从公共资源交易视角看优化营商环境改革

优化营商环境是新时代国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是党中央、国务院重点关注的改革工作。从2020年1月1日起施行的《优化营商环境条例》，全面部署了优化营商环境改革工作的主要内容，各地结合本地实际出台了优化营商环境条例、深化营商环境突破年行动方案等，在全国上下掀起了优化营商环境改革工作热潮。

优化营商环境的实质就是解放生产力、提升竞争力、增强市场活力、稳定社会预期，是应对经济下行压力、促进发展和就业的有效举措。按照国务院《优化营商环境条例》要求，优化营商环境应当坚持市场化、法治化、国际化原则，坚持市场主体平等，以市场主体需求为导向，以转变政府职能为核心，深化简政放权，放管结合，优化服务改革，推进互联网与政务服务深度融合，创新体制机制，强化协同联动，完善法治保障，对标国内外先进水平，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。当前，国内外的一些领域在优化营商环境方面已经形成了有影响力的典型模式和经验做法。相比较，在全国公共资源交易领域开展优化营商环境改革依然处于探索阶段。虽然形成了一些共识和经验做法，但也存在很多误区和问题。

一、公共资源交易改革与优化营商环境的辩证关系

1.整合建立统一的公共资源交易平台是建立营商环境的必要条件

国务院办公厅关于《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发〔2015〕63号）指出：“建立统一的公共资源交易平台，有利于防止公共资源交易碎片化，加快形成统一开放、竞争有序的现代市场体系；有利于推动政府职能转变，提高行政监管和公共服务水平；有利于促进公共资源交易阳光操作，强化对行政权力的监督制约，推进预防和惩治腐败体系建设。”国务院办公厅转发国家发展改革委《关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》（国办函〔2019〕41号）指出：“持续深化公共资源交易平台整合共享，着力提高公共资源配置效率和公平性，着力提升公共资源交易服务质量，着力创新公共资源交易监管体制机制，激发市场活力和社会创造力。”

可见，公共资源交易改革与优化营商环境在工作目的、理念、工作方法和特点等方面都有很多一致性——都是围绕市场主体公平参与市场经济活动，都是为了建设现代市场体系，都是为了激发市场活力和社会创造力，都是为了提升政府治理体系和治理能力现代化水平，也都是为了强化对行政权力的监督制约，推进预防和惩治腐败体系建设。

2.坚持“应进必进、分级管理、自主选择”原则对营商环境的影响

《陕西省深化营商环境突破年行动方案》关于“推进公平市场准入”中要求：“全面落实市场准入负面清单制度，持续破除市场准入壁垒，严禁以备案、注册、年检、认定、认证、指定、要求设立分公司等形式设定或变相设定准入障碍。”按照《全国公共资源交易目录指引》（以下简称“《目录》”）精神，陕西省发展和改革委员会印发的《陕西省公共资源交易目录（2024年版）》要求，列入目录的相关公共资源项目，均应按照“应进必进、分级管理、自主选择原则在省、市（区）公共资源交易平台体系进行交易”。

从构建全国统一大市场，充分发挥市场配置资源决定性作用，更好发挥政府作用的角度来看，公共资源交易改革与优化营商环境是从不同的角度、不同的工作层面发力，共同围绕建设一个规则统一、公平交易的全国大市场格局用力，其改革目的是同出一脉。

3.整合共享标准化、规范化、信息化交易系统对营商环境的影响

《陕西省深化营商环境突破年行动方案》关于“规范招标投标，提高政府采购效率”中要求：“深化全流程电子化招标投标、不见面开标、远程异地评标等改革。”在公共资源交易改革领域，进一步精简办事流程，推行网上办理，降低制度性交易成本，推动公共资源交易从依托有形场所向以电子化平台为主转变，正成为深化改革的重点工作。两者的工作任务和目标是一致的。

通过建立标准化、规范化、技术标准统一的信息化交易系统，不仅使公共资源交易变得公开透明，方便市场主体参与，而且在降低交易成本、提升交易公平性、提高配置效率、防止围标串标等方面，市场主体获得感很好，满意度很高，有效促进了各地优化营商环境水平提升。

4.坚持“三公”交易原则和公共服务职能定位与创造营商环境具有一致性

“公开、公平、公正”是市场配置资源的内在要求，也是衡量一个地区营商环境水平的重要指标和内容。作为各级政府设立的公共资源交易平台，应坚持公共服务职能定位，始终把“公开、公平、公正”作为开展交易活动的工作原则和基本准绳。9月13日，中央财经频道《经济半小时》栏目专题报道了各地运用“技术创新+管理创新”双轮驱动，稳步推进公共资源交易领域改革与提升的生动实践，进而推进当地营商环境水平提升的工作举措。主要包括：智能黄马甲对专家评标工作的监督、规范招标采购文件编写、统一CA锁互认、开展交易平台金融服务、推行远程异地评标、实现场地自选预约和企业主体信息自动上传审核等，这些有效探索与做法正是基于“三公”交易原则和公共服务定位理念的创新实践，是主动服务市场主体需求的有效举措。

从这一点来看，公共资源交易改革与优化营商环境改革的理念、出发点是一致的，公共资源交易平台作为一个地区优化营商环境的窗口单位，既是优化营商环境建设的主力军之一，也是体现一个地区营商环境建设水平的有形平台和载体，两者密不可分，工作相辅相成。

5.市场配置资源对构建“亲清政商”关系和地方营商环境的影响

影响一个地区营商环境工作水平提升的堵点、痛点，往往是“人”，而非“物”。“人”在提升营商环境水平过程中往往是多变的，特别是“权利”与“生意”发生碰撞时，容易产生很多问题。

故此，公共资源交易正是顺应了简政放权、放管结合、优化服务的改革要求，承接了过去由行政权力配置资源转变为市场配置资源，成为落实“管办分离”的重要抓手，达到了优化营商环境的效果。通过赋予公共资源交易平台阳光交易工作职能，割裂了“权力”与“生意”之间的利益输出关系，改变了过去“权力”自我监督的弊端，构建了把“权力”关在制度笼子里的体系，这有利于构建“亲清政商”关系，有利于“权力”更好地发挥作用，监督好公共资源公平、公正配置，这也是提高各地优化营商环境工作的关键点和重要内容。

二、市场配置资源活动中常见的影响营商环境的现象与问题

1.权力干涉市场配置资源的现象与问题

由于上文提及的“权利”与“生意”碰撞情况，在全国各地报道的典型贪腐案例中，用权力干涉市场配置资源现象频发。一些工程建设招标投标和矿业权交易领域出现的问题，就是权力干涉市场配置资源的典型代表。当前，仍然存在着一些领导干部以市场配置资源效率不高、不能满足发展需求等为借口，在一些地区和领域拒不执行公共资源进场交易政策的现象。有的强加限制性交易条件，严重影响和干扰了市场配置资源活动正常开展。

2.公共资源不进场公开交易的现象与问题

《目录》和各地颁布的公共资源进场交易政策文件，详细列举了各领域进场交易范畴。但现实中仍然存在着一些行业监督部门对执行《目录》要求推动不积极、不主动，默许监管企业搞变相交易，有的甚至强调本行业特殊性要求袒护不进场交易行为；审计、纪检等监管机构对公共资源不进场交易行为重视不够，处罚较轻；办理变更登记等监管部门没有将公共资源进场交易凭证作为变更登记必备条件等。严重影响了公共资源进场交易政策执行水平。

3.设置歧视性、指向性交易条件现象与问题

在一些地区和项目交易活动中，经常能看到一些设置有专指性交易条件的项目。包括：受让资格应为国有控股公司，以备案、注册、年检、认定、认证、指定、要求设立分公司等形式设定或变相设定准入障碍等。这些专指性交易条件严重影响公平交易，是妨碍全国统一大市场建设的“顽疾”，也是影响当地优化营商环境水平提升的“拦路虎”。

4.违规干涉民营等产权交易活动现象与问题

民营企业是我国经济发展的重要组成部分，同时也是弱势群体。曾有某民营企业根据自身发展情况提出股权从标的公司退出时，行业监管部门、标的公司国有股东等不是积极配合，而是用权力百般为难，提出各种各样无理条件和要求，拒不配合办理公司股东会决议和股权变更手续等。个别行业监管部门超越法定职责，违规要求民营企业股权转让要向本部门提出股权转让申请，同一标的公司，国有企业股东要求民营企业开展的资产评估结果要经其审核同意等等。这些问题看似荒唐，甚至是无法理依据，但依然存在，让正常的产权交易活动无法顺利进行，也是影响营商环境的恶劣、重大事件。

5.违规开展招商引资与不兑现承诺现象与问题

招商引资是市场配置资源的一种方式，也是营商环境竞争力水平的重要体现。长期以来，一些地区招商引资活动中存在着自定规则，承诺以优惠条件、税收优惠等奖励性举措开展招商，违反了国家关于招商引资“严禁违法违规给予政策优惠行为”的要求。有的待招商成功后迟迟不兑现承诺，发生“关门打狗”现象，伤了市场主体的心，毁了当地营商环境声誉，给招商引资带来了很多负面影响。

6.“新官不理旧账”的现象与问题

“新官不理旧账”是一些地区行政事业单位治理体系和治理能力现代化建设中经常遇到的具体问题。比如，一些行政事业单位、国有企业因主要领导变更导致欠账久拖不还，新官不按交易合同履约、强加新要求，新官不承认上届领导主政的市场配置资源结果等问题，看似一个个具体的事件，或者都有其背景和原因。但这些现象与问题，影响的是当地的营商环境，伤害的是当地的经济发展水平。

7.专家等市场主体轻微违纪频发现象与问题

评标专家迟到、不遵守评标工作纪律等轻微违纪现象，是平时发生在公共资源交易平台的常见性问题。这些轻微违纪影响了正常的交易秩序，给相关市场主体造成了损失，有的还发展为专家违法行为，给项目交易、营商环境建设等造成了严重影响。公共资源交易中心履行现场服务职责，经常能遇到这些轻微违纪现象，却没有处理权限，报送监督部门时常得不到及时处理，很多时候就变成不了了之了。

8.信用管理与交易活动结果关联不紧密的现象与问题

长期以来，市场主体信用体系建设不完善、信息采集整理不及时、信息不透明、应用不广泛、信用水平与其参与市场经济活动关联不紧密，给市场主体之间的合作带来了很多不便，增加了很多成本。广州等地通过人大立法等举措，将企业信用情况与招标投标活动相结合，创新了信用管理理念，发挥了信用管理效能。但缺乏更广泛的政策制度支撑，实际运行起来也面临很多困难和问题。

9.限制交易平台服务资源配置范围的现象与问题

受体制机制等因素影响，特别是一些公益类事业编制的交易平台，在编制人员少、工作量大、不允许收费的情况下，出现了一些公共资源交易平台只受理《目录》内进场交易项目，对《目录》外民营资产、其他类型资产等不愿意受理，导致民营等性质的市场主体想利用公共资源交易平台功能开展交易活动却比较困难的问题。

10.创新发展动力不足、能力不够的现象与问题

随着发展要素交易市场理念和制度的不断推出，公共资源交易平台将承接更多、更重要的职责和功能，很多交易模式、交易要素客观上需要不断创新发展，在实践中不断完善交易平台功能。而一些公共资源交易中心工作者认为公益类事业单位是“铁饭碗”，只要工作不出差错，就不影响自身利益和发展。表现在现实中就是缺乏创新动力，担当精神不足，对新事物、新领域的交易模式、市场需求不敏感，对组织交易活动的方法研究不够，不敢挑战、受理新的交易模式和类型。

三、优化营商环境，推进公共资源交易改革持续深入

1.提升对公共资源交易平台整合共享改革工作的认识，发挥工作交流机制作用，重视做好舆情引领工作

相比较，优化营商环境工作是更高层面的重点工作，各地开展的优化营商环境考核讲评工作机制，更容易引起各级领导的重视。而公共资源交易工作作为执行层面的服务工作，虽然在区域市场配置资源活动中发挥着重要作用，但缺乏考核讲评等工作机制，现实中面临很多发展困境和难题。

因此，发挥好优化营商环境机构组织协调作用，特别是提升对公共资源交易平台整合共享改革工作的认识，重视做好舆情引导工作，全力讲好优化营商环境故事，将公共资源交易平台作为优化营商环境改革的窗口单位和工作的突破口，是一举多得的好举措。

2.统筹梳理公共资源交易地方政策与制度，形成统一、协调、有效的公共资源交易政策制度与交易环境

政策与制度是统一一个地区工作人员、市场主体思想的准绳。如果出现新的政策与旧的政策、制度并存的情况，容易让工作人员、市场主体产生理解上的偏差。

因此，有必要统筹梳理公共资源交易地方政策与制度，形成统一、协调、有效的公共资源交易政策制度与交易环境，促进公共资源交易健康运营的同时，优化营商环境在政治要素、法律要素方面工作的重要内容，使两者相辅相成。

3.认真落实“应进必进、分级管理、自主选择”要求，支持建设标准化、规范化、优质服务的交易平台

统一规范的交易平台体系有助于消除地域和行业差异带来的交易壁垒，促进资源的优化配置和高效利用。要认真贯彻落实“应进必进、分级管理、自主选择”的政策要求，建设统一规范、信息共享的招标投标和政府、事业单位、国有企业采购等公共资源交易平台体系。其标准化、规范化、提供优质服务的发展目标与任务要求与优化营商环境工作目标、任务要求一致。两者可同向发力，相互配合，相互成就。

4.将信用管理与交易平台现场见证服务工作相结合，发挥信用管理在公共资源交易活动中的效能

信用管理是优化营商环境的重要工作内容。让守信者获利，让失信者受阻，提高信用管理效能，更有利于促进信用管理水平提升。

信用管理在公共资源交易领域的应用十分广泛，包括交易过程中的保证金交纳、容缺受理、信用评分，交易完成后的履约、标的移交和建设工作等事项。交易中心工作人员作为交易活动的见证方，如何将信用管理成果应用到见证活动当中，发挥好信用管理效能是一个需要不断研究探索的新课题，值得关注。

5.发挥好承办投诉工作职责，关注、解决不公平交易、围标串标、权力干涉交易活动引发的问题和影响

承办好12345政务服务热线电话，接收、办理投诉意见，服务市场主体，督促各方落实投诉处理事件等是优化营商环境机构工作人员的经常性工作。在处理投诉等问题中，不公平交易、围标串标、权力干涉交易活动等现象属于经常性发生事件，这些事件与公共资源交易密切相关。

发挥好优化营商环境工作机构职责，积极推进投诉问题解决与处理，是化解交易风险，提高交易平台标准化、规范化建设水平，确保交易活动正常运行的重要内容，也是提升当地营商环境水平的重要工作。两者工作目标一致，开展紧密的协调配合工作，往往会产生“1+1>2”的效果。