数字中国建设背景下的城建档案治理：环境、进展、问题与趋势

摘 要：数字中国建设是城建档案治理优化提升的重要背景，也是以“城市信息中心”为定位的城建档案部门锚定其在数字时代发展目标的行动指引。当前，城建档案治理制度环境整体向好，实践进展不断加速。推进数字中国建设背景下的治理发展，应审视城建档案资源建设与共享、档案管控能力等方面存在的现实问题，把握协同化、规范化、数智化三维并进的发展趋势。

关键词：城建档案；数字中国；档案治理

分类号：G270.7

Urban Construction Archives Governance Under the Background of Digital China Development： Environment， Progress， Problems and Trends

Gao Dawei， Yan Ruiqian， Zhang Yifan

（ School of Information Management of Zhengzhou University of Aeronautics， Zhengzhou， Henan 450046 ）

Abstract： The development of Digital China is an important backdrop for the optimization and improvement of urban construction archives governance. It also serves as an action guide for urban construction archives departments， which are positioned as "urban information centers"， to anchor their development goals in the digital age. Currently， the institutional environment for urban construction archives governance is generally favorable， and practical progress is constantly accelerating. To promote the governance improvement under the background of the development of Digital China， we should examine the practical problems existing in aspects such as the development and sharing of urban construction archival resources and the archival management and control capabilities， and grasp the development trend of advancing simultaneously in the three dimensions of collaboration， standardization and digital-intelligence integration.

Keywords： Urban Construction Archives； Digital China； Archival Governance

近年来，我国数字政府、数字经济、新型智慧城市、数字乡村、城市数据大脑及新型基础设施建设等政策密集出台，数智技术应用更为广泛，数字中国建设动能优势更为鲜明，城建档案治理的数智语境越发凸显。

迅猛发展的数字建造产业催生了以工程审批类政务服务事项电子文件、建筑信息模型（BIM）等为代表的新型档案管理对象，数据归档、长期保存与有效利用的档案化治理的实现与否事关重大，工程数字化交付与城市智慧化运营等新业态也已成为城建档案治理转型与价值提升所要面对的全新课题。可以说，数字中国建设既是当前城建档案治理优化提升的重要背景，也是以“城市信息中心”为定位的城建档案部门的行动指引。审视数字中国建设背景下城建档案治理问题，分析城建档案治理制度环境、实践进展与现实问题，探明其发展趋势将具有重要的理论与实践价值。

1 整体向好：数字中国建设背景下城建档案治理的制度环境

以数字化助推城乡发展和治理模式创新是数字中国建设的关键任务，也是加强城建档案治理顶层设计的关键。[1]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“‘十四五’规划”）指出，要建设智慧城市和数字乡村；以数字化助推城乡发展和治理模式创新；构建城市数据资源体系，推进城市数据大脑建设；全面开展工程建设项目审批制度改革；推进线上线下一体化监管等。[2]中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》强调，要促进数字经济和实体经济深度融合，发展高效协同的数字政务，构建普惠便捷的数字社会，优化数字化发展环境等[3]，明确了城乡发展数字化推进的相关要素。

在管理对象和任务上，一方面，近年来国家为转变政府职能、改善营商环境，出台了一体化政务服务、助企纾困等政策，实施了“一网通办”“一网通管”“一网协同”及工程审批制度改革，不仅引发了城建档案部门跨平台、跨部门获取政务服务事项电子文件的新任务，也取消了档案质量监督与进馆控制的传统“抓手”——“档案预验收、专项验收”及“档案移交后再出具验收证明”等手段，提出了多部门“联合验收”“线上线下监管”等新要求。国务院办公厅印发的《政务服务电子文件归档和电子档案管理办法》规范了政务服务电子文件归档有关要求，也为城建档案部门接收有关政务服务电子文件提供了制度保障。

另一方面，《“十四五”建筑业发展规划》强调，要加快推进建筑信息模型（BIM）技术在工程全寿命期的集成应用；推动城市工程建设全过程数字化成果交付和应用[4]。住房和城乡建设部、工业和信息化部和中央网信办《关于开展城市信息模型（CIM）基础平台建设的指导意见》也指出，要不断夯实CIM基础平台数据基础；充分利用城建档案数字化、日常城市管理等途径，建立健全数据的生产、管理、质检、汇交、更新、归档、应用等同步更新机制。[5]《“十四五”全国档案事业发展规划》将“研究解决三维电子文件及数据文件归档等难题，促进各类电子文件应归尽归”[6]设为档案信息化建设关键课题。以上政策表明，以建筑信息模型应用为核心的工程数据管理新场景，以及以城市信息模型（CIM）应用为代表的城市治理新需求，正不断促使城建档案治理迈上数智转型新台阶。

在地方探索上，上海市、北京市、浙江省等地纷纷以“数字驱动”“数字治理”等为突破口，加快数字政策制定（见表1），不断拓展城乡发展的数字化新空间。同时，智慧城市、城市数据大脑及数字建造等领域相关标准规范的不断健全（见表2），也为城建档案治理的数智转型提供了有利条件。

在此背景下，城建档案治理应立足数智转型大势，积极融入数字中国建设布局和发展框架，把握新发展机遇，应对环境、对象及任务等变化挑战，探索构建适应工程建设数字化交付、城市管理智慧化运营服务等新业态的治理体系。

2 加速推进：数字中国建设背景下城建档案治理的实践进展

城建档案治理数智转型实践也在不断提速。2021年，南宁市城建档案馆探索建立了包含快速检索、地图精准定位和城建档案知识图谱等模块，支持多维数据自动关联、图谱网格多元联系、空间信息协同分析等功能的城建档案大数据平台。[7]2022年，中国测绘学会智慧城市工作委员会和珠海市城市建设档案馆联合承办了第十五届中国智慧城市大会，旨在凝聚共识，推动城建档案智慧化发展，探索档案资源共享新途径。珠海市、重庆市、广州市、东莞市等地城建档案馆分享了智慧城建档案馆建设等经验。[8]2022年，杭州市城建档案馆依托馆藏档案数字化基础，推进“GIS+档案”，不仅完成了对一些地区相关城建档案的收集整理，还围绕“数智杭州 宜居天堂”目标，探索了档案数据价值挖掘新路径。[9]为推进城建档案数字资源建设，住房和城乡建设部科技与产业化发展中心、重庆市城建档案馆等单位编制了《建设工程档案信息数据采集标准》（DBJ50/T-275-2017），日照市城建档案馆起草了《建设工程电子文件与电子档案管理标准》（DB37/T 5177—2021），郑州市自然资源和规划局、郑州市城乡建设局和郑州市大数据管理局联合印发了《郑州市建设工程档案电子化工作实施细则》（郑自然资〔2022〕320号）等。

加快数字技术创新应用，夯实数字数据资源体系是《数字中国建设整体布局规划》的重要内容，三维数字化协同设计和BIM、CIM等应用则是数字中国建设背景下城建档案治理数智转型的着力点。2023年，苏州市城建档案馆在智慧“档”建工作中，通过研究制定工程竣工和后期运维BIM归档标准，逐步实现新建项目BIM标准化同步归档，同时推进智慧档案馆建设，开展智慧化数据利用，为“新城建”夯实了城市数字底座。[10]上海市浦东新区档案局也积极开展“基于BIM技术的三维城建档案接收保管和应用模式研究”并探索推广应用。[11]在更广泛的城建档案信息化方面，据中国政府采购网信息服务平台不完全统计（2020—2023年），城建档案部门信息化建设项目投资达3000余万元，有关项目如表3所示。

3 问题导向：数字中国建设背景下城建档案治理的现实问题

3.1 城建档案资源建设与共享问题

（1）城建档案资源建设问题

第一，完整性问题。尽管我国多数城建档案部门已在积极推进档案数字化工作，一些地区也开始了原生电子档案接收进馆等数字化接收，但数字资源建设完整性不足的问题仍较为普遍。例如，政务服务事项电子文件、建筑信息模型及工程其他电子文件的归档收集进展还需加快，跨部门数据流动亟待推进。一些城建档案部门或以库房空间不足等为由，只进馆档案数字化副本而不接收原始档案，误将前者等同于原生电子档案，或局限于数字化加工处理，数据深度识别和关联组织工作较为滞后。一些城建档案部门信息化基础设施建设也较为滞后，声像档案数字化、三维全景信息采集等技术能力提升不足，无法通过更为全面系统的数字化手段、电子档案接收渠道建设形成完备的城建档案资源体系。

第二，真实性问题。由于建设工程档案具有形成主体多元、工程运转周期较长、内容专业性强、种类数量烦冗等固有特点，再加上现实利益诱惑、过程监控与协同管理困难、跨专业能力要求不断提升及重“外业”轻“内业”现象多发等原因，建设工程档案不真实、不准确现象仍较为普遍和突出，这对城建档案资源真实性产生了不利影响。此外，城建档案治理关联档案、建设、自然资源与规划等主管部门和项目所属领域的其他主管部门、投资主管部门等，涉及城乡规划、建设和管理的各类时空数据、部门数据、主题数据等，档案数据处理、存取标准不协调现象较为突出，不仅影响了城建档案的数据一致性，也对有关管理部门的数据整合、分类统计和集中利用造成了不利影响。

第三，及时性问题。城乡规划、建设和管理是一个动态过程，各类数据往往处于不断变化之中。然而，受建设工程档案归属流向不清、进馆控制力度不强、地下管廊信息报送更新不及时等影响，城建档案数据更新和维护往往无法及时跟进，使得城建档案无法及时准确反映城乡发展最新状态。

（2）城建档案共享服务问题

第一，服务理念有待提升。目前城建档案整体利用水平仍有较大发展空间，尤其是融入数字中国、数字城市等格局的数据管理、知识服务理念还不够深入。随着党和国家机构改革、工程审批制度改革等，新时代城建档案事业发展与文化建设仍亟待推进，城建档案部门往往更为重视档案验收、收集和存储等资源“入口”问题，对多元化利用关注相对较少。在有关地方制度建设方面，也更为关注工程项目档案验收、进馆，对城建档案开放鉴定、利用服务等内容着墨不足。

第二，利用方法有待更新。传统档案利用方式与日益增长的海量城建档案信息、智慧便享的利用需求之间的矛盾日益突出。目前，多数城建档案部门利用服务方式依然以传统线下检索查询为主，在桌面和移动互联网平台上建有信息服务窗口的机构偏少，嵌入当地政务服务平台的利用场景滞后，支持线上查询利用的城建档案数量和种类也较为有限。以关键词为核心的检索查询功能有限，基于BIM、GIS、CIM、知识图谱、虚拟现实等技术的应用较少，无法实现多维度档案数据服务和用户深度查询需求，数字档案资源服务效能和数字档案馆（室）平台优势未能有效发挥。

第三，数据共享有待加强。随着以数字孪生建造为基础的数字孪生体系建设快速发展，定位为“城市信息中心”的城建档案部门应把握其在数字孪生体系的新坐标，加强其在从工程数字化交付到城市智慧化运营新业态链条中的节点地位。然而，目前面向档案管理的工程数字化交付和面向城市智慧化运营的档案数据共享服务仍需加快探索，无论是建筑三维模型原始数据，还是以SETP、IFC等代表的中性数据格式、轻量化数据格式，也都需要在全生命周期管理制度规范、技术方法上取得更大认同。城建档案与城市数据大脑等数字孪生相关数据资源体系的双向数据共享也亟待推进。

3.2 城建档案管控能力问题

（1）城建档案制度建设亟待加快

制度建设是城建档案管控能力提升的基础，为更好地把握当前城建档案制度建设情况，本研究调查统计了除港澳台地区外的27个省（自治区）和4个直辖市的城建档案管理主要制度建设情况。

部分省（区、市）城建档案管理主要制度建设情况如表4所示。调查中，未见城建档案领域专门性地方法规建设成果；全国共有20个地区制定过政府规章或行政规范性文件，其中17项政府规章，3项行政规范性文件。9项政府规章和1项行政规范性文件在2018年及以后进行了修改，2项政府规章进行了清理；福建省、山东省、广东省、湖南省、海南省、陕西省、甘肃省、青海省、河南省、广西壮族自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区等11个省（区、市）未检索到相关专门制度，据进一步调查，这些地区以转发建设系统《城市建设档案管理规定》等制度文件，以及下发加强城建档案工作有关通知文件为主。

省（区、市）城建档案制度建设具有区域性引领和支撑作用。当前城建档案管理的区域性制度建设上存在较大短板，超过1/3的地区未建立专门制度，且针对2018年以来机构改革、2019年以来工程审批制度改革和在线政务服务改革等情况的配套性修改完善成果不多，数字政府、城建电子档案进馆、数据共享服务等领域制度设计较少，关键制度内容建设存在空白点和薄弱点。这一情形是当前我国大多数地区城建档案治理基础不扎实、规范化建设滞后的真实写照，体现出“条块结合”实践中存在地方政府“块”的“松散”“滞后”问题，制约了城建档案管控能力的全面提升。

（2）城建档案治理协调存在裂隙

自国家建设、档案主管部门1987年联合发布《城市建设档案管理暂行规定》后，至今30余年来，两部门协作产出的制度成果大幅减少，兼之其他行业领域主管部门主要参考档案系统的有关制度细化落实，这就导致当前我国建设项目档案治理逐渐形成了档案和建设系统“两套”制度体系——事实上在档案、建设等系统各自的制度体系中也存在协调性不足的问题。[12]如，针对建设领域国家政策的调整，尤其是针对2019年工程审批制度改革变专项验收为联合验收的情形，国家建设主管部门及时调整了《城市建设档案管理规定》《城市地下管线工程档案管理办法》等文件，但目前档案系统《重大建设项目档案验收办法》《建设项目档案监督指导工作指南》等仍未做出跟进调整，不仅降低了这些制度的实际效力，同时由于这些制度常作为其他行业主管部门拟定其文件的依据，客观上对建设项目领域档案监管的规范性产生了不利影响。

在标准化建设上，档案系统《建设项目电子文件归档和电子档案管理暂行办法》（国家档案局，2016）、《建设项目档案管理规范》（DA/T 28—2018）与建设系统《建设电子文件与电子档案管理规范》（CJJ/T 117—2007）、《建设工程文件归档规范（2019年版）》（GB/T 50328—2014）在规范术语、管理要求上有多处不一致。研究者认为，项目档案验收已事实形成了分别以GB/T 50328—2014和DA/T 28—2018为核心的两个“标准族”[13]，所给出的建议是除在合同中明确约定外，若档案需向城建档案馆移交，则使用GB/T 50328；若建设单位自己保存则使用DA/T 28—2018，亦即需要整理“两套”不同的档案，这与当前政务服务“坚持整体协同”“坚持以人民为中心”“利企便民”[14]的要求背道而驰。

随着数字中国布局、数字政府建设和数字经济发展的加速推进，数据治理制度供给逐渐加快，这将导致已存在的“两套”制度体系有向档案、建设、规划、数据等系统“多套”制度体系进一步变化的趋势，弥合治理裂隙任重道远。

4 三维并进：数字中国建设背景下城建档案治理的趋势和任务

4.1 协同化

城建档案治理协同化指在城建档案治理体系建设中，注重城建档案馆与不同部门、机构及社会其他主体之间的协同合作和信息共享，以打造更为科学高效、系统韧性的治理生态。这种趋势既发自对协同解决城建档案资源建设与服务问题的关键需求，如城市规划建设和运行管理有关机构档案归属流向梳理与资源整合、社会力量参与城建档案事业等，也源于健全城建档案管控能力、弥合治理裂隙的底层逻辑，如统一协调规范建设、提升事前事中事后档案监管能力等，更是融入数字中国全局，落实“数据赋能”“整体协同”等数字政府建设原则的导向聚焦，体现了城建档案治理体系建设中多元治理主体价值目标集中化的过程。

就实践探索要点而言，主要包括以工程审批政府服务电子文件、建设工程各类电子文件归档为基础的城市基础数据有序归集、高效共享；工程档案联合验收组织及档案事项事前告知、过程监管、进馆控制和信用评价等；城建档案涉及各类档案资源跨行业、跨部门、跨领域、跨地区制度规范建设协调化；社会力量参与城建档案事业及城建档案利用服务的开放共享内涵建设等。

以数字政府框架下的协同治理为例，城建档案部门可构建与政务服务网、工程建设项目审批管理系统等无缝对接的管理系统，打通城市规划、建设、数据、发改、人防等部门数据链条，探索业务管理和业务技术电子文件、审批事项电子文件、电子证照等原生电子文件在线归档、移交进馆，馆藏档案线下数字化加工、数据化处理和在线传输，建设工程规划建设数据采集汇总及档案事项告知、验收、进馆、制发接收凭证、信用信息登记等全过程在线监管，依托城市综合运营平台手机客户端的城建档案查阅、预约等。例如，杭州市城建档案馆结合“互联网+政务服务”“最多跑一次”“一次办好”工作要求，启动全市建设工程声像档案在线报送系统，实时上报从工程原址地貌到竣工验收全周期的照片录像，让建设单位“零跑腿”的同时，也大大提高了声像档案归集率。

4.2 规范化

城建档案治理规范化指夯实数字中国建设背景下城建档案治理制度基础，完善有关法规制度、健全标准规范、创新管理机制，解决城建档案管控能力短板弱项，固化支撑数智时代城建档案部门前瞻探索。针对数字中国建设背景下城建档案治理的现实挑战，规范化建设任务主要有三个方面。一是协调，即消弭制度体系的抵牾冲突；二是强基，即调整完善已有制度设计的某些惯例与不足；三是更新，即实施满足治理新需求的制度设计，突出时代主题下的改革创新。

在实践探索中，一方面应坚持党对城建档案工作的领导，加强顶层设计、系统谋划和合智共商，统筹协调城建档案活动中政府内部、“政府—市场”及“政府—社会”关系，摒弃狭隘部门思维，以“数据赋能”“数字化驱动生产生活和治理方式变革”等数字中国、数字政府建设新理念，凝聚价值共识，协调制度制定，打破数据壁垒，推进以依法治档为主线，以数据共享共用为特征的体制机制建设。另一方面，应加快城建档案管理关键制度创新，加快建设适应工程数字化交付趋势的BIM归档和进馆制度，适应“运用数字技术支撑构建新型监管机制”的档案“互联网+监管”制度，适应档案进馆重点问题解决要求和信用信息管理特点的参建单位工程档案信用管理制度，适应城市智慧化运营的城建档案数据整合和共享制度等，进而打破城建档案资源建设和共享瓶颈，提升城建档案管控能力。

以城建档案管理办法建设为例，在管理体制上，应结合所在地区有关机构“三定方案”、城建档案部门隶属关系等因素，确定自然资源与规划、住建等省级城建档案工作主管部门，并明确省级档案主管部门监督指导职能，同时放权由地市、县区级地方政府灵活确定当地城建档案主管部门；在数据共享上，应规定行政审批和政务服务机构归档审批事项电子文件的职责，要求其对当地城建档案管理机构开放工程审批与验收数据的收集渠道或开通、预留通用数据接口等。

4.3 数智化

城建档案治理数智化指充分激发数智技术关键变量，推进城建档案数据全生命周期管理补链固链强链，以科技创新引领城建档案治理效能提升。做好城建档案治理数智化转型应把握技术应用、系统融合和服务提升的信息化建设基本逻辑，不仅要紧跟数智技术发展趋势，夯实城建档案治理的技术应用基座，还要强化系统集成，推进政府、企业内各业务信息系统与档案管理系统集约建设、互联互通，促进城建档案数据合规高效流动，更要注重工程数字化交付与城市智慧化运营中城建档案部门关键数据节点建设，实现城建数字档案馆（室）与政府数据服务平台、智慧城市、城市数据中心、城市数据大脑等数据治理体系的双向数据共享，达成城建档案数据便享利用。

数智化转型是一个动态、长期的系统工程，一方面要有整体智治的系统观念。例如，规划建立区域城建数字档案馆（室）网络，构建跨区域、跨部门、跨行业的建设工程档案一体化在线监管平台，融入政府服务平台打造城建档案移动服务窗口等。另一方面也要有以点带面的重点布局，即围绕某一时期某一方面城建档案治理问题、关键需求和潜在优势，明确技术应用场景，针对性提升城建档案数据管理能力，凸显信息化建设的特色、创新性。例如，以时间戳、完整性校验等数字存证技术管控原生电子档案形成质量；以内容识别、人工智能、可视化等技术提升工程档案检查、验收效率；以RFID标签化管理、知识管理等技术优化档案资源实体管控和知识内容“再组织”；以物联网、智慧化等手段推进城建智慧档案管库建设；以BIM、GIS、知识标注等手段建立工程档案空间、时间、建筑、事件等多维度检索索引；以虚拟现实、三维建模、数字叙事、新媒体艺术等元宇宙技术实现城建档案数字陈展[15]、虚拟馆员和数字文创；以在线学习系统、虚拟仿真实验系统等推进建设工程档案人员继续教育[16]等。

以建设工程档案智慧可视归集为例，可利用人工智能技术，通过文件编码、文件标题、产生部门等关键信息与预置的文件归档范围、分类方案、保管期限比对，判断文件是否需归档，实现电子档案自动收集和整理；运用空间可视化、知识图谱技术，为构筑物结构、工程部位等建立知识标签，将档案智能关联至构筑物结构、工程部位等轻量化信息模型上，支撑可视化档案验收等。在面向数字文旅的智慧服务上，城建档案所记录的城市发展历程和规划建设信息是文化旅游的合意对象，现实中也有一些城建档案部门兼管城市规划展览馆等实体资源的情况。城建档案部门可运用虚拟现实、三维建模、GIS等技术将城建档案中记载的“人、事、物、景”要素等打造成虚拟互动的数字文旅产品。

城建档案部门应把握数字中国建设背景下整体向好的制度环境，加强相关领域实践成果的交流借鉴和总结反思，聚焦城建档案治理现实问题和发展趋势，推进数字中国建设背景下城市档案治理协同化、规范化、数智化三维并进，建立健全新时代城建档案治理体系。

*本文内容节选自刘越男和周文泓主编、知识产权出版社出版的专著《数字中国战略背景下的档案数字化转型年度报告》。转载已获相关授权。

注释与参考文献

[1]江南.让智慧城市更聪明更暖心[N].人民日报，2021-03-22（6）.

[2]中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[N].人民日报，2021-03-13（1）.

[3][14]中共中央 国务院印发《数字中国建设整体布局规划》[N].人民日报，2023-02-28（1）.

[4]住房和城乡建设部关于印发“十四五”建筑业发展规划的通知[EB/OL].[2023-08-16]. https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-01/27/ content_5670687.htm.

[5]住房和城乡建设部 工业和信息化部 中央网信办关于开展城市信息模型（CIM）基础平台建设的指导意见[EB/OL].[2023-08-16].https：// www.mohurd.gov.cn/gongkai/zhengce/zhengcefilel ib/202307/20230724_773333.html.

[6]中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[EB/OL].[2023-08-16].https：//www. saac.gov.cn/daj/toutiao/202106/ecca2de5bce44a0eb5 5c890762868683.shtml.

[7]南宁市住房和城乡建设局.风雨兼程谱华章馆藏珍档话百年[EB/OL].[2023-08-16].http：// zjj.nanning.gov.cn/dtzx/gzdt/t4771735.html.

[8]推动城建档案智慧化发展，探索档案资源共享新途径 ——第十五届中国智慧城市大会城建档案智慧化管理分论坛圆满落幕[EB/OL].[2023-08-16]. http：//www.zhujianz.com/zhujianz/jzdydtinfo3480.html.

[9]城建档案助力我市地下隐患智防系统建设[EB/OL].[2023-08-16].http：//cxjw.hangzhou.gov. cn/art/2022/8/30/art_1229665541_58915699.html.

[10]苏州市城乡建设档案馆党支部深化“三务”融合创建“档建先锋”党建品牌[EB/OL].[2023-08-16]. https：//www.mohurd.gov.cn/xinwen/dfxx/202109/20210924_762257.html.

[11]新看点！展新浦东风采 聚新征程伟力——2023年浦东新区“国际档案日”系列宣传活动精彩呈现[EB/OL].[2023-08-16].https：//www.pudong. gov.cn/019015001/20230619/761553.html.

[12]谷丽莹，丁华东.我国档案法制化建设发展管窥——以“国家档案局令”发布的行政规章为分析对象[J].山西档案，2020（5）：24-34.

[13]王毓慧，王红琴.关于建设项目档案“标准族”的几个问题[J].机电兵船档案，2020（5）：34-36.

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（责任编辑：冯婧恺 张 帆）