法治化营商环境中涉企行政处罚规范化研究

党的二十届三中全会强调，“创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，既‘放得活’又‘管得住’”，同时必须深入推进依法行政，“完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度”。在行政执法活动中进一步推动涉企行政处罚的规范化，有助于提升政府公信力，保障企业合法权益，为营造稳定、透明、公平、可预期的营商环境提供法治保障。

一、以涉企行政处罚规范化优化营商环境的价值取向

价值取向是指在特定领域或实践中所遵循的核心理念、原则和目标，反映了决策和行动的方向和目的。行政处罚作为行政行为的一种重要形式，在维护市场秩序的同时，其合理性也深刻影响着企业的健康发展与创新活力。因此，以涉企行政处罚规范化优化营商环境应包含以下价值取向：首先，行政处罚必须既具有合法性亦具有合理性，为企业提供行政执法行为的可预期性。通过明确处罚标准和程序，企业能够清晰了解哪些行为是合法的、哪些行为是违法的，从而规范自身的经营行为。这有助于降低企业的法律风险，提高经营效率，为企业创造更多的发展机会。其次，行政处罚应既具有惩罚性也具有教育性。《中华人民共和国行政处罚法》第六条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合。”通过对违法行为进行惩罚，可以及时制止违法行为，防止危害进一步扩大。通过处罚引导行为人意识到其行为的违法性，最终目的是帮助其改正错误并自觉遵守法律法规。最后，行政处罚应既保障市场秩序又不过多干扰经济发展。如果行政处罚过于严苛或执行不一致，可能会给企业带来不必要的困扰和损失。一方面，要依法对违法行为进行严厉打击，维护市场的公平和秩序；另一方面，也要充分考虑企业的实际情况和合理诉求，避免过度处罚给企业带来过大的负担。

二、涉企行政处罚设定及实施中的现实障碍

（一）行政处罚依据规范混乱，科学性和合理性待提升

其一，政府在营商相关领域行使行政处罚职权所依据的法律规范规定混乱，导致处罚职责交叉冲突。例如，国务院《无证无照经营查处办法》第六条规定，工商行政管理部门负责对未取得营业执照的经营者进行查处。而在调研中发现，H省Z市《城市管理综合执法办法》第九条又规定城管综合执法部门具有对无照经营户外公共场所的行政处罚权，同时在政务信息公开栏中表明市场监督管理局的职能为“指导查处无照生产经营和相关无证生产经营行为”。市场监管局及城管综合执法部门属于同级单位，有必要进一步明确市场监管局如何对城管部门进行指导，以及在执行查处任务时如何协调两者之间的关系。[1]

其二，行政处罚依据制定过程有待完善。首先，行政机关作为法规、规章等主要制定主体，缺乏地方权力机关和其他相关主体的适度参与，这导致了行政处罚依据的制定过程缺乏多元性和全面性，可能无法充分反映各方利益诉求和实际情况。其次，这种“自上而下”的制定模式使得行政处罚依据更多地呈现出自上而下的管理性特征，导致民营企业及企业家的权利诉求缺乏充分表达。此外，由于行政机关在行政处罚依据制定中占据主导地位，有时可能出现法外设权的情况。这意味着某些执法机关可能在没有明确法律依据的情况下行使权力，既违背了法治原则，也增加了执法的随意性和不确定性。

其三，行政处罚裁量基准需进一步细化提升可操作性。党的二十届三中全会提出，“完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度”，国务院办公厅《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》中指出，行政机关要“细化、量化行政处罚标准”，“坚决纠正‘一刀切’式执法，规范自由裁量权”。以调研地H省Z市为例，目前省级层面已出台《市场监督管理轻微违法行为免予处罚规定》及《市场监督管理轻微违法行为免予处罚清单》，Z市市场监管局2023年出台《关于印发Z市市场监督管理行政处罚裁量基准及免予处罚、从轻处罚、减轻处罚事项清单的通知》，但其中仅涉及电梯使用及安全管理、专利促进和保护、非机动车管理等领域，大量其他涉企事项仍有待细化完善。同时，虽然已经制定具体的裁量基准，但在实际执行过程中，不同人员的解释和应用可能存在差异，导致执法结果的不一致性。

（二）行政处罚实施方式混乱，履职人员法治素养待提升

其一，越权设定行政处罚及不作为不充分实施行政处罚的现象仍然存在。优化营商环境，既要求政府严格设定行政处罚，也要求面对新情况、新问题要有包容审慎理念，综合运用执法手段进行治理创新。目前个别地方仍存在着部分行政执法部门以治理之名与民争利、以创新之名扩张法外行政处罚权的现象。另一方面，部分行政执法部门出于对市场状况不了解、怕担责等心理，可能出现形式处罚而实质不处罚、部分处罚部分不处罚、无故拖延超期处罚或者不正确不准确实施行政处罚的种种履职不作为、不充分乱象。

其二，政府部门工作人员的整体法治素养尚待提高。在当前市场经济快速发展的背景下，对于法律的理解和运用尤为重要。然而在一些市场经济专业领域中，一些工作人员在面对具体案件时，往往难以准确把握法律条文的含义和适用范围，导致在处罚行为中出现偏差。这不仅可能损害当事人的合法权益，也可能影响政府的公信力和形象。一些执法人员在处理案件时，往往只关注表面的文字规定，而忽略了法律背后的原则和精神。这导致执法人员在面对复杂案件时，难以从法律的角度进行深入分析和判断，或是难以准确地将法律规范与实际情况相结合，影响了处罚行为的公正性和合理性。

其三，行政处罚相关政务服务数字化不足，未能实现跨部门信息共享与业务协同。在实际操作中，行政处罚涉及的案源登记、立案调查、听证、听取申辩并告知理由、送达等程序，尚未能全部实现网上办理。这不仅降低了行政效率，也增加了行政成本，更不利于为企业和公众提供便捷高效的服务。特别是在县区层级，行政处罚相关事项未能100%进驻政务服务中心，给企业带来了极大的不便。一旦被处罚，企业往往需要多次往返于各个部门之间，进行繁琐的处罚事项办理，这无疑增加了企业的负担，也影响了企业的正常运营。目前虽然市场监管部门已经建立了政务服务网联通，但业务数据在其他部门系统间仍然无法真正共享。此外，行政处罚信息公开渠道和数量还不多，主动公开的信息范围有限，难以满足市场和公众的需求。尤其是小微企业，往往更需要了解政府的政策信息，以便及时调整经营策略，但现有的信息公开渠道和数量尚难以满足此类企业的实际需求。

（三）行政处罚程序实践混乱，政府程序保障意识待提升

从行政程序整体而言，目前我国各省市行政程序立法进程相对滞后，未能实现各地区全覆盖。这意味着许多地方在行政行为中缺乏明确的程序性规范，可能导致行政决策的随意性和不透明性，进而影响政府公信力和行政效率。即便部分省市已经出台了相关规范，但多以行政规范性文件的形式存在，立法层级较低，约束力和执行力也相对较弱。现有行政程序规范在内容上存在诸多不统一之处。陈述、申辩、听证、说明理由等重要程序机制在各地规范中的具体规定存在差异，这不仅影响了行政程序的统一性和公正性，也增加了行政相对人在面对行政行为时的不确定性和困惑。

从行政处罚在市场监管等具体领域的实施情况而言，部分执法部门认为，只要按照法律规定进行案源登记，并严格履行立案调查、听证、听取申辩并告知理由、送达等程序，行政处罚便已经满足了合法合规的要求。然而，尽管多数行政处罚决定在认定事实上能够做到清晰明确，但执法部门在对待相对人申辩的态度上却存在明显不足。很多情况下，执法部门对于为何不采纳相对人的申辩理由，并未给出合理解释或回应。在内部审批或外部文书中，往往只是简单地作出“不予采纳”的结论。这种情况下，行政处罚仅仅实现了形式上的正当程序，而未实现实质上的正当程序。这不仅损害了相对人的合法权益，也影响了行政处罚的公正性和权威性。

（四）行政处罚监督救济混乱，矛盾纠纷化解实效待提升

其一，在行政处罚实践中，行政机关与人大、法院的关系协调问题依然凸显。目前，立法机关的工作体制机制对于部门利益和地方保护主义的制约作用仍然有限。这导致人大在审查政府制定的关于行政处罚的规章或规范性文件方面表现得相对保守，使得一些不合理的处罚规定得以继续实施。在司法层面，人民法院在审理涉及行政处罚的行政诉讼时，往往受到体制内领导施压、地方财政紧张以及维护政府公信力等多重因素的影响，在判决时难以保持完全的独立自主。这在一定程度上削弱了司法监督对行政处罚的制约作用。

其二，实践中存在大量以“教育”为名、实则进行“处罚”的行政行为，由于这类行为没有被正式定性为“处罚”，因此无法提起行政复议或诉讼进行救济，严重损害相对人合法权益。该类行为也给一些执法机关提供了制度上的“操作空间”，可能导致对市场主体进行不当的干预和限制，严重损害了市场主体的合法权益。

其三，行政处罚诉讼中，人民法院往往面临巨大的压力。例如，部分法院内部规定，如被告为相对级别较高的行政机关，行政诉讼立案及行政机关败诉等必须经司法机关负责人签字同意。在一些地区，人民法院在审理涉及行政处罚的行政诉讼时往往不敢作出对政府不利的判决。这种现象不仅损害了司法公正和权威，也助长了行政机关违法作出行政处罚的可能性，进一步削弱了法律对市场主体权益的保护力度。

三、以涉企行政处罚规范化优化营商环境的实现路径

（一）统筹行政处罚依据规范的立改废释，全面推进处罚设定科学法定

其一，合理配置与科学整合行政处罚体制和职能。全面推进行政处罚设定的科学化和法定化，需按照精简、效能的原则，要求具有处罚权的机关层级之间适当分权、不同职能相互制约、同类职能适当集中。务必对市场监管、卫健、交通运输、生态环境等各部门的职责和权限进行明确划分，确立各个具体治理领域的主要负责单位，防止多头执法和空头执法的情况发生。同时，还需要继续推动行政处罚权的下放改革，由省级政府统筹指导集中行政处罚工作，并赋予市场监管部门日常管理行政处罚权的权力，实现专业化管理，确保行政处罚的科学性。

其二，以规范性文件明确行政处罚设定及实施中的协商与参与程序，激发市场主体活力。习近平总书记多次指出，“市场主体是经济的力量载体，保市场主体就是保社会生产力。”在设定行政处罚时，应充分听取市场主体，特别是企业及企业家的意见和建议，确保处罚措施既能够维护市场秩序，又能够考虑到企业的实际情况和发展需要。同时，在实施行政处罚时，应增加协商环节，给予企业申辩和表达意见的机会，确保处罚决定的公正性和合理性。此外，行政执法机关在行政处罚过程中，应注重对企业及企业家提出意见的解释回应和说明理由。这也有助于政府及时了解市场经济的实时动态，为制定更加精准有效的产业政策提供必要的信息来源。

其三，继续细化、量化行政处罚裁量基准，规范执法机关自由裁量权。有必要在省级层面加快制定《行政裁量权基准制定和管理办法》，以政府规章的形式为行政裁量权的行使提供明确的制度保障。这一办法应详细规定行政裁量权基准的制定权限，确保各级执法机关在行使裁量权时有明确的法律依据。同时，办法还应明确制定行政裁量权基准的技术要求，包括如何根据案件性质、情节轻重等因素合理确定处罚幅度，以确保处罚的公正性和合理性。具体来说，应当列明不予处罚、免予处罚、从轻处罚、减轻处罚、从重处罚的具体情形，使执法机关在行使裁量权时有明确的指导。对于有处罚幅度的案件，还应列明情节轻微、情节较轻、情节较重、情节严重的具体情形，以便执法机关根据案件实际情况作出合理的处罚决定。市级层面作为行政执法的基层单位，应当在省级规定的基础上进一步细化规定，并结合本地实际情况参照执行。同时，加强对行政裁量权基准的监督管理，定期对执法机关的裁量权行使情况进行检查和评估，及时发现问题并予以纠正。

（二）划定行政处罚权力清单及责任清单，全面实现行政处罚实施合法充分

其一，确定“权力清单”与“非权力清单”，加快梳理和出台行政处罚“责任清单”。在优化营商环境的背景下，应注意保障企业、行业协会等市场主体对行政处罚设定及实施全过程的必要参与，即行政处罚“权力清单”不仅仅要依法清理行政处罚事项，还应通过设权、授权等方式制度化保障市场主体参与处罚过程的应有权力。同时还应整合并重视“非权力清单”的实现，例如与处罚相关的行政指导、行政服务、行政信息等行为的适用范围及行使要求等等，避免法外设权情形发生。“责任清单”则重点明确政府怎么管市场，做到“法定责任必须为”。为了遏制日益隐蔽的行政处罚不作为现象，应以制度化形式明晰政府在不履行处罚职责或履行不当时所要承担的具体法律责任，规范权力正确行使。同时，重视对于不作为和选择性执法的责任设置和追究，以此为抓手全面加大问责力度。

其二，培育塑造行政执法人员法治意识和法治观念，建设行政法治人才队伍。加强政府法制系统、司法系统、科研机构、高等院校、党校、决策咨询机构等组织中法治人才的相互交流，建议行政处罚等执法机关全面建立法律顾问、专家团、特邀研究员等制度，重点在“首违不罚”类、“最高或最低裁量基准”类、“可能引起重大社会舆情”类等案件中引入专家论证程序，吸纳专业意见。邀请律师、法官、高校学者进行行政处罚类专门讲座培训，或鼓励研究人员进入执法机关进行调研，积极推动调研成果转化，进一步强化应用型、复合型行政法治人才培养机制。

其三，加快行政处罚相关政务服务全面数字化进程，打通政务数据壁垒，实现更高质量政务服务。加快基层数字政府建设，建设行政处罚全过程网上办理基础设施及机制，要求处罚事项“应进尽进、应上尽上、全程在线”。促进政务信息共享，建立政务数据向上归集与向下回流机制，为基层按需获取数据提供规范途径。[2]构建跨部门协同的“接诉即办”机制，全面开展“有诉即办”诉求响应工作。进一步完善政府信息深度公开机制，尤其注重在乡镇、街道等扩大行政处罚信息公开渠道及数量。利用政府官方网站、自媒体等各类互联网平台媒介促使政府主动公开更全面、依申请公开更高效、公开程度更深入。扩展电子政务平台的功能，以提供一个高效且方便的渠道，让公众和企业家能够表达他们的诉求，及时汇总对改善营商环境有益的意见和建议，确保市场主体的发言权和监督权得到保障。

（三）提高行政处罚程序实质性合法标准，全面兼顾行政程序正当高效

其一，保障行政处罚形式与实质的双重合法。行政处罚双重合法性即执法的理性化和裁量的规范化，前者指以人为本、以人民为中心，正确处理处罚形式与处罚目的、追求效率与实现公正的辩证关系，协调公私利益。后者指在法定裁量范围内，充分考虑对象具体情况，做出利益平衡的行政处罚裁量。例如，在新《中华人民共和国行政处罚法》施行后，部分地方市场监管部门进一步规范行政处罚，对于非主观故意或危害性较小的市场经营行为，“枪口抬高一厘米”，探索轻微违法不罚、首次违法不罚等制度，综合运用约谈、责令整改等柔性非处罚手段进行整治。

其二，以地方性法规、政府规章入手，根据各地经济发展状况吸收市场主体意见。在此基础上，对行政处罚的程序标准进一步细化、完善和提高。具体而言，就是要根据市场主体的需求和实际情况，对处罚程序中的各个环节进行逐一审查和优化。例如，可以进一步明确立案、调查、听证、决定等各个环节的具体要求和操作流程，确保每一个环节都能够做到规范、公正、透明。根据各地的实践情况总结经验，通过“自下而上”“自地方到中央”的方式，逐步实现行政处罚程序规范的大统一。避免各地在处罚程序上存在的差异和混乱，提升行政处罚的整体效率和公信力。在完善程序标准的过程中，应特别关注公众参与和专家论证等程序的适用条件及情形，并重视企业及企业家在行政处罚过程中的参与，增加对以上主体的回应、说明理由、双方辩论等机制。

其三，以听证程序为抓手实现处罚程序正当性发展。听证是行政程序的核心环节，其不仅能够保证市场主体在治理中参与权的有效实现，而且在维护当事人尊严、提高对行政行为的接受度、树立政府权威、提高公权力公信力等方面均具有无可取代的作用。特别是营商环境监管中，有相当数量的行政处罚具有较强的政策性和技术性要求，其结果是否公正无法直接得出清晰结论，往往只能通过程序是否公正来确认和判断。在听证过程中，对企业家提出的意见，无论是否接受，都应给予详细的反馈和解释。在处理关键问题时，应通过多次协商对话来寻求共识，并确保这些讨论的全过程对公众开放和透明，以最大程度地达成行政处罚的教育目标。

（四）常态化行政处罚监督与问责机制建设，全面强化行政责任担当意识

其一，以人大立法、法院司法倒逼行政处罚职能法定，架构法外设权阻却机制。一方面，人大立法是行政处罚权力的来源，加强人大监督将有效阻止部门利益和地方保护主义的变相合法化。可考虑成立行政处罚执法检查专门机构，由人大常委会秘书长担任办公室主任，专职负责执法检查工作，并承担相应的责任。同时配套地方人大执法检查评估、跟踪及公开制度。另一方面，强化司法权威，通过行政诉讼司法审查判定行政处罚法定内容及边界，并以司法建议等形式对行政处罚行为进行指导，维护法治权威。及时发布指导性案例解释相关概念的内涵外延，进一步提升处罚实施合法性及合理性。

其二，实质化、常态化构建行政处罚责任追究机制。对于“教育为名处罚为实”的行政行为必须严格监督问责。在追责主体方面，既要提升行政权力内部监督的专业化、专门化水平，确保内部监督的有效性和权威性；又要重视外部监督的作用，特别是加强人大对行政执法部门的常态化监督。人大作为权力机关，具有对行政机关的监督权，应当充分发挥其作用，对行政处罚行为进行定期检查和专项审查。一旦发现有违法设定行政处罚行为，应当实行行政处罚机关“党政同责”，对违法设定行政处罚行为承担相应责任。同时，尤其应注重保障公众的知情权、参与权，将事前追责事由与依据、事中追责的调查材料以及事后的处罚措施等都予以公开。不仅增强公众对行政处罚的信任度，还可以促进公众对行政处罚的监督，防止权力的滥用和腐败现象的发生。

其三，确保人民法院在包括行政处罚在内的所有行政诉讼中依法独立行使审判权，增强司法机关对行政机关的监督制约。由最高人民法院发文，明确要求各级人民法院不得变相增设二审发改限制，如判决县级以上人民政府及其部门败诉，必须由合议庭法官依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人，包括本级法院有关负责人的干涉。建立跨行政区域的行政审判管辖区域，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。[3]可以通过交叉管辖、异地管辖、建立相对集中行政诉讼管辖法院等方式使得行政诉讼司法管辖区域与被诉行政机关行政管辖区域脱离。要求行政机关负责人必须出庭应诉，定期通报本辖区行政机关出庭应诉情况，点名出庭应诉率低、出庭应诉效果不好的行政机关。

基金项目：全国党校（行政学院）系统社科规划课题“治理现代化视域下数字法治政府的建构路径研究”（项目编号：2024DXXTYB030）；决策研究招标课题“河南数字经济强省建设法治保障研究”（项目编号：2024JC067）阶段性研究成果。

参考文献：

[1]魏小雨，赵磊.以法治化治理保障民营经济高质量发展[J].决策科学，2023（01）：49-59.

[2]刘祺.技术赋能、结构重塑与制度创新：基层数字政府改革的逻辑[J].中共天津市委党校学报，2022（06）：64-73.

[3]卢护锋.激励功能视域下的容错机制——法理解说与制度重构[J].行政论坛，2022（04）：133-140.

作 者：中共河南省委党校法学教研部副教授

责任编辑：刘小侨