数字政府视域下S市法治化营商环境问题研究

〔内容提要〕数字政府建设是优化法治营商环境的有力抓手。文章通过分析S市数字政府和法治营商环境的建设现状，发现在当前数字政府建设水平下，S市法治营商环境建设存在数字营商法律法规体系有待健全、社会信用体系法治水平较低、数智法治人才缺口较大、智慧司法建设水平较低、社会法治氛围尚未形成等问题，并提出建立完善的数字营商法规政策体系、加强社会信用体系法治保障、构建数智法治人才队伍、提高智慧司法建设水平、营造社会法治文化氛围的对策建议。

〔关键词〕数字政府；法治化营商环境；数智法治人才

一、引言

党的二十大报告提出，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。法治既是市场经济的内在要求，又是经济社会发展良性运行的根本保障。中共十八届三中全会首次提出建设法治化营商环境。2020年1月，我国第一部优化营商环境的综合性行政法规《优化营商环境条例》正式施行，标志着我国优化营商环境制度建设进入新阶段。2021年8月中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025）》，提出“持续优化法治化营商环境。紧紧围绕贯彻新发展理念、构建新发展格局，打造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境”。各省市等地方政府也纷纷出台营商环境优化政策法规，从中央到地方已基本形成优化营商环境的法治体系。

党的十八大以来，党和国家围绕实施网络强国战略、数字中国建设、“互联网+”行动等作出一系列重大部署，数字政府建设作为数字中国的重要组成部分，已成为实现政府治理体系和治理能力现代化的重要举措。政府数字化转型是优化营商环境取得成功的一个关键因素。2022年10月，《国务院办公厅关于印发全国一体化政务大数据体系建设指南的通知》指出，政务数据资源体系“在优化政务服务、改善营商环境方面发挥重要支撑作用”。数字政府建设运用数字技术优化调整政府内部的组织架构、运作程序和管理服务，使政府在经济调节、市场监管、社会治理、公共服务等领域的治理效能和治理水平显著提升，从而进一步优化营商环境，激发市场主体活力。

“营商环境”一词，源于世界银行集团国际金融公司的“Doing Business”项目调查，是指市场主体在市场准入、生产经营、退出全过程中涉及政治、经济、法治、人文等外部因素的总和。从2003年起，世界银行每年发布一期《全球营商环境报告》，通过构建营商环境指标体系，分析和衡量世界各国商业环境指标，并对各国进行营商环境指数排名，为各国营商环境提供可量化的指标。2020年8月，世界银行宣布暂停发布《营商环境报告》。2022年12月，世界银行发布新版营商环境评价概念书（“BEE”），新的评估指标体系包括10个指标，涵盖企业从设立到退出的全生命周期，比原“DB”体系更为全面科学。

近年来，S市高度重视数字政府建设，持续推动商事制度改革，力求打造国际化的营商环境，营商环境明显改善。但是营商软环境水平与北京、上海等一线城市仍有较大差距。加速推进政府数字化转型，持续优化营商软环境仍是S市未来几年的工作重点。本文从市区级层面出发，基于数字政府视角，分析S市法治化营商环境现状及存在的问题，提出优化S市法治化营商环境的对策建议。

二、数字政府视域下S市法治化营商环境建设现状

（一）数字政府建设优化法治化营商环境的现实逻辑

S市数字政府建设优化法治化营商环境遵循“数字政府→数字公共服务→法治化营商环境”（见图1）的现实逻辑，通过数字嵌入助推政府运行机制和服务体系改革。

在数字政府建设方面，S市以数字嵌入作为外部驱动力，“全市一盘棋”统筹推进数字政府建设，不断夯实数字基础设施建设，实现政务外网全域覆盖，完善数字基座建设；加快政务数据资源共享开放，数据资源整合水平大幅提升；一体化政务服务能力不断提高，努力打造并不断完善政府运行“一网协同”、政务服务“一网通办”、社会治理“一网统管”和百姓生活“一码通城”的政务服务和社会治理新模式。

以数字政府建设为引领，S市推进数字法治建设，坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段，着力实现数字化与法治化深度融合。通过推动社会信用体系数字化、努力培养复合型数字法治人才、全面推进智慧法院建设、塑造良好的社会法治氛围，在立法、执法、司法、守法等各个方面持续优化法治化营商环境。

（二）S市数字政府建设现状

1.“全市一盘棋”统筹推进

S市在全国率先组建了S市大数据管理局、S市信息中心（S市信用中心），成立了以市委、市政府主要领导为双组长的数字S市建设工作领导小组，在省内率先推行首席数据官制度，强化了全市政务信息化统筹建设格局，初步建立了“全市一盘棋”的数字政府统筹协调机制。

2.数字基础设施初具规模

政务外网实现全域覆盖。全市电子政务外网接入点位已达4000个，在全省率先实现市、区县（市）、街道（乡）、社区（村）四级政务外网全覆盖及IPV6、IPV4双栈运行。“政务云”建设持续推进。印发了《S市政务云管理实施细则》，开发部署云资源管理平台。截至2022年10月，全市政务云已承载业务系统298个，非涉密业务系统上云率达93%。

3.政务数据共享开放

实现政务服务数据化。推进“一网、一门、一市”改革，建设一体化政务服务平台。把全部政务服务事项，按照“事项—情形—材料—字段—数源”五个层级递进拆解，累计梳理市、区两级标准化事项2851项，细分情形8539个，形成标准材料2611个、标准字段4772个。持续推动政务数据共享开放。发布实施《S市政务数据资源共享开放条例》。推动各地区及市直相关部门在共享平台发布政务数据资源目录10453条，数据项128762条，累计归集数据信息65亿条。开展各地区“可共享政务数据资源挂载率”指标绩效考核评价工作。

4.一体化政务服务

政务运行“一网协同”。依托S市协同办公平台，以深化治理体系、监督体系建设为抓手，围绕“跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务”要求，探索建立业务与行权结合、监督与治理交互的政府运行“一网协同”创新模式。政务服务“一网通办”。全面实施“只提交一次材料”改革，政务服务全程网办事项占比提升至99.4%，即办事项占比达70.3%，教育缴费、公积金提取等294项高频便民服务事项实现“掌上办”，611件“一件事一次办”上线运行，电子印章部门覆盖率达100%。社会治理“一网统管”。S市实行城市精细化管理“一网统管”，截至2023年10月，已经形成市、区一体化运行模式，覆盖市内9区、765平方千米、51495个单元网格、1093个责任网格、4784个路长制管理路段；按照“两级监督、两级指挥、三级考核、四级联动”的工作模式，S市建立市、区、街道、网格（路段）四级运行体系；创新机制体制，制定《S市精细化管理一网统管工作导则》。“百姓生活”一码通城。打造市民码和医保码融合新模式，“盛事通”APP初步完成医保码、防疫码、停车码、门票码、支付码等15项融合功能，市民码覆盖就医、救治、乘车、游玩等多个领域。

（三）数字政府视域下S市法治化营商环境建设现状

1.政策制定科学化、民主化水平提升

S市自2019年以来迭代实施了优化营商环境1.0-5.0改革，出台741项举措和230余个政策文件，形成“1+N”的营商环境政策体系。

第一，立法工作质效提升。先后出台了《S市优化营商环境85条政策措施》《S市2022年法治化营商环境建设评价实施方案》《S市构建新发展格局，打造高质量营商环境行动方案》一系列政策文件，并于2020年对1979—2019年期间制定的规范性和政策性文件进行集中清理，市政府规范性文件311件，保留196件、废止103件、失效9件、修改3件，确保法律法规、规范性文件与改革措施相一致。

第二，行政决策程序法定。S市坚持科学民主依法决策，定期发布重大行政决策事项目录，严格履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定程序。

第三，健全基层立法联系制度。在立法计划立项阶段以及立法草案起草审查阶段，通过走访、书面发函等形式向社会各界征集意见建议，充分发挥基层立法联系点、立法咨询专家的积极作用。

2.法治环境有所优化

第一，行政执法得到有效监督。2022年全面规范18个领域50多个突出问题，利用市委工作督查、行政执法案卷评查等措施开展综合监督，规范执法行为2245项。

第二，完成行政复议体制改革，推动矛盾纠纷源头化解。全年审结行政复议案件7757件，调解和解案件2000件，化解率25.8%；设立诠释司法调解指导中心和基层法院诉调对接中心，线上解纷平台和纠纷化解四级平台有序建成，多元纠纷解决取得初步成效。

第三，推进“智慧法院”建设。以知识产权法庭建设为契机，打造“智慧知产法庭，在线数字法庭”，通过司法区块链平台有效解决案件传统审理方式中存在的取证和固证难题，跨域立案、云上庭审，S市“智慧法院”建设全方位推进。

3.信用环境建设水平提升

第一，推动社会信用体系建设。S市发布全国首个街道和乡镇政务诚信评价地方标准，率先建立起覆盖政府和企业信用系列地方标准。2022年1月1日，《辽宁省社会信用条例》正式施行，构建了社会信用体系建设领域的基本规则。发布《S市社会信用条例》，推动信用体系纳入法治轨道。

第二，信用信息共享机制基本建立。S市完善公共信息共享平台和“信用中国”（辽宁沈阳）网站建设，截至2022年6月，平台归集信用信息总量22.6亿条，涵盖103万社会法人的信息；建立信用信息公示制度，累计公示行政许可、行政处罚“双公示”信息181万余条、“红黑名单”12万余条。

第三，建立新型监管机制，创新中小企业信用融资模式。S市建立贯穿市场主体全生命周期，衔接事前、事中、事后全监管的新型监管机制，首创招投标保证金“信用保函”制度。企业以自身信用作为担保，免缴招投标保证金，目前全市新增“信用保函”清单制企业21家，共有29家企业纳入“信用保函”试点，为企业节省保费13万元。

三、数字政府视域下S市法治化营商环境存在的问题

根据中国社会科学院发布的《中国城市竞争力第19次报告》，2021年营商软环境竞争力排名前50的城市中，辽宁省只占两个席位，其中，S市排名26，竞争力指数为0.644。法治是最好的营商环境，S市法治软环境还存在着以下几个方面的问题。

（一）数字营商法律法规体系有待健全

S市围绕优化营商环境制定并发布了一系列制度文件，并加大监督实施力度，取得了阶段性的成果，市场主体和人民群众的营商环境满意度和获得感有所提升。但是仍然存在一些问题。

第一，一些规章制度在上级政府制度框架之下，不具有地方特色。部分政策的制定未进行深入的实地调研，尚未形成具有本地区特色的制度体系，不能及时地、有针对性地解决企业面临的急难状况。

第二，数字经济的发展助推营商环境的优化，同时也带来数据安全、隐私保护、数字金融纠纷等新的问题，对立法提出新的挑战。目前S市在大数据、区块链、人工智能等新业态、新领域的法律法规较少甚至缺失，未将数字技术纳入法治轨道，数字营商环境中出现的问题，无法找到适用的法规制度，用传统制度处理数字问题时，问题得不到解决，会影响政府与市场主体的关系，从而破坏营商环境。

（二）社会信用体系法治化水平较低

第一，社会信用立法不完善。缺少规范化的法律支撑与指导地方标准的实施。

第二，信用信息共享应用水平较低。信息共享水平较低，归集的信息中反映信用状况的占比较低，跨地区和部门的信用信息共享存在壁垒；应用范围较小，主要应用于政府采购、招标投标、评优评先等工作中，政府部门在行政管理和公共服务中查询信用信息较少。

第三，新型信用监管机制不完善。信用承诺机制未能覆盖全部领域；联合奖惩机制未能覆盖全部企业；信用修复机制仍需进一步完善。

（三）数智法治人才缺口较大

数字经济时代法治政府的建设，不仅要依靠数字技术，法治专业人才也是关键因素。数字法治政府的建设对法治专业人才提出更高要求，公务人员需要在具备法律专业知识的基础上掌握数字技能。智慧法院要求法律与计算机交叉人才的供给，基层法院在智慧法院发展中存在缺人、缺编、缺机构的问题，S市目前“智慧法治”建设工作迫切需要大量复合型数智法治人才，而人才流失现象尚未得到有效解决，现有政法机关人员数字素养较低。且人才引进也面临着周期长、适应性差等问题。

（四）智慧司法建设水平较低

互联网法院法律法规缺位，缺少顶层设计。线上诉讼服务不适用于线下诉讼的法律法规，S市法院面对的案件数量和复杂程度不断增加，应尽快推动互联网法院立法，为案件审理及线上线下模式衔接提供依据。司法数据安全风险增加。S市法院是电子法院模式，其在线庭审主要借助于视频（云）会议系统或法院与网络公司合作研发的庭审小程序，例如，S市高新区法院将智慧法院信息化建设以招投标的方式外包给辽宁速服大数据科技有限公司，这种信息技术的外包对法院数据和诉讼参与人的隐私提出了严峻挑战。存在信息技术依赖风险。当前法院的专业法务人员大都不具备数据化操控的能力，因此往往采取技术外包的模式，且系统后期的维护和升级都需要长期依赖技术公司。这种依赖可能会弱化司法本位，对诉讼信息等司法数据的安全性造成威胁，目前S市各级法院还未形成对智能技术系统的有效监督机制，法院与技术公司的责任分配也尚未明确。

（五）社会法治氛围尚未形成

社会普遍法律素养不高，群众中还存在着找人办事的社会风气；政府普法办法不多，对一些政策的解释不够到位，普法的针对性、实用性有待提高；企业违法违规现象时有发生，法治意识有待提高。

四、数字政府视域下优化S市法治化营商环境的对策

（一）建立完善的数字营商法规政策体系

第一，政府在制定涉企涉商政策时，应进行深入的实地调研，广泛听取企业及其他相关人士的意见，根据本地企业的实际需求，制定有针对性的政策措施，在充分贯彻上级要求的同时结合S市自身城市定位，形成有地方特色的制度体系。政策发布实施后，应紧跟出台实施标准，并给予深入透彻的政策解读，加大宣传力度，确保企业都能准确理解掌握政策要义。

第二，加快推进数字营商领域的立法。通过立法防范可能出现的数据应用风险，围绕数据决策、平台监管制定法规制度，将数字化治理纳入法治轨道，做到有法可依；法律政策具有滞后性，应及时根据市场的变化和企业的需求做出调整，及时清理与现实不符的法规、规章与规范性文件，做好“立、改、废”各项工作，优化法律法规政策体系。

（二）提高社会信用体系法治化水平

第一，建立健全社会信用法律法规体系。加快推进信用体系立法。应跟进《沈阳市社会信用条例》的解读及宣传工作，确保企业及社会公民知晓政策、规范行为，同时制定信用评价标准、信用信息修复管理办法等方面的配套政策，形成S市信用法律法规体系，提升信用法治化水平；加快制定行业或地区信用建设的规章制度，规范行业和地区信用体系建设工作。

第二，加快信用信息共享平台建设。持续优化升级S市信用信息共享平台，完善数据归集、信用修复、共享联通等功能，邀请数字技术专家指导解决平台应用中存在的问题；提升信用信息归集质量。在国家标准下，动态调整沈阳信用信息归集目录，指导各部门、各地区准确识别并记录市场主体信用信息。加强信用信息开放共享。推动各地区、各部门及其与金融机构等市场主体之间的信息开放共享，加强各部门行业领域信用信息互联互通。

第三，完善新型信用监管机制。建立健全信用承诺制度，在行政审批、社保、就业创业等领域中应用信用承诺，将市场主体的信用承诺作为事中、事后监管的重要依据；加快构建跨地区、跨行业、跨领域的失信联合惩戒机制，完善信用修复机制，鼓励失信企业通过作出信用承诺、完成信用整改、参加公益慈善活动等进行信用修复。

（三）构建数智法治人才队伍

开展公职人员数字化培训。组织公职人员定期参加信息技术培训，邀请信息技术专家进行专题教学，选派干部赴广州、上海等地学习先进经验，培养公职人员数字思维，提升数字技能和数字素养，打造数字型干部队伍。培养复合型数字法学人才。引导法学院系开设计算机专业课程，界定法律场景的具体任务，要求学生运用计算机技术加以处理，在实践中培养人才数字技能。以法学院系为主，吸引技术背景人才，推动跨学科背景人员整合，形成数字法学平台，培养交叉型数字法学人才，为建设数字化、法治化的营商环境提供人才储备。

（四）提高智慧司法建设水平

完善互联网法院法规制度。制定互联网法院专门法律，规范网上在线诉讼行为，为案件审理及线上线下模式衔接提供依据。引进先进技术，完善在线诉讼平台软硬件建设，加强复合型人才的培养，提高自身技术水平；制定明确的技术标准，健全技术系统监管机制，明晰智慧司法的责任体系，将技术公司纳入司法问责制度中。

（五）营造社会法治文化氛围

加强法治宣传。继续加大普法宣传力度，创新普法方式，采取线上线下相结合的方式，通过动画、脱口秀、微视频、沙画等新形式动态解读法律，深入企业、社区、学校精准普法。加强公共法律服务网络建设。加强各地区、各部门公共法律服务联动融合，推进乡村公共法律服务工作站建设工作，推广“乡村法务助手”“公共法律服务进楼宇”工作经验，为企业和群众提供优质高效公共法律服务，政府带头守法守信。全面整治政府违约失信行为，树立起信仰法律、崇尚法治的良好氛围。

五、结语

法治化营商环境是招商引资的最好名片，数字政府是优化法治营商环境的重要举措，S市应该坚持技术思维和法治思维并重，全面建设数字法治政府，营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境，助推经济高质量发展。

（作者单位：沈阳师范大学管理学院）