民国时期的土地交易登记制度述论
2024-12-06杨潇
作者简介： 杨潇（1994—），女，内蒙古呼和浩特人，博士，中央民族大学法学院讲师、师资博士后，研究方向：传统法律文化。
摘 要：民国时期土地交易登记制度，经历了由传统社会中白契与中证确权，到登记对抗主义，再到登记生效主义的发展过程。其间受西方物权变动理论影响较大。基于历史发展和横向比较两个维度考量，民国时期土地交易登记制度存在维护交易安全和降低交易成本的矛盾张力。该制度最终的选择，表明其注重交易安全的价值理念。
关键词： 土地交易；登记制度；白契；交易安全；交易成本
中图分类号：F299．23 文献标识码： A 文章编号：1003-7217（2024）06-0155-07
一、引 言
土地登记制度，一般是指国家为加强土地管理，要求土地所有人或使用人在一定期间内申报土地权益，经认可后记载于专设簿册的法律行为，是国家管理土地和确定地权的重要措施。按照登记的时间和用途，一般又分为原始登记和变更登记两种。前者是土地权属关系的最初确认登记，通常结合土地清查进行；后者则是土地在原始登记之后，又有转移、变更、注销及其他权利的设立和变更事项，则另行申请登记。本文讨论的登记制度属于后者，而登记的目的主要是确定产权的流动及其归属，保障土地交易安全，从而起到权利证明的作用。权利证明是确定权利存在及归属的关键，契约凭证则是自古以来以土地交易方式完成权利流转的重要依据。民国时期，随着西方“物权法定”原则以及产权登记的传播，我国传统的土地白契、亲邻见证等证明地权转移的方式逐渐发生变化。近年来，有学者以立法为核心，探讨民国土地登记制度背后的法理［1］。还有学者从司法角度出发，阐述北洋政府和南京国民政府致力于推广新的官方产权证明，强调验契执照和不动产登记证等在司法诉讼中的证据力［2］。除了法学实践，学者以社会学、历史学等视角为基础，阐释土地契证的变迁，考证民国土地交易登记与国家的关系［3］。
目前学界对民国土地交易管控的研究，大多从法学逻辑和历史考据的角度出发，关注土地权属登记的历史发展及制度建设，并指出这些法律措施的变化以及对诉讼行为的影响。总体来说，相关研究停留在登记制度的历史变迁及法律功能，对于土地交易登记制度经济学价值的讨论还不够完整。除却具体措施的公证、证据效力，民国时期土地交易的登记制度在成本收益、安全效率方面也发挥重要作用。故本文拟从“法律成本与效益”的视角出发，阐述私人土地交易的登记制度，意在揭橥其经济功能及不足之处，并为当今土地交易登记提供历史镜鉴。
二、从习惯到制度：土地交易登记的历史变迁
传统社会是“熟人社会”，故土地交易更仰赖“熟人”的居间促成，多通过双方签订交易契约，进行土地交割。其中，亲邻见证和中人担保是最重要的权利保障方式，而国家公权力主导下的土地登记制度往往处于“备而不用”的状态。民国时期，随着社会人口流动性的增强，“陌生人社会”逐渐形成，土地交易的潜在风险日益突出，国家对社会的管控力度也不断加大。传统土地交易方式不足以管控交易风险，于是包括土地登记在内的土地立法应运而生，登记制度遂成为确保交易安全的重要制度，当然这一转变是缓慢的。
（一）白契与中证：传统地权转移的确认规则
传统土地交易是通过签订地契的方式来达成的。地契又分为白契（草契）和红契。白契是指未经官府验证的契约，而红契是指经过官府验证并纳税、加盖官印的契约。理论上，红契更能得到官方保护，换言之，它是古代经过公权力“公证”的契约，一旦出现违约状况，红契作为证据的证明力更强。但是民间买卖土地房屋时，习惯的力量依旧强大，通常不用红契，而用白契，即由交易双方协商拟订，最终签订由中人作保并签名盖章的契约。其内容包括交易性质、产业面积、交易条件等。虽未经官府盖章及纳税，但“民有私约如律令”，一旦出现违约纠纷，官府同样认可白契的法律效力。即便清代法律要求土地交易必须签订红契，但绝大多数民间交易仍以白契的方式进行。
所以，同样作为交易规则，红契乃“国法”，而白契则是“习惯”（或“私约”）。红契的优点是由国家确定土地权利归属，且作为证据的证明力较强；缺点是程序复杂，因涉及交税而增加买卖双方的交易成本。白契的优缺点刚好与红契相反，但在“熟人”社会中，因为亲邻和中人的存在，白契能够在不纳税的情形下，填补国家公权力保障的缺失，至少在表面上，能够大大降低交易成本。故而传统社会的土地交易，只要没有强买、盗卖情节，外用白契交易，内有亲邻背书，即能产生确权效果。所以传统土地登记与近代以具有法律公信力的土地证书来保证准确性与真实性的方式相去甚远。
随着社会不断开放，相对闭塞的地域也在经济交流中互相借鉴，而土地买卖的实质是土地权利的流转，并非仅限于土地实物之间的变换，由此必然产生复杂多变的土地权利体系［4］。长此以往，土地交易将存在无法预知的风险，导致“私人确权”无法强力保障交易安全。而交易安全最核心的内容在于土地权利流转过程中交易行为（权益）的可预测性与合理性，其聚焦于合法权益不被随意侵夺，进而体现法律权威［5］。据此，土地交易权益需要国家强制力予以维系才能稳定，而登记制度也顺理成章地成为近代不动产（土地）物权的生效方法，为必要之形式要件。
（二）登记对抗主义：民国初期地权转移的确认规则
民国初期的立法引进西方“物权法定”“一物一权”“公示公信”原则以及物权登记制度，使土地交易的内容简化、设定程序化，以降低谈判成本促进交易。自此，财产契约的认证由亲邻见证转变为书面登记。1912年，经国会批准，不论已税未税，一律注册发给新契［6］。1915年前后，北洋政府曾清理全国的不动产，要求民间主动申请官府审核土地契约以证明合法权利。民国初期的法律已开始区分旧契与新契效力的界限，尝试为交易主体提供确权秩序，使其权益因具备可预期性而不被侵扰。据此，新契受到法律承认与保护，具备合法性与确定性，是土地权属凭证。
1922年的《不动产登记条例》与1926年的《民国民律草案》均规定了书面登记要件。前者指出：土地所有权的设定、保存、移转、变更、限制或消灭，应为登记。并列举了一系列登记事项，如土地登记主体为权利或义务人，若通过土地交易变更权利者，主体即为双方交易者；登记部门为地方审判厅或县公署；登记内容为土地四至、交易原因、价额等事项；登记机构应准备登记簿，调查核实契约情况与记录权利变更［7］。后者则在此基础上明确了不动产登记制度的对抗要件。法条规定：“不动产（土地）物权应行登记之事项，非经登记不得对抗第三人。”[7]至于是否选择登记，即取决于交易主体（理性人）以个人利益最大化原则为依据的判断。若交易者预测到登记费用成本大于不登记但无法对抗第三人的支出成本，则会选择后者。反之，则会选择前者。民国初期的登记对抗主义给予交易主体“理性人”的身份，并相信其会做出趋利避害的选择。据此，登记对抗主义是符合效用最大化的精神内核，在法律经济学上是有效率的登记方式。
（三）登记生效主义：南京国民政府时期地权转移的确认规则
随着时间推移，民国时期的登记对抗主义又发展为登记生效主义［8］。1931年颁布的《中华民国民法》规定土地所有权之取得、设立、灭失与变更，均须依登记而定，不登记即无法律效果［9］。这里的登记是法律强制性规定，即要求交易主体不能自由选择，必须通过登记来获取官方认可。据此，登记生效主义并未给予交易者充分的经济信任，也未将其视作“理性人”。该规则指出，交易个体仅凭借自身能力是无法兼顾利益与安全的，但依靠登记机关则能获得多重保障。而登记机关作为公共利益的仲裁者，可以通过登记材料的审核来确认土地交易是否产生物权变动的法律效力。从民国初期到中期，登记制度的变化反映出政府对民间土地交易的管理力度逐渐增强。政府推动土地登记法律发展，旨在从民间收回土地流转自主权，以规范经济秩序[9]。南京国民政府制定的《土地法》较前期登记而言，增加实质审查的程序，不仅要求权利人或义务人在交易后及时登记，提交原土地权利证明，一个月内不登记者罚款，还指令“每登记区应依审查结果，造具登记总簿”［10］。与此同时，地政机关将权利证明书给予持有土地财产的公民，作为新的确权证明［11］。
就法条内容而言，登记制度精确化也使土地交易后的确权程序更加明确，易于理解。毕竟模糊的登记让人无所依凭的同时，也留给工作人员自由选择的余地，极易发生双方都以有利于自己的方向解释登记规则，最终引起司法纠纷，增加诉讼成本。据此，土地登记证明囊括了土地四至、交易主体、交易价格等信息，是优化土地资源配置、厘清地籍信息的重要工具。这些信息可以帮助政府严格界定土地权利归属、精确保障权益，并结合土地管制需要，通过限制土地利用条件及赋予土地权利人相应义务，间接为政府统计土地数据情况，进而调整土地管理措施，实现社会利益最大化。在个人与国家利益的双重安排之下，如果财产契约凭证灭失，民国法律也会兜底保护。1915年，柴闰三补领地连二契等文书［12］即表明官方对于农村地区灭失的地契也予以登记追认。这些土地登记簿、证书公证在将登记格式及内容公之于众、付出公示信息成本①的同时，也为土地权利设置法律保护，从而降低土地权利主体为获取登记知识而花费的经济成本。
三、安全与成本之辩：民国土地交易登记制度运行的得失
合理的制度促使土地权利界定明晰，有效克服外部性，从而降低交易费用、节约监督成本，提高资源配置效率。否则，将降低登记公信力，造成“地权模糊”、市场秩序混乱。
（一）运行之得：保障交易安全
民国时期的土地交易登记，始终围绕保障交易安全和降低交易成本展开。这两部分往往会产生冲突，民国初期即出现关于确权方式的分歧与讨论。大理院民事判决二年（1913年）上字第3号判例里，一方当事人认为，仅凭借土地契约判定财产权利是否移转的做法不合理，并试图说服大理院推事，应当考虑“地照”这一重要因素［13］。地权主体直接质疑传统契约的效力，在改变土地权利观念的同时，也挑战了土地交易的确权形态。在“夏士超土地确权案”［14］中，原告提交契约、登记收据等材料，被法院采纳。而被告则仅以祖传声明为控，未提出任何实质证据。除了自我登记意识的发展之外，登记公示的权利状态与实际权利状态有出入时，国家也会满足交易人的确定性期待，帮助其获得安全保障。
此外，登记实际上是一种赋权方式，它使产权清晰，民众据此可以体验权利的存在。1947年，在一起确认土地契约无效的案件中，原告将土地于8年前出卖给被告所属盐务管理局。之后，被告将土地卖出，原告要求以原价优先购买，但遭到拒绝。被告称其已完成权利变更的登记程序，也向管理部门申报并拿到土地登记证书，他人已无权干涉买卖自由［15］。地方法院认可被告的土地契约及权利证书等凭据，认为土地归属早已确定，无任何争议［16］。法院的判决指出，土地契约代表买卖自愿成立，登记文件也能证明权利的完全移转。
总之，民国设立财产登记制度，展现出近代国家政权的初步实践。按照西方“权利本位”的观念，该制度调整了农民土地产权与国家权力之间的关系。国家重视权利保护的同时，也加强对财产权利及所生收益的控制，开启土地凭证从私契到官方登记、官颁证书的转变过程。这些执照、登记证来自民国历任政府举办的验契、地籍整理和土地登记。动乱年代，精确的土地数据尤为重要。土地登记主要是为了方便土地权利合法流转而设置的，如果登记不够准确，在国家丧失公信力的同时，交易双方也会因信息有误而在无休止的争端中增加支出成本。据此，在界定权利归属的同时，以谨慎登记为基础的土地测量及整理工作也能维护交易安全[2]。通过前期准备，国民政府了解土地交易的基本信息，首先解决了土地权利的法律保护问题，进而将确权与税收相联系，增强官方的安全保障。
基于此，政府设立的土地机构负责土地公共事务的管理，通过土地审核交易事项解决权利变动问题，并以税收管理地权。总之，国家政府与民众在土地事务上达成新的财政契约关系，保障民众个人权益的同时，也增加了国家税收收益。据此，登记与税收的双重稳固关系直接提升交易安全系数，经济利益的影响也能让国家更全面地为民众土地交易服务。政策运行下，土地权利开始得到官方认定，土地边界也逐渐明确。民众甚至评价道，某些地区的土地登记章程是我国的创举，可以成为其他各省市的模范代表［17］。以1936年为限，各地完成登记的市县不在少数。如江苏等地数十个县已办理正式登记，并开始发照［18］。自此，土地登记实现重要效益，即为全国各地提供土地交易合法化标准及保障安全的机制，而政府管治也增强了土地登记者的信心，为之后的登记发展提供历史渊源。
（二）运行之失：模糊交易成本
土地交易登记制度意在利用清晰的规则，减少谈判龃龉，降低交易成本，但在实践中未能尽如人意。民国初期以来，土地交易权利的确认及公示等法律在部分地区适用中存在问题，如权利界定模糊、登记信息不真实等。土地勘查报告、验契等确认地权归属的努力，只是产生大量真假难辨的土地资料［19］。历届政府持续推动“验契”发展，但一些地区的执照根本没有证明地权的权威性，官方也未建立有效的地权证明档案[2]。局部地区事前未测量土地，均听交易者填报。遵令施行者，为数寥寥［20］。
1943年，在一起共有土地的买卖纠纷案中，被告认为，契约及登记笔录可以证明土地最初为家族共有，但已在1940年被各房房长共同卖于其祖上，并已依法登记为个人私产。原告则直接指出，被告将被判决无效的契约申请登记，登记部门竟允许其确权，且无任何盖章凭证。此交易也并未通知所有共有人，买卖本身不合法。故原告等人在知情后来登记处交涉，该机关主任置之不理［21］。最终，法院简单询问几名人证，根据契约及登记要件判定买卖有效。这种判例在增加原告诉讼成本的同时，引起民众对登记公信力的质疑［22］。
相较之下，云南等地经“中人确权”的白契仍最为普遍［22］。根据法律经济学的“最大化原则”，即“自我利益”最大限度的追求，传统社会的利益追求者习惯于民间中人的见证效力，除了重大疑难案件，其土地确权纠纷大多会在亲邻中人的调解下内化于基层。因此，利益追求者认为，不通过官方登记的确权形式消耗较低成本，虽然没有按照法律登记，但物权变动的效果也可以达成。这种追求利益最大化的行为构成民间市场供给与需求的内在动力，该收益基本可以按照民间预期实现。从晚清至民国期间，民间确权方式一直存在。这样一来，土地财产权的官方保护就无法继续创造官方资源的正向激励价值，在一定程度上造成立法资源及登记成本的浪费。具体而言，交易成本因受到配套制度影响，非降反升，具体表现及原因如下：
1.土地交易的确权规定不全面。
交易成本的模糊在于不够完善的登记规定。截至1918年，政府就土地问题出台的法规条例为1913至1915年间的《不动产执行守则》《契税条例》等。而土地确权的重要规章——《不动产登记条例》直到1922年才出现。在此阶段，专门的土地法始终未曾公布适用。而执行机关可适用的实体范围有限，无法专门规制土地交易［23］。1929年，武汉市出台的登记条例仅规定绝卖的土地登记，其他交易权利皆被排除在外，也未规定执行机关［24］。除了登记程序事项，登记责任承担的问题也未得到重视。南京国民政府时期的《土地法》并没有明确的权责规定，只是以“处理之”等字眼敷衍了事，客观上降低土地法的公信力，最终导致“有法不依”，“执法不严”［25］。而上海特别市的登记条例草案则与《土地法》所规定的公告期限直接冲突，不相衔接［26］。它们使政府人员感受不到体制压力，将验契工作含混处理，对于交易信息、材料数据的可信度毫不关心，最终导致部分地区的地籍管理与确权登记没有显著成效[17]。
法律模糊规定官吏责任时，却严格惩罚违反验契要求的土地交易者，致使土地权利登记无法完全实现，进一步增加交易成本。1914年，《验契条例》规定，验契以六个月为限，每超过一个月就加倍收取验契费用［27］。民国财政部指出，“逾期契纸处罚过重，恐转窒碍难行”［28］。根据《验契条例》可知，确权制度显然与其初衷相悖。土地登记的核心即降低交易成本，不断调整权利以适应时势变化［29］。而土地权利的结构调整需要通过确权发挥出来，即在完备的制度中界定交易主体的权责。因为土地是人们安身立命不可或缺的财产形式，土地物态边界的变化与土地交易效率的提升，不仅需要地权的完整性、确定性及安全性，同时也要求建立科学、合理的交易规范［30］。民国时期的登记显然缺乏降低交易成本的合理制度，无法防止法定登记与土地交易事实之间出现冲突。
2.登记系统混乱，确权机关不统一。
除了法制本身的问题，登记机构也不统一。南京国民政府成立前，蒋介石便指出，以后江浙所有的土地财政、契约事项，都由财政部管理，任何机关不得非法干扰［31］。武汉等地接连发布公告，要求域内地区土地无论是否在其他机关确权，必须统一按照章程重新登记。但是，土地行政管理机构都未全面覆盖整个交易地域。截至1946年12月，在全国2129个县市中，仅有367个县市设有临时地政机构，仅399个县市有常设机构，且名称混乱，系统模糊［32］。“二十年根据命令成立中央土地政策筹备机构，仅维持半年便被取消……紧接着，土地司更名为地政司……三十一年设立地政署，五年后地政署升级为地政部。各省处理土地的机构包括土地局、地政筹备处等，有的隶属民政厅，有的隶属财政厅。市县级地政机构体系尚未完善，组织不一致”［33］。
与此同时，政府机构本身的政治特色，促使其在执行章程中不可避免地产生国家权力的扩张，伴随着各部门的逐利冲动，带来扩大化的利益选择。基于此，地方法院表明立场，即坚持自行负责土地登记。这一做法被批为与市委会政策相抵触［34］。具体而言，经费紧缺的司法机关具有宣传土地权利变更登记的法律优势，引导群众选择向法院登记［35］。比如，闽侯地方法院向民众承诺，只要进行一次登记，就可以永远拥有管业权利。这种宣传促使民众为了降低成本，将法院登记作为唯一的产权证明形式。再加上法院收费便宜，民众即更向往价格低廉但公信力强的方式，其不缴纳税款的行为直接导致政府收入大幅减少。
社会生活中，由于近代法律信息渠道的阻塞和官方对于交易利益的争逐，一些增加民众负担的制度提高登记成本，其所具有的成本递增特质将衍生出一些利益组织，基于此，法院与政府按照他们各自的利益考量来决定登记进程［36］，从而引发重复登记的矛盾。可以说，利益构成民国时期司法、行政部门争夺登记管理权的真实因素，随着统一登记机关的要求日益强烈，各机关之间的争夺也逐步激烈。反观官方首肯的财政机构一方，它们烦琐的重复设置和重复劳动，直接与高额的税费挂钩，导致登记成本无法下降，促使利益代表——司法机关维系优势地位。
3.登记人员凭借身份主观擅断、以公谋私。
与责任机关一样，内部工作人员也在经济利益输送下具有身份特质。安徽省某地土地评委会以高官及政界代表为特殊的组成阶层，而普通民众只能在滞后的政府公告栏中了解地权登记、税收及相关事务［37］。至此，这些具有特殊身份的工作人员一般倾向于维系所在部门利益。每个部门所遵循的登记政策，也往往由领导人凭借自身信念感来决定，未必真正符合公共利益原则。
在利益导向之下，“多头负责”与“身份负责”导致登记制度被割裂，分散在不同部门方案中，经过层级切割之后，碎片化的确权规则将无法统一于整个法律框架之内，以至成为各部门负责人自己的优化章程［38］。再加上工作人员利用职权违法乱纪，私吞利润等不利因素将影响上下级登记部门之间的协调效果，进一步影响登记资料的真实性，直接增加土地交易人的费用，造成额外的风险承担。如1918年，官中雷克香指控其合伙人姚某收受买家贿赂，将契约交易的价格仅定为原价的五分之一［39］。潜在的成本威胁也驱使民众放弃官方登记而选择民间确权完成权利流转。
四、择善而从：民国土地交易登记制度对当代的启示
基于上述情形，结合“利益最大化”原则与交易成本等理论，兼顾成本及效益的登记制度，应具备以下条件：其一，稳固。登记制度的前提即民众的安全信赖，确权事项的稳固能为人们提供扎实保障。其二，简洁。土地登记只有简洁明了，才能在降低交易者费用成本的同时被群众理解。其三，精准。登记内容要精确无误，才能在节约资源的同时降低纠纷发生的可能性，确保交易安全。其四，高效。土地登记若失去效率价值，那么降低成本与保障安全的核心目标便无从谈起［40］。民国时期土地交易登记制度的得与失说明：无论是法律还是习惯，都存在优劣精粗的成分，我们需要做的，就是在现实土壤的基础上，对上述制度和思想择善而从。
（一）借鉴民间习惯
完善土地交易登记的关键，即登记的调整要符合环境原则［41］。地权变动登记虽在世界施行，但各国都有其独特的适用环境，看似先进的理论不一定符合本土文化。因此，融法于俗才是有效避免理论与实践出现差距的重要环节，也是保障土地交易权益的具体路径。民国时期，民间的土地确权规则不仅反映特定群体所特有的文化传统，也为该群体的成员赋予明确的权利。土地使用过程中，国家通过法律干预土地分配，界定土地使用的价值取向。然而，在许多“因循旧俗”的地区，倘若官方保护未达到预期的利益最大化，民间的公众舆论与道德监督仍可以起到确权作用［42］。
但近代以来，法律制定者旨在转变传统习惯，导入西方法律理念以使民众接受。其制定的法律条文潜在地以近代西方的财产权概念分析本土情况，比如“物权法定”“对抗第三人”等，皆直接嵌套于传统社会中。北洋政府时期，检察长罗文干曾明确指出，民间不良习惯普遍存在，而良好的土地习惯却寥寥无几……［43］。如南京、北平（现北京）等地并不重视民间“亲邻中人”、“白契”的确权效力，而是仿“官中”旧制［44］，设置买卖土地的官方经纪人，以规范民间土地买卖交易，最终确保国家税收稳定收入［45］。这一现象直接导致土地法近代化进程的曲折。
时至今日，即便土地使用权的转让登记逐渐完善，根深蒂固的乡规民俗与减少交易成本的目标仍是部分区域农地使用权转移的主要依据。在办理农地流转登记的过程中，会存在无书面合同只是口头约定及熟人见证的情况［46］。不同地区的农民对于土地确权政策的认知和理解仍存在差异［47］。对此，立法者不得不重新审视历史，从传统法律文化中汲取智慧的同时，采取多元灵活的处理方式，在交易登记以及纠纷处理中借鉴民间交易习惯、确定亲邻见证等交易形式的效力，保障当事人的选择空间，形成正式制度与非正式制度的互相协调。这一转变不仅是对历史经验的尊重，更是对未来法律发展路径的深刻把握。它预示着中国法律将既保留民族特色，又符合时代需求。
（二）完善登记制度
在传承传统优秀法律文化的基础上，以近代土地交易登记为借鉴，现代的土地登记也有待完善。具体而言，降低交易成本风险是土地登记制度的核心，而公平、安全和效率则是降低交易成本的核心。因此，如何选择公平、安全的登记制度，对于是否能达成降低交易成本的目标非常关键，公平本身又是其他法律价值的根基。因为制度在发展过程中也会产生成本，是交易成本的要素之一，如果制度显失公平，则降低交易成本无异于缘木求鱼。现阶段，农地确权问题之一是土地移转程序不够规范［48］。比如，土地经营权的转让与登记未以专章形式出现，而是被《中华人民共和国民法典》规定在土地承包经营权一章中，模糊了二者的适用差异。这些因素可能带来交易成本的负向增长，从而增加农村土地确权的风险［49］。倘若交易成本为正向增长，登记制度中规定不同的确权内容，就会影响效率及资源配置，故有效的制度能够引导交易主体获得正确资源，降低交易市场中的不可控性，从而减少交易成本。法律也是如此，只有将交易成本降到最低的登记法才是优法，它可以在降低成本的同时，尽可能优化资源配置[25]。
据此，登记制度的选择对于降低交易成本、提高安全效率至关重要。在确认权利之外，严格规范程序、谨慎约束权责等都会成为土地交易者的限定范围，是保障交易安全的重要步骤。就此而言，执行者的规范尤为重要。因为现实生活中的执行者不能完全符合我们“大公无私”的设想，而是更可能从“一己之私”出发，无法实现土地登记的目标。比如，民国时期，浙西各县的契税事务办理尤不得力，从官厅到人民都因循旧例，“以致产权未明，讼端因之迭起……”［50］，此外，现代土地权利转让的登记操作中，各部门间相互推诿［51］。与此同时，登记界限的不清晰，促使一些地方官员在实践中出现“唯利是瞻”的倾向［52］。而登记人员是行使经济选择权的人，不是为了谋求公共利益而对政府言听计从的“阉人”。我们无须将执法者神化为道德高尚且不会犯错的人，他们同样有私欲［53］。近代土地登记制度在现实社会中存在诸多障碍，妨碍其本身的有效运转。高昂的登记成本和腐化的交易成本直接影响土地登记的初衷，导致土地登记覆盖比例不高。这些困境都要求土地登记尽量体现人性化。“以人为本”等目标对登记机关及人员的专业素养提出较高的管理要求。比如，严格执行持证上岗制度，提高职业准入门槛，全面考核与组织培训，健全责任承担机制，完善工作人员“以人为本”的社会价值观等。
在严格约束工作机构及人员的基础上，建立完善的登记制度也是实现国家宏观管理的重要措施。然而，登记本身仅成就物权的法定外在形式，此权利外观未必昭示真实的土地权利。为维护交易安全，土地交易权利的变更登记不仅要求国家机关组织实施，而且要求以国家信誉为保障，“在公权力参与下作成的外观与实体关系保持一致的概率很高，从而具有高度的可信赖性。同时，公权力参与的外观也是公权力引领交易秩序的基本手段，呈现出法律政策强烈的价值取向，理应成为信赖基础”［54］。虽然对个别土地交易者而言，其利益可能因登记缺陷而受到损害，但对社会而言，土地交易登记给人们确立明确、合理和可信赖的行为标准，从而有利于形成安全、稳定的交易秩序。
众所周知，制度并非完美，其优劣得失需以实践证明。据此，民国时期的土地交易登记制度也存在新旧杂陈的情形。一方面，自清末中国法律实行近代化改革以来，源自西方的物权法理论和实践逐渐渗透中国社会；另一方面，传统中国的白契与中证确权的交易习惯，依旧有其提高交易效率、降低交易成本方面的影响力。而最终究竟采择何种制度，才能保证公平、安全与效率，实际上是一个“摸着石头过河”的探索过程。尽管这个过程存在各种缺陷，但有一点是值得我们今天借鉴的，即不同制度存在不同价值，这些价值可能会彼此冲突。而我们在选择时，一定要根据时代的需求，凸显出最为核心的价值。比如，在尊重民间习惯的基础上，在现代土地交易登记优化资源配置、明确土地交易类型及登记机构的分工权限，细化登记管理条件，加强制度与农村土地交易习惯的结合等等，以维护交易秩序。以古鉴今，民国时期最终选择了物权登记主义，恰恰是致力于维护交易安全这一最核心的价值。这应该就是我们重温民国时期土地登记最好的理由。
注释：
① 公示信息成本主要涉及政府和其他市场主体在交易中产生的各种成本，包括土地交易方式的确定成本、土地交易合同的订立成本，以及督促契约实施的成本等。此外，还包括为清除信息公开障碍而付出的代价，这些成本是政府在制定信息公开政策时必须考虑的因素。
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（责任编辑：钟瑶，邹彬）
A Discussion on the Land Transaction Registration
System Dring the Republic of China Period
YANG Xiao
（School of Law，Minzu University of China，Beijing 100081，China）
Abstract：The land transaction registration system during the Republic of China period went through a development process from the traditional society of white deeds and certificate confirmation， to registration opposition， and then to registration effectiveness. The theory of property rights changes absorbed from the West during the modernization process of Chinese law has had a significant impact on this development process. From two dimensions of historical development and horizontal comparison， examining the land transaction registration system during the Republic of China period， it can be found that there was a contradictory tension between maintaining transaction security and reducing transaction costs in the land transaction registration system during this period. The ultimate choice of the land transaction registration system during the Republic of China period articulated that its core value was more focused on transaction security.
Key words：land transactions; registration system; white contract; transaction security; transaction cost