地面积

宅基地作为农民生活的基础，所涉及范围很广，缺乏严格明确的审批程序，监管不力导致宅基地的面积越来越大，出现了侵占耕地建房的情况，还出现了存在一户多地、超占宅基地等。适当扩大宅基地面积提高农民生活质量，满足农民对美好生活的需求是可以的。但是，通过牺牲耕地来扩大宅基地是绝对不允许的。我国的耕地安全是粮食安全的前提，社会稳定的关键，对于侵占耕地的行为必须坚持“零容忍”的态度，否则，每家每户都占一点，最后累积形成的后果将是难以承受的。

1.3 法律法规不完善，缺乏明确的行为指引

虽然宅基地改革在政策层面上已基本明晰，上文所提到的若干政策也近乎科学、全面地概括了宅基地改革的注意事项，但是，在社会主义法治国家，改革必须于法有据，改革和法治如车之两轮，鸟之双翼。如果不能在法律层面上找到改革的依据，那么，这一改革的权威和公信力将会大打折扣。同时，如果相关的法律法规缺位，在改革程序的运行过程中农民的权利也会没有保障，从而导致农民群众的合法权益受到损失。农民群众便不愿参与改革，降低改革的效率和效果。

2 宅基地制度面临的现实问题及解决路径探索

2.1 大力推进“三权分置”改革，提高宅基地的利用率

宅基地制度中的三权就是指集体对于宅基地的所有权以及农户对于宅基地的资格权和使用权统一体。“三权分置”改革就是将宅基地的使用权从其中分离出来，从而农户可以对闲置的宅基地拥有更多的自主处置权利，在确保所有权仍然归集体所拥有、资格权依然归农户所拥有的稳定前提下，允许农户将宅基地有偿出租或者开展生产经营活动，产生更多的经济效益，有利于农村经济的发展和乡村振兴战略的落实。

2.1.1 健全相应法律法规，为改革提供法律依据

改革要坚持立法先行，必须在法律规定的范围内进行改革，不能在法之外开展改革活动，可以将试点活动中积累的成功经验通过立法推行全国，从而得以通过法治推动改革的效能。宅基地改革的相关立法必须对宅基地改革的主体、程序、效力等方面明文规定，使改革于法有据，使农民群众信服；同时，必须在法律法规中明确农民群众享有对宅基地改革中所遭受的侵权行为的救济权，没有救济就没有权利和自由。可以在相关机关设置专门的宅基地改革纠纷解决部门，在法律援助部门设置专门窗口为农民群众提供相应的法律帮助以及在法院划分专门审理宅基地纠纷的法庭，专业化、精细化地解决宅基地改革中产生的纠纷，做到宅基地改革能够增加而不是减少农民群众幸福感和满足感。

2.1.2 推进宅基地使用功能和选择的多元化

宅基地闲置的原因之一就是功能局限于居住，从而导致没有选择的空间而闲置起来。目前，人民的生活愈加丰富多彩，生活水平也越来越高，有了超出衣食住行等简单生存之外的其他需求，宅基地改革应该顺应时代实现自身功能的多元化以谋求农村经济发展的机会。一是可以发挥其作为财产性权益的功能，可以出租宅基地房屋牟利，也可以将房屋作为抵押的担保筹集资金创业；二是如果村庄处于山清水秀、风景优美之处，村集体可以大力发展旅游产业，既可以为村集体增加收入用以完善村内各种基础设施，也可以将一些空闲的宅基地改造成度假村、民宿等接待游客，增加村民的收入，使闲置的土地资源得以利用；三是可以将闲置宅基地联合起来成立小作坊、小工厂等，增加村民的就业机会，实现农村农业和手工业双轨发展；四是可以村集体将闲置的宅基地租下来搭建村民活动中心、养老福利机构、诊所等便民设施，促进村民物质和精神文化的双丰收。五是可以以宅基地入股企业。宅基地入股企业需要通过试点活动确立具体的程序，如宅基地的价值的评估主体、评估标准，企业如果破产宅基地如何处置都需要进一步地探索和实践。对于以上农民群众利用宅基地开展的产业，政府可以为其提供一定的财政补贴或税收优惠，提高农民改革的积极性和主动性，使由上而下的改革真正深入人民群众的内心。

2.1.3 形成多元主体格局，多方参与改革

改革不是单一的政府发号施令，也不是人民群众的片面服从政策要求，而是要形成一个多元互动的改革格局，主要为政府推动、市场驱动和公民自觉。政府是国家的代表，是公民权利让渡所形成的机构，其应该通过创制法律、制定政策来指导宅基地改革活动，发挥政府应有的统领指引功能；市场应当在宅基地这一资源配置中起决定性作用，各地应该因地制宜地拓宽宅基地的适用，使宅基地资源得以高效地利用；村集体应该积极地召开村民会议，收集民意，尊重民意，通过村规民约将法律和政策中的具体要求予以细化，尽到自己的告知义务，确保村民能够享有足够的知情权和参与权，落实民主集中制的要求，实现集体利益和个人利益的平衡，发挥出“最后一公里”的应有的作用；村民个人应该积极了解政策内容，配合政府和村集体的改革工作，确保自身权益不可侵犯，坚持自己在改革中的主体地位。

2.1.4 相互配合、相互制约，发挥协同作用

与宅基地改革管理的相关部门包括农业农村部、国土资源部、司法部等应该建立信息共享机制，加强彼此之间的配合，提高改革的效率和工作效能。多方联合发布改革的相关政策，增强改革的权威性和保障性。但同时部门之间也要避免“配合有余，制约不足”的现象发生，加强相互之间的监督，一切以人民的利益为根本宗旨，打击从宅基地改革中谋取不当利益的行为，努力实现由管理型政府到服务型政府的转型。

2.1.5 推进宅基地改革政策的宣传工作

农村与城镇相比较，人们的信息相对闭塞，基层政府应当联合村民自治组织——村委会进行改革的宣传工作，通过张贴公告、调查问卷、入户走访等一系列措施使农民群众了解农村改革的具体内容、方式、优点等，提高村民的明知性和明智性，既有利于改革工作的开展，也有利于村民积极维护自身的合法

权益。

2.2 完善宅基地退出政策

对于部分进城落户的农户或有其他情况不宜行使宅基地使用权的，宅基地如何处置需要明确的政策指导。首先，宅基地的退出关乎很多农民的“根脉”，必须尊重农民群众的主体地位，确保其是自愿地退出而不是被威胁、引诱而退出；其次，要保证退出后的农民群众可以获得合理的补偿，目前的补偿方式主要有货币补偿和住房补偿两种；最后，一定要考虑到农民群众的长远利益和切身利益，不要为了完成工作考核目标而机械地办理宅基地的退出，而是要考虑到每个农户的具体情况，根据“长期不变”方针的指导，能不退出就不退出，为农民群众留下最后的基本生存保障。

2.3 完善宅基地制度的监督管理，确保宅基地分配的合法合理

对于现实中“一户多地”、给退休回乡干部分配宅基地等不合规行为，必须通过动态的监督管理进行清算。权力本身带有滥用的属性，必须对其加以监督和制约。宅基地制度的合法实施，不仅仅需要村委会干部、基层政府工作人员的政治操守和法律意识，还需要建立完善的监督机制。宅基地分配管理：首先，应该召开村民大会，保证分配宅基地的公开透明，接受群众监督；其次，应当建立备案汇报审查机制，由村委会对于宅基地的分配情况定期呈报上级人民政府的相关部门由其进行审查，对于不合规不合法的宅基地分配行为应该及时的制止和纠正；最后，为农民群众就宅基地存在的问题提供申诉的途径，畅通群众的诉求表达。

3 结语

我国正处于新发展阶这一建设社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴中国梦的关键时期。激发各类市场主体活力，深化要素市场化改革，全面推进乡村振兴战略。深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。宅基地制度已经到了必须改革的时间节点，通过宅基地改革这关键一招提高宅基地的利用率，优化土地资源配置，进而大大激发农村的生产活力，促进农村经济不断发展，加快实现农业农村现代化，推动“三农”发展。但是，宅基地改革必须循序渐进、审慎推行，充分考虑群众利益，使这次改革成为我国土地制度上浓墨重彩的一笔。

参考文献

[1] 梁红华.农村闲置宅基地盘活利用现状及对策建议——以肥西县4个试点村为例[J].安徽农学通报，2021，27（19）：101-106.

[2] 吕军书，张硕.宅基地“三权分置”的法律内涵，价值与实现路径[J].农业经济，2020（6）：92-94.

[3] 胡巍巍，夏红，王玉庭，等.数字化赋能闲置宅基地和闲置农房盘活改革[J].中国农业信息，2022（3）：90-98.

[4] 张明源.财政赤字货币化的阐析及宏观经济政策展望[J].经济研究参考，2020（19）：5-14.

[5] 张晓山.农民土地财产权利如何实现[J].农产品市场周刊，2008（38）：12-15.

[6] 姚虹.论城市化进程中宅基地使用权流转的法律保障[J].东北农业大学学报：社会科学版，2021，19（1）：86-91.