《政府采购法》与《招标投标法》融合的必要性与路径探析

摘要《政府采购法》与《招标投标法》在采购模式、采购方式和监督体制等方面存在显著差异，导致法律适用困难和监管混乱。造成这种状况的原因包括立法指导思想差异、起草部门不同和立法条件制约。尽管如此，两法在本质属性和立法宗旨上具有共同性，为融合提供了理论基础。建议通过合并立法、制定统一的市场交易规则和整合监管权来解决这一问题。这种融合不仅有利于理顺现行法律规范，也将为深化政府采购制度改革、推进国家治理现代化提供法治保障。

关键词政府采购法；招标投标法；法律融合； 统一立法

《政府采购法》与《招标投标法》是我国公共采购领域的两部重要法律，但在实践中却呈现出并存并行、交叉重叠的状况。两法在调整对象、适用范围等方面存在交叉和冲突，导致采购人员无所适从。这种立法现状不仅难以适应我国经济社会发展需要，制约了统一公共采购制度的实现，也与国际公共采购制度的趋势不符。亟需在立法层面厘清两法关系，协调两法适用，以构建科学、规范、统一的公共采购法律制度。

一、两法并存的历史背景与规则差异

（一）两法并存的历史背景

20世纪80年代初，为了提高基本建设资金的使用效益，我国开始在深圳市、吉林省等地进行政府工程招标投标采购试点。随着招标投标制度的不断推广和发展，1999年，为规范招标投标活动，保护国家利益和社会公共利益，第九届全国人大常委会第十一次会议通过了《招标投标法》。

进入21世纪，随着我国加入WTO并承诺开放政府采购市场，建立规范、透明的政府采购制度成为当务之急。2002年，第九届全国人大常委会第二十八次会议通过了《政府采购法》，标志着我国政府采购制度正式确立。该法从采购主体、采购方式、采购程序等方面对政府采购行为进行了全面规范。

《政府采购法》和《招标投标法》的先后出台，反映了不同时期我国经济社会发展的现实需要。《招标投标法》侧重于规范传统的工程建设项目招标采购，《政府采购法》则从更广泛的视角对政府采购行为进行规制。两部法律共同构成了我国公共采购的基本法律框架。

（二）“两法”采购模式差异

《政府采购法》与《招标投标法》在采购模式上存在明显差异，体现在以下几个方面：

第一，采购方式不同。《政府采购法》规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等多种采购方式。其中，公开招标是政府采购的主要方式，但在特定情形下可以采用其他方式。而《招标投标法》仅规定了公开招标和邀请招标两种方式，且公开招标是基本原则和一般方式。

第二，代理机制不同。政府采购实行集中采购与分散采购相结合。集中采购必须委托集中采购机构代理，分散采购可以自行组织，也可委托集中采购机构以外的采购代理机构。而招标投标项目一般由招标人自行决定是否委托招标代理机构，法律对此并无强制性规定。

第三，信息公开方式不同。政府采购信息除依法需要保密外，必须在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告。招标项目只有依法必须招标的，才要求在国家指定的报刊或招标投标交易场所发布公告，自愿招标的项目则无强制性要求。

第四，质疑投诉机制不同。政府采购供应商的质疑投诉，必须先向采购人或采购代理机构提出，对答复不满意的，才能向同级财政部门投诉。而招标投标异议投诉可以直接向招标人或有关行政监督部门提出，程序相对简单。

（三）“两法”采购方式差异

《政府采购法》规定了多种采购方式，包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。其中，公开招标是政府采购的主要方式，但法律也允许在特定情况下采用其他方式。这种多元化的采购方式设计，旨在适应不同采购需求，提高采购效率，同时确保采购的公平性和透明度。

相比之下，《招标投标法》主要规定了公开招标和邀请招标两种方式。公开招标是招标投标的基本原则和一般方式，只有在特殊情况下才能采用邀请招标。这种相对单一的采购方式设计，主要考虑到工程建设项目的特殊性和复杂性，强调通过充分的市场竞争来实现效益最大化。

两法在采购方式的适用条件上也有所不同。《政府采购法》对各种采购方式的适用条件做出了明确规定：例如，采购金额达到公开招标数额标准的货物或服务，必须采用公开招标方式。而《招标投标法》则规定，符合法定条件的项目必须进行招标，但对于招标方式的选择给予了更大的灵活性。

（四）“两法”监督体制差异

《政府采购法》和《招标投标法》在监督体制上存在显著差异，这主要体现在监管主体、监管方式和监管重点等方面。

第一，监管主体不同。《政府采购法》明确规定，政府采购监督管理部门是各级人民政府财政部门。财政部门对政府采购活动实施全过程监管，包括采购预算、采购方式、采购程序等。而《招标投标法》规定的监管主体则较为分散，包括发展改革部门、住房城乡建设部门、交通运输部门等，不同部门根据项目性质和所属行业进行分工监管。

第二，监管方式不同。政府采购监管以事前审核和事中监督为主，如采购预算审核、采购方式审批、采购文件备案等。招标投标监管则以事中、事后监督为主，主要通过现场监督、投诉处理等方式进行。

第三，监管重点不同。政府采购监管更注重采购活动的合规性和政策执行情况，如政府采购政策的落实、采购程序的规范性等。招标投标监管则更关注市场秩序和公平竞争，如防止串通投标、围标等违法行为。

第四，两法在监督检查的具体规定上也存在差异。《政府采购法》对监督检查的内容、方式和程序有较为详细的规定。如明确了监督检查的主要内容包括政府采购法律法规的执行情况、采购范围和方式的执行情况等。《招标投标法》则对监督检查的规定相对原则，主要强调行政监督部门依法对招标投标活动实施监督。

二、“两法”并存的成因及弊端

（一）“两法”并存的成因

1. 立法指导思想差异化

《招标投标法》采用二分法分别规范使用国有资金和非国有资金的采购项目，侧重于保障项目质量。这与其起草部门原国家计划委员会（现国家发展与改革委员会）作为项目投资主管部门，将采购方式监管作为履职重点不无关系。相比之下，《政府采购法》仅针对财政性国有资金及其使用主体进行规范，更加注重廉政建设，这也与财政部职权集中于财政资金预算编制和执行等环节相吻合。

2. 起草部门不同

《招标投标法》由原国家计划委员会（现国家发展与改革委员会）主导起草。作为项目投资的主管部门，国家发改委将采购方式监管视为履行职能的重要手段，因此该法的调整范围较为广泛。

《政府采购法》则由财政部牵头起草。财政部的职责主要集中在财政资金的预算编制和执行等方面，其关注点更多在于规范政府财政支出行为。

两个部门的职能交叉主要体现在政府投资项目上。但由于各自的侧重点不同，导致两部法律在内容和适用范围上存在差异。国家发改委侧重项目建设全过程管理，而财政部更关注资金使用的规范性。

这种起草部门的差异，以及由此带来的法律侧重点不同，是造成两法并存的重要原因之一。它反映了我国在特定历史阶段对不同领域法律规范的需求，体现了立法的针对性和实用性。

3. 立法条件制约

不同的立法条件制约导致两法呈现出诸多差异。《招标投标法》在架构上深受《世界银行贷款指南》影响，内容偏重程序性规定，缺乏公共采购的主流理念。而《政府采购法》则以实现政府采购权集中化为目标，将分散采购整合，以期提高效益、反腐倡廉。

（二）“两法”并存的弊端

1. 立法缺乏系统性

分散立法导致法律规范缺乏系统性。《政府采购法》和《招标投标法》在适用范围上有重叠，但具体规定又不尽相同，难以形成层次清晰、相互补充的法律体系。

2. 法律适用困难

两法在采购主体、对象等方面的规定差异较大，容易引发实践中的法律适用问题。监管机构的职责也存在交叉重叠。

3. 法理解释困难

从法理上看，《招标投标法》某种意义上可视为《政府采购法》的特别法，两法冲突时应优先适用前者。但若按照新法优于旧法原则，又应优先适用后者。从特别法与一般法、新法与旧法的角度难以准确定位两法关系，无法有效解决法律适用冲突。

4. 监督体制混乱

《招标投标法》采用分散监管为主的模式，而《政府采购法》明确由财政部门监管，但在某些领域仍存在监管权归属不明的情况。两种监管体系侧重点不同，机构和职责交叉。

5. 救济机制差异化大

《政府采购法》将权益受损作为提出质疑的前提，而《招标投标法》则规定异议的前提是认为招投标活动违法，相对更加宽松。在救济主体方面，两法也未做统一规定，导致救济机制不健全。

三、“两法”融合的理论基础

（一）“两法”属性具有共同性

尽管《政府采购法》和《招标投标法》在立法背景、调整对象、适用范围等方面存在差异，但深入分析不难发现，二者在本质属性上却有着诸多共通之处，为“两法”的融合提供了理论基础。

第一，从法律调整的社会关系来看，“两法”均是对公共采购活动的规范。《政府采购法》以财政性资金为标的，调整各级国家机关、事业单位和团体组织利用财政性资金的行为；而《招标投标法》则着眼于招标投标这一采购方式，对必须进行招标的工程建设项目以及大宗物资、服务等政府采购行为予以规制。可见，二者在调整对象上虽有差别，但本质上都是对公共采购活动的法律规范。

第二，从法律关系的性质来看，“两法”均带有浓厚的公法色彩。《政府采购法》调整的是政府机关、事业单位等公权力主体利用公共资金从事采购的行为，其间蕴含着鲜明的行政管理关系。《招标投标法》虽以平等主体间的民事法律关系为主，但对于必须招标的政府采购项目而言，招标人具有明显的公权力属性，招标投标活动也因此具有公法性质。正是基于对公共利益的维护，“两法”在赋予采购人自主权的同时，又对其权力行使予以必要限制，体现出权力与义务相统一的理念。

第三，从法律责任的设置来看，“两法”既有民事责任，也有行政责任和刑事责任等，呈现出多元化的特点。这正是基于公共采购活动的复杂性，单一的民事责任难以全面实现法律规范的目的，必须发挥行政、刑事等责任的补充作用，以实现对违法行为的全方位规制。

（二）“两法”立法宗旨和目的具有一致性

尽管《政府采购法》和《招标投标法》分属不同法律部门，在立法背景、调整对象、适用范围等方面存在差异，但纵观二者的立法宗旨和根本目的，却能够看到一脉相承的内在逻辑，这也是“两法”融合的重要理论基础。

《政府采购法》的立法目的为“为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护供应商的合法权益”。可见，规范采购行为、提高资金效益、维护公共利益是该法的核心宗旨。这一宗旨的提出，源于政府采购制度的内在属性和功能定位。作为现代财政制度的重要组成部分，政府采购的首要目标是实现公共资金的节约高效，进而最大限度地满足公共需求，维护公共利益。

而《招标投标法》虽未直接表述立法宗旨，但通过分析其具体条文不难看出，规范招标投标行为、提高资金效益、维护社会公共利益同样是该法的价值追求。例如，该法第三条要求“招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则”。这些规定体现的正是规范采购、维护公益的理念。

进一步分析可以发现，“两法”在立法宗旨上的契合，本质上源于公共采购的内在规律和制度功能。无论是政府机关还是事业单位，在从事采购活动时都代表着公权力主体，处置和支配的是纳税人的“钱袋子”，理应受到严格规范和监督。通过引入公开招标等竞争性采购方式，建立相应的管理和监督机制，可以在很大程度上遏制权力寻租，实现公共资金的节约高效。而这正是“两法”的共同使命所在。

当然，“两法”在维护公共利益的同时，也没有忽视对供应商合法权益的保护。《政府采购法》专章规定了供应商的权利救济制度，而《招标投标法》也对投标人的异议、投诉权利等做了原则性规定。这些制度安排虽未必完善，但体现了立法者兼顾效率与公平、实现多元价值平衡的努力。

四、“两法”融合的路径与措施

（一）“两法”合并，统一立法

鉴于《政府采购法》与《招标投标法》在立法宗旨、调整对象、适用范围等方面存在诸多交叉和矛盾，为消除分散立法模式导致的弊端，理顺政府采购法律体系，亟需对两部法律进行合并，制定统一的“公共采购法”。这是解决“两法”并存困境的治本之策。

统一立法应当在比较分析“两法”异同的基础上，吸收两者的合理内核，形成内容完备、逻辑严密、协调统一的法律制度。具体而言，应当明确政府采购的概念内涵和外延，将各类公共资金纳入统一的法律调整对象；重构采购组织模式，完善集中采购与分散采购相结合的制度设计；统一采购方式种类，细化公开招标、竞争性谈判、询价等方式的适用条件和操作流程；健全供应商权益保护制度，完善质疑、投诉等法律救济机制；加强采购全过程管理，强化合同履行监督。

统一立法不仅有利于理顺现行法律规范，消除适用冲突，也为深化政府采购制度改革、推进国家治理体系和治理能力现代化提供法治保障。这是顺应时代要求、借鉴国际经验的必然选择。当前，我国已启动与GPA接轨进程，修订完善相关法律将进入实质性阶段。以此为契机推动“两法”合并，借鉴国外立法成功经验，对接国际通行规则，不仅有助于扫清加入GPA的法律障碍，也将极大提升我国在国际公共采购合作中的制度话语权和引领优势。

（二）制定统一的市场交易规则

政府采购作为配置公共资源的重要方式，在本质上属于一种市场交易行为。然而，受计划经济体制惯性思维影响，现行法律对政府与市场的边界划分不够清晰，政府对微观采购行为的过度干预，不仅影响了市场配置资源的决定性作用，也制约了社会主体参与的积极性。因此，在推进“两法”融合过程中，必须坚持社会主义市场经济改革方向，按照“放管服”改革要求，厘清政府与市场关系，制定统一规范的市场交易规则。

一方面，要进一步简政放权，最大限度减少政府对具体采购行为的直接干预。严格界定政府职责边界，将不该管、管不了的事项交由市场调节和社会自治。充分尊重采购主体自主权，赋予其在采购方式选择、评审标准设置、合同签订履行等方面更多自由裁量的空间。另一方面，要创新监管方式，强化事中事后监管。综合运用信用监管、“双随机、一公开”监管、“互联网+监管”等方式，提高监管的针对性和有效性。加强信用信息归集共享，健全守信激励和失信惩戒机制。同时，发挥行业协会商会等社会组织作用，强化行业自律，推动形成各方共治的社会监督格局。

（三）整合监管权

“两法”并存导致监管体制错综复杂，职责交叉重叠，既不利于形成统一高效的监管合力，也容易滋生寻租腐败等问题。整合监管权，理顺管理体制，是推进“两法”融合的应有之义。这需要统筹考虑监管的广度、深度和力度，科学设计顶层方案，分步实施，稳妥推进。

qDGHtPt5Y8PMC5gE0dEViw==就监管主体而言，应当发挥财政部门在政府采购监督管理中的主导作用，强化统筹协调，减少多头监管、重复监管。与此同时，充分发挥发展改革、审计、监察等部门的专业优势和职能作用，加强协同配合，形成监管合力。对于涉及面广、专业性强的领域，可以继续由行业主管部门负责监管，但要明确责权边界，厘清财政与行业监管的分工协作机制。

就监管内容而言，应当突出强调全过程管理，将事前、事中、事后监管有机结合起来。在事前监管方面，重点加强采购计划编制、需求论证、预算执行等关键环节管理，提高采购决策的科学性；在事中监管方面，聚焦招标文件编制、开标评标、合同签订等环节，规范采购程序，防范廉政风险；在事后监管方面，强化合同履行验收、资金支付、绩效评价等环节监督，确保采购目标实现。

就监管手段而言，应当坚持依法治理与科技治理相结合。一方面，完善配套法规制度，细化监管规则，为监管执法提供明确依据；另一方面，加快推进电子化采购，依托大数据、人工智能等现代信息技术，实现全流程留痕和智能化监控，提升监管效能。同时，畅通投诉渠道，健全质疑答复、行政复议等救济机制，强化社会监督。

参考文献：

[1]全国人大常委会立法规划一并考虑《招标投标法》与《政府采购法》修改[J].中国招标，2023，（10）：1.

[2]王平.将《招标投标法》和《政府采购法》两法合一的合理性、必要性[J].中国政府采购，2023，（8）：25-27.

[3]严宇琳.《政府采购法》与《招标投标法》融合研究[J].中国物流与采购，2023，（8）：118-120.

[4]朱建元.从投融资体制改革谈《招标投标法》和《政府采购法》的关系[J].招标采购管理，2022，（9）：10-11.

[5]李德华，杨美琪.《政府采购法》与《招标投标法》并存的困境与融合[J].公共财政研究，2022，（1）：5-18.

[6]蒙建波，王光曦.“两法”对投诉规定的异同及现实处理[J].中国招标，2020，（12）：67-72.

[7]刘涛，曹国强，秦勇，等.如何正确认识《政府采购法》和《招标投标法》的关系[J].中国招标，2020，（4）：91-94.

[8]薛凯.《招标投标法》与《政府采购法》的分野与整合研究[J].法制与社会，2019，（25）：18-19.

[9]赵发宾.《招标投标法》与《政府采购法》应用对比研究[J].昆明冶金高等专科学校学报，2019，35（2）：86-94.

[10]毛林繁.谈《招标投标法》与《政府采购法》两法合一[J].招标与投标，2018，6（8）：7-11.