加快完善全国碳市场交易体系 推进区域经济绿色低碳转型

党的二十届三中全会指出，健全碳市场交易制度，温室气体资源减排交易制度；建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制。我国碳排放权交易市场经过十余年的稳步发展，已形成全国碳排放权交易市场与全国温室气体自愿减排交易市场“双轮驱动”、区域碳市场为补充辅助的全国碳市场体系，市场机制的有效性初步显现。当前，碳排放权产品主要为碳排放配额（EA）和国家核证自愿减排量（CCER）[1]。

2017年12月，全国碳排放权交易市场启动建设。2021年7月，正式上线交易。全国碳排放权交易市场上线以来，总体运行平稳，交易活跃度持续提升，价格稳步上扬。目前，已顺利完成了两个履约周期，纳入电力行业重点排放单位2257家企业，年均覆盖二氧化碳排放量约51亿吨，占全国总排放量的比例超过40%，碳配额价格由启动时的每吨48元上升到每吨90元左右。截至2024年7月31日，全国碳排放权交易市场累计成交4.67亿吨，成交金额271亿元，是全球覆盖温室气体排放量最大的碳市场。

一、国内碳市场发展现状和特点

（一）上海碳市场：全国碳市场运维者，承担试制度、探新路使命

在生态环境部的指导下，开市三年多以来，全国碳市场总体运行平稳有序，成为彰显我国实施积极应对气候变化国家战略的重要窗口。上海环境能源交易所作为生态环境部指定的全国碳排放权交易系统运维机构，切实维护交易安全有序运行，在信息技术基础设施、起草配套交易制度和相关技术规范、强化数据质量监管力度、建立健全信息公开和征信惩戒管理机制、提升市场相关参与方的综合能力水平、活跃市场参与度等方面积累了丰富的经验，沉淀了丰富的数据。目前，全国碳市场正做好扩大覆盖行业范围相关的制度研究、系统准备、交易账户开立、咨询服务等各项工作。积极落实主管部门安排，完善交易相关制度规则体系，做好交易系统运维与管理，支撑多地主管部门开展水泥、钢铁、化工等行业碳交易能力建设与培训。

上海区域碳市场交易规模居前列，覆盖范围广泛。截至2024年7月31日，上海碳市场现货品种碳排放配额（SHEA）和国家核证自愿减排量（CCER）累计成交2.4亿吨，累计成交额41亿元，收盘价75.95元/吨。目前，上海碳排放交易市场已吸引1860多家单位开户交易，将378家重点排放企业纳入监管，涉及钢铁、电力、化工、航空、水运、建筑等28个行业，推动更多企业积极参与减排行动。

监管机制较为完善，市场建设呈现体系化。上海区域碳市场建立了一套“制度明晰、市场规范、管理有序、减排有效”的体系，尤其是上海碳监管机制相对完善，在完成履约方面领跑其他试点市场。上海是唯一连续十年实现清缴率100%的试点地区。上海碳市场拥有较为公开透明的MRV[2]监管机制以及较大的违约处罚力度：上海MRV监管机制包含九个行业的核算和报告指南，对各纳入行业的碳排放核算办法进行了详细的规定，其违约处罚机制规定对未能完成履约的企业一般进行5到10万元的罚款。

碳金融探索先行，创新实践成果丰富。上海碳金融领域创新优势明显，与证券交易所和金融机构密切合作，进行了卓有成效的探索和实践。比如，在资产融资方面推出了CCER的质押贷款和配额的质押贷款工作，成为全国首个实施信息化质押贷款的地区。此外，还推动了碳市场投资型基金和信托的发展——上海成立了首个大型券商参与的CCER专项投资基金。这不仅标志着碳市场与资本市场的联通，也标志着碳排放权交易和碳金融体系的建设实现了新的跨越。上海还进行了碳市场指数和远期交易的探索和实践，包括以人民币计价和交易的，在约定的未来某一日期清算、结算的远期协议。这是国内第一个标准化的碳衍生品，也是第一个人民银行批准的且由金融市场与碳交易平台合作探索的碳衍生品。目前，上海碳质押有效盘活碳资产近800万吨，融资额超过1.3亿元。与上海清算所合作推出上海碳配额远期，累计成交额突破1.8亿元。

区域碳市场一体化加速，碳普惠前景广阔。依托长三角一体化加速发展，长三角区域碳市场一体化发展探索富有积极的成效。目前在长三角一体化示范区着力推动先行试点。在碳普惠体系建设方面，立足上海超大城市和人口优势，探索长三角多层次消纳渠道，实施一批有示范推广价值的高质量减排场景和项目；建立个人减碳激励机制，引导建立全社会的绿色生活和绿色消费方式，积极发挥强制配额市场与自愿减排市场在推动绿色低碳发展中的“双轮驱动”作用。

（二）湖北碳市场：全国碳市场的大数据中枢，区域碳市场的领先者

中国碳排放权注册登记结算有限责任公司（以下简称“中碳登”）作为全国碳排放权交易市场的核心运行平台，承担着注册、登记、清结算三种主要功能，是全国碳资产的大数据中枢，也是国家实现“双碳”战略目标的重要载体。依托中碳登平台，湖北现已汇聚200余家国内外涉碳服务企业，初步形成了碳交易、碳资产等碳市场全产业链，并形成以中碳登大厦为核心载体、环沙湖产业带集聚的碳要素富集高地。目前，中碳登大厦已聚集中碳登、中碳科技、中环联合、华科大全球气候治理研究中心等57家“双碳”领域龙头企业和研究机构，包括碳资产、碳基金、碳核查、碳征信、碳评级、碳咨询、碳科技等细分领域，着力打造“一楼一产业链”的全国首个碳金融交易创新楼宇。武汉也已出台全国首个碳金融集聚区建设实施方案，成功获批了全国首批气候投融资试点。

湖北碳市场是目前国内覆盖工业门类最齐全、累计交易规模最大、交易制度最完善、交易机制最活跃、减排成效最明显的碳市场之一。自2014年开市以来，共纳入钢铁、水泥、石化、化工等16个行业，覆盖企业数量从首年138家扩大到最多373家，占本省第二产业产值的比重为70%。目前交易品种主要是碳配额，券商合格投资机构967家，超过2万名合格个人投资者参与市场。截至2024年7月31日，湖北配额现货市场（不包括远期和拍卖）累计成交量超1.31亿吨，累计成交额32.21亿元，收盘价为40.5元/吨。

湖北碳市场履行“低价起步、适度从紧”的分配政策，逐步收紧行业控排系数和市场调节因子，不断降低纳入门槛，扩大纳入范围，使得碳配额不断收紧，有效提高了市场的活跃度。同时，通过设定相应的损益封顶措施，降低因排放数据质量、经济形势的不确定性带来的企业履约风险和过量配额对市场的冲击风险，从而保证了市场运行平稳。

湖北碳市场率先在全国打通“电—碳—金融”三大市场。2024年5月，湖北“电—碳—金融”三市场协同正式运行。湖北企业可凭借碳配额抵押办贷款，又可通过贷款购买绿电，绿电可抵扣碳排放，通过金融工具激活碳市场，有效促进了新能源发电企业发展，为湖北绿色低碳发展提供重要支撑。湖北碳排放权交易中心推出了碳排放权质押贷款、碳配额回购交易、绿色评价挂钩贷款等产品，上线湖北绿色金融综合服务平台“鄂绿通”，出台了全国首个省级绿色评价指标。探索建立“湖北模式”的碳普惠制度和标准体系，并与国家电网联合发布“鄂电碳普惠”平台，首创分布式碳账户，支撑金融机构开展金融碳普惠。设立百亿元“湖北绿色低碳发展基金”，通过“母基金+子基金+直投”模式，将形成200亿元绿色低碳基金群，撬动1000亿元产业投资，助推湖北省形成全国领先的绿色低碳产业集群。

目前，中碳登服务全国2500多家企业，累计清结算规模突破530亿元，居全球首位。今年，全国碳市场步入第三个履约周期。随着全国碳市场扩容工作的推进，对于中碳登乃至湖北碳市场存在着巨大的机遇。中碳登已提前布局系统基础架构的扩容升级，保障系统运行的稳定性与安全性，深化系统功能的迭代与优化，通过加强数据分析能力、精进配额计算算法等，提升系统智能化水平。

（三）北京碳市场：率先树立国家级绿色交易所的定位，发力全国性自愿减排交易市场

北京碳市场经过十余年的建设和运营，现已形成“制度完善、交易活跃、监管严格、市场规范”的区域性碳交易市场。当前，北京碳市场拓展覆盖了包括发电[3]、石化及服务业等8个行业在内的近1300家单位，将全市约50%的碳排放量纳入管理，其中年度二氧化碳排放量5000吨（含）以上的重点碳排放单位882家，年度二氧化碳排放量达到2000吨（含）以上的一般报告单位398家。

北京碳市场一直积极推进全国温室气体自愿减排交易市场建设。主要包括：一是开发建设全国温室气体自愿减排注册登记系统和交易系统，负责交易系统的运行和管理，提供交易结算等服务；二是研究编制自愿减排交易和结算规则，为全国自愿减排交易市场的安全稳定、规范高效运行提供规则保障。2023年2月，北京绿色交易所宣布将升级为面向全球的国家级绿色交易所。全国温室气体自愿减排交易市场是全国碳市场的重要组成部分，它的启动实现了与全国碳排放权交易市场互联互通，形成了强制碳市场和自愿碳市场双轮驱动、互补衔接的全国碳市场整体架构。

北京碳市场纳入控排企业最多，碳价长期处于全国最高水平且稳健上涨，也是交易产品最丰富、MRV监管机制最完善的市场之一。北京碳市场由于地区经济发展水平较高、控排门槛要求更高、纳入企业数量众多、采用历史强度法中较大幅度的年度下降系数以及对新增产能实行高标准的行业先进值等方法分配等原因，形成配额供给相对其他碳市场更为紧缺的局面，导致成交均价全国最高，2023年甚至达到113元/吨。从监管机制和总体运行质量上看，北京碳市场运行机制更为完善。北京主管部门要求企业每三年选择一个新的第三方核查机构对其碳排放进行核查，以限制其与企业的重复互动，同时对第三方核查结果进行独立抽查，提高监管力度。此外，通过结合历史法与基准法，根据行业的发展对碳配额进行分配，避免了配额过多而导致市场不活跃的现象。

总体上，上海环境能源交易所、北京绿色交易所、中国碳排放权注册登记结算有限责任公司在全国碳市场的建设中做出了重要的贡献，发挥了功能互补的作用。三个机构的合作与协调确保和推动了全国碳市场的高效运作和持续发展。

（四）广东碳市场：区域碳市场的龙头标杆，探索绿色要素交易矩阵化、系统化

广东碳市场是我国最成熟、交易最活跃的区域碳排放权交易市场之一。广州碳排放权交易中心（以下简称“广州碳交中心”）碳交易规模连续11年居全国试点碳市场第一。截至2023年末，广州碳交中心已纳入8个行业391家控排企业，配额总量达2.97亿吨，累计成交配额达2.24亿吨，累计成交金额达65亿元；深圳碳市场交易规范、市场活跃，目前累计成交量超过1亿吨，成交额突破23亿元，纳入重点排放单位746家，以3.5%的配额规模，实现了全国试点碳市场12.6%的交易量和11.2%的交易额占比。广东碳市场积极构建碳排放权交易系统及高质量碳减排信用交易、用能权交易、排污权交易、生态权益产品交易、绿色能源交易、绿色电力消费等绿色要素数字化交易矩阵，朝着更加国际化、系统化的可持续发展目标迈进。

广东碳市场是全国首个探索部分配额实行有偿分配的试点。广东碳市场借鉴了欧洲碳市场的经验，从一开始便引入拍卖机制，通过对一部分碳配额进行有偿发放，提高控排企业对碳市场履约的重视程度，增强了市场参与度。此外，拍卖还能及时补充市场供应，为配额短仓的企业提供另一种获取碳配额的方式以补足短缺仓位，实现履约。

广东碳市场建立起较为完备的碳金融产品体系。广州碳交中心有效整合了与绿色金融相关的信贷、债券、股权交易、基金、融资租赁和资产证券化等产品，打造出多层次绿色金融产品体系。先后推出配额抵押融资、配额回购融资、配额远期交易、配额托管等碳金融产品和相应业务模式，形成多层次的碳金融产品体系。2024年7月，全国首单碳资产证券化产品在深圳碳市场挂牌。深圳绿色交易所在绿色金融与气候投融资领域走在全国前列，围绕低碳金融服务平台建设，推出多项低碳金融创新服务，开发合同能源管理基金、碳减排投资基金等低碳金融产品，助力深圳打造“碳金融创新城市”。

碳普惠机制建设走在前列，推动广东各地形成共同的碳普惠标准和框架机制。2016年广东省在全国率先开展碳普惠制研究和探索，2019年12月广州市碳普惠平台正式上线，成为全国首个城市碳普惠平台，平台认证了20多种生活场景减碳量的核算方法。广东碳普惠侧重B端（即主要面向商业低碳行为），广州碳普惠侧重C端（即基于公众的低碳行为）。2023年11月，首个广州碳普惠项目——基于互联网租赁的共享单车项目，签发了1万多吨自愿减排量。

广东正致力构建一站式的碳中和登记、认证服务体系，积极探索打造国家级碳中和登记服务中心。广州碳交中心发布全国首个碳账户综合服务平台——“读碳”。“读碳”定位于三大功能：即一站式服务的“碳信息登记平台”、区块链支撑的“碳数据溯源平台”、互联互通管理的“碳账户集成平台”。通过数字化的工具，强化政府和企业对碳排放的精细化管理，从区域、企业、产品三个维度搭建数字化的碳排放核算体系，构建基于碳排放核算为核心、抵消与中和为拓展的碳账户。

二、国内碳交易市场相关功能亟待提升

（一）市场流动性不足，交易规模待提升

目前，全国碳市场在发电行业的重点排放单位间开展配额现货交易，交易主体以完成清缴履约为主要目的，符合全国碳市场作为控制温室气体排放政策工具的定位和建设初期的阶段性特征，也与国际上同类型碳现货市场发展初期的特点基本类似。但是，整体碳市场交易活跃度不足，流动性仍有待提高。未来，全国碳市场提升交易规模和活跃度的主要途径，主要是从增加多样性和市场弹性来做工作，扩大履约行业的覆盖范围，增加行业多样性，加快研究推出配额拍卖、建立市场调节机制等能够有效提升市场活跃度。同时，重点排放单位碳资产管理和能力建设体系也有待完善。以区域碳市场为例，多数重点排放单位由于尚未建立完善的碳资产管理体系，对涉碳投资和碳决策流程较为慎重，一定程度影响了市场活跃度和发展潜力。

（二）金融属性不明晰，金融支持作用受限

碳市场及碳排放权产品的金融属性定位不明晰，给传统金融机构参与碳市场带来了障碍——缺乏明确的金融属性定位使得传统金融机构对碳市场的参与和投资存在较高不确定性，影响其投资意愿，也导致碳市场流动性不足。国家金融监管部门对交易场所的监管要求限制了金融交易方式在碳排放权产品的应用，特别是集合竞价和连续竞价模式在碳市场中受到限制，导致市场交易功能缺失，市场稳定性不足。此外，金融在支持碳市场建设中的角色尚未有效发挥，碳市场建设的创新、激励、跨期和风险管理之间的关系仍未得到很好的理顺。相关交易机制、交易产品、碳金融市场培育和能力建设等方面都有待进一步完善。

相比之下，欧盟碳市场参与者更为多元，不仅包括控排企业，还广泛涉及金融机构和其他类型投资者。例如，在欧洲能源交易所（EEX）的欧洲碳配额EUA配额拍卖中，参与者包括控排企业、投资公司和被授权的中介机构等。多元化的市场参与结构提升了市场流动性和交易活跃度，有利于形成更为稳定和健康的碳市场环境。

（三）交易品种比较单一，风险管理工具有限

目前，国内碳交易主要为现货交易，尚未形成包括碳远期、碳回购等衍生产品的多样化交易体系。由于碳配额发放和交割履约之间存在时间差，控排企业在管理未来的碳成本方面自然面临着套期保值和风险对冲的需求。对比海外碳市场，欧盟碳市场不仅提供现货交易，还广泛提供碳金融衍生品，如碳期货和碳期权。这些工具使得欧盟市场的控排企业能够有效锁定未来的碳成本，减轻价格波动带来的财务风险。欧洲气候交易所（ECX）和欧洲能源交易所（EEX）都提供多样化的碳交易产品，支持企业采取复杂的风险管理策略。通过提供衍生产品，欧盟的碳市场增强了市场的流动性，提高了吸引力，使得更多的金融机构和投资者参与到市场中，进一步激发了碳市场的活力，提升了交易效率。多元化的交易结构和丰富的金融产品选项，是目前我国碳市场所缺乏的，也是欧盟碳市场能够有效支持企业和市场参与者应对价格变动的关键所在。

三、推动全国碳市场体系高质量发展的建议

全国碳市场交易体系要聚焦绿色低碳转型需要，进一步明晰发展定位，加强顶层设计，更好地为打造绿色中国试制度、探新路。下一步，建议健康有序深化发展，增强碳市场流动性，优化碳市场定价机制，有效发现合理碳价，推动纳入碳市场的控排企业以成本效益优化的方式实现碳减排目标。

（一）完善制度规则体系研究，保障市场高效运行

2024年以来，随着《碳排放权交易管理暂行条例》的出台和全国碳市场扩容等工作的有序推进，提振了市场的长期信心，碳排放配额市场价值被逐步认可和接受。全国碳市场应做好扩大覆盖行业范围相关的制度研究、系统准备、交易账户开立、咨询服务等各项工作，完善交易相关制度规则体系和交易系统运维与管理。同时，可参考国际标准和实践，如国际支付清算协会（CPMI）和国际证券监管组织（IOSCO）联合发布的《金融市场基础设施原则》（PFMI），以及欧洲碳交易所ECX和EEX的运作规则等，通过制定更为详尽的自律规则来进一步明确和细化交易行为规范。规则涵盖会员资格与准入要求、交易行为规范、交易规则与程序、信息披露要求、纠纷解决机制、风险管理要求以及合规和监管合作等方面。

（二）构建多层次交易市场，提升市场活跃度

构建多层次碳交易市场是提升碳市场国际影响力和功能性的关键策略。多层次碳交易市场应包括一级市场的碳排放权发行与分配、二级市场的碳排放权流通、碳金融衍生品市场的交易，以及碳排放权的跨境互联市场。在一级市场上，组织碳排放权的公开拍卖，确保市场的公平性、透明性和高效性。在二级市场上，提供有效的价格发现机制和严格的交易监管，积极促进市场的流动性和参与度。在衍生品市场上，提供风险管理和对冲工具，如碳期货和碳期权，有效满足市场参与者对风险管理的需求。在跨境互联市场上，应与其他国家或地区的碳交易市场进行合作，建立跨境交易平台或机制，加快促进跨境碳排放权的流通和互联互通。

当前，为提升碳市场交易规模和活跃度，需加快扩大履约行业的覆盖范围，增加行业多样性，加快引入金融机构等非履约主体，加快研究推出配额拍卖、建立市场调节机制等，丰富交易品种、交易主体、交易方式，持续激发市场活力，实现市场机制的有效性。

（三）为顶层设计探索新路，健康有序推进碳金融

充分发挥全国碳市场平台的引导性、基础性作用和服务功能，促进交易体系建设，培育市场生态。将全国碳市场发展和上海国际金融中心建设深度融合，更好支撑绿色金融产品服务的落地和规模化应用，推动上海打造国际绿色金融枢纽。

借鉴欧盟市场经验，逐步强化碳排放权的金融属性，更好融入国际碳市场体系，推动国内外碳交易市场的互联互通与健康发展。欧盟《金融工具市场指令II》（MiFID II）明确将碳排放配额视为一种金融工具，将碳排放权拍卖、现货及衍生品交易统一纳入金融监管体系。可以看到，金融业务的规范化提高了欧盟碳市场的透明度和流动性，促进了市场的金融创新，为欧盟的碳交易所合规运作和高效管理提供了坚实的原则和依据。

（四）优化技术服务，开发多元化数据信息产品

随着金融科技的发展和数字化转型的加速，交易所越来越依赖于先进的信息技术和数据处理能力来提升运营效率和服务质量。例如，洲际交易所（ICE）是全球最大的交易所集团之一，旗下有着全球最大的证券交易所——纽约证券交易所。ICE数据服务部（ICE Data Services） 是 ICE 的数据业务部门，其为投资者提供覆盖全球600多个数据源的金融相关数据。通过连接全球市场，ICE提供透明的市场来投资、管理风险并筹集主要资产类别的资金。ICE市场基于先进的数据和分析支持，并建立在复杂的执行技术之上，让全球各地的市场参与者依靠 ICE 的交易所和清算服务来评估价格风险、寻找市场机会并安全有效地进行交易。

加速信息技术的投入，开发多层次和多类型的行情数据产品及高效率、低延迟的技术系统至关重要。这也是建设世界领先碳交易所的关键突破口，能极大地提升交易平台的服务能力和市场响应速度。同时，国内碳市场须强化数字技术在监管中的应用，促进科技与业务的深度融合，实现交易监管的智能化、实时化和全景化，从而提高监管效率和市场透明度。

（贾彦，上海交易集团研究院院长）

注释：

[1]EA为政府分配给重点排放单位指定时期内的碳排放额度，CCER指经国家发改委备案并登记的温室气体自愿减排量。

[2]MRV是指碳排放的量化与数据质量保证的过程，包括监测、报告、核查。科学完善的MRV体系是碳交易机制建设运营的基本要素。

[3]电力行业除纳入全国碳市场管控外，未被纳入全国碳市场的发电企业还被纳入北京和福建试点碳市场。