构建基层应急慈善协调机制 推进超大城市基层治理现代化建设

应急慈善是公益慈善力量为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发事件而开展的慈善活动。由于灾难的落点常见于基层，因此，应急慈善活动的有序开展需要构建基层政府、公益慈善力量、城乡基层群众性自治组织和广大市民之间良好的协调机制，进而应急慈善也成为超大城市基层治理板块中不可或缺的重要拼图。慈善法是慈善领域的基础性、综合性法律，是慈善事业发展的法治保障。2024年9月5日，新修改的《中华人民共和国慈善法》（以下简称“慈善法”）正式施行。该法增设“应急慈善”专章第八章，对政府、公益慈善组织、企业、村（居）民委员会、志愿者等多元主体参与应急响应作出相应规范[1]，其制度安排对于构建基层应急慈善协调机制、探索超大城市基层治理现代化建设具有重要意义。

一、构建基层应急慈善协调机制对超大城市基层治理的重要意义

（一）构建基层应急慈善协调机制将促进社会力量更好地参与超大城市基层治理

基层治理是超大城市现代化治理的重要基础，统筹推进超大城市乡镇（街道）和城乡社区治理，健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制，是实现超大城市治理体系和治理能力现代化的基础工程。与常态管理和应急管理相对应，将慈善活动分为常态慈善和应急慈善已经成为共识。为此，2016年版慈善法对“慈善活动”的定义，既包括常态慈善活动（如扶贫、济困；扶老、救孤、恤病、助残、优抚；促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展等公益活动），也包括救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害，防治污染和其他公害，保护和改善生态环境等应急慈善活动。针对近年来慈善活动在突发事件应对中，特别是在2020年以来新冠肺炎疫情防控中暴露出的统筹协调机制不健全、慈善资源难以及时送达、慈善行为规范程度亟须提高等问题，构建基层应急慈善协调机制，不仅使社会力量参与应急救援得到进一步确认，也是对即将于2024年11月1日施行的新修订《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称“突发事件应对法”）中“国家建立有效的社会动员机制”的进一步夯实。

（二）构建基层应急慈善协调机制是对国际社会基层治理有益经验的借鉴

习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习时指出，“借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化”“要坚持群众观点和群众路线，坚持社会共治”。社会力量参与应急管理，是国际社会的普遍做法和基本经验。美国《联邦应急计划》不仅将包括志愿者等在内的社会力量纳入国家灾害反应体系，[2]并且明确提出政府与社会力量采取签约合作的方式开展相关工作。[3]德国政府为鼓励公民积极参加应急救援，规定“参加应急救援志愿工作的时间达到6年以上的男性公民，可以依法免除为期10个月的义务兵役”。[4]日本不仅设立“志愿者协调中心”，作为与社会力量协同联动开展应急管理工作的部门机构，[5]内阁总理大臣还会为在应急管理中作出特别重大贡献的社会力量颁发荣誉奖章。[6]我国突发事件应对法第九十条规定，公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间，其所在单位应当保证其工资待遇和福利不变，并可以按照规定给予相应补助。社会力量参与突发事件应对工作，其权益可以得到保障，如做出突出贡献，还可以受到表彰和奖励。相比之下，2016年版慈善法在慈善范围界定、慈善组织直接登记的管理体制、慈善组织的统一认定、税收政策的体系构建、慈善表彰制度的建立等已作出明确规定，但是对于慈善组织如何有序参与应急管理等问题，尚未给出相应规范。构建基层应急慈善协调机制，是对应急管理规律的进一步认识和对国际社会有益经验的学习和借鉴。

（三）构建基层应急慈善协调机制将为超大城市“慈善第三波”发展增添新动力

包括慈善组织在内的社会组织是社会力量参与应急慈善的重要组织形式和经济社会发展的重要力量。研究发现，从1988年至2021年，我国社会组织发展经历了复苏发展期（1978—1989）、曲折发展期（1990—2001）、稳定发展期（2002—2021）三个阶段。[7]2021年我国社会组织总量突破90万家，创改革开放以来的新高。之后，我国社会组织发展开始从数量增长、规模扩张转向能力提升、作用发挥转型的高质量发展阶段，2022年、2023年、2024年第二季度分别为89.10万家、[8]88.20万家、[9]88.07万家。[10]截至2024年9月，全国登记认定的慈善组织超过1.5万家，公益慈善在生态保护、应急救援等领域发挥了重要作用。2024年以来，各类慈善组织向重点受灾省份捐赠款物近30亿元[11]，有力地支持了抗灾救灾和恢复重建。[12]有学者将2008年汶川地震发生时社会各界井喷般的爱心和热情、2016年版《慈善法》出台后对广义范围公益慈善组织主流化的助推、2021年“十四五”规划将第三次分配政策纳入基础制度建设后加速慈善事业实现主流化视为我国慈善事业的“三波发展浪潮”[13]。我们有理由相信，新版慈善法将从应急慈善的视角为超大城市“慈善第三波”发展增添强劲动力。

二、构建超大城市基层应急慈善协调机制的三个着力点

（一）构建基层应急慈善的组织协调机制

一是在应急管理部门设立综合管理协调机构。慈善力量参与突发事件应对，最关键的是将慈善组织纳入地方政府的应急管理体制，最大程度地汇聚全社会的爱心和资源。突发事件应对法规定，国家建立统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制。建议参照日本等国家的做法，在超大城市应急管理部门设立综合性、常设性的综合管理协调机构“社会力量协调中心”，负责慈善行业各主体、相关政府部门之间的指挥、组织和协调。一旦发生突发事件，由该机构负责24小时不间断的、纵向不同层级政府和部门之间、横向对基层政府与慈善组织等进行统一调度和全面协调。

二是建立超大城市慈善行业组织协调机制。慈善行业组织是由慈善领域的组织或个人组成的、沟通慈善行业与政府关系、协调慈善行业利益、规范慈善行业行为、提供慈善行业服务、反映慈善行业诉求的社会组织。目前国家层面的慈善行业组织是成立于2013年的中国慈善联合会，地方层面的慈善联合会更多是履行基金会的职能，即使更名为慈善行业联合会或慈善联合总会，其行业组织的作用发挥尚不充分，超大城市慈善行业组织的协调机制亟须构建。

三是推进慈善组织参与突发事件全生命周期治理。尽管慈善法“应急慈善”专章仅针对“发生重大突发事件需要迅速开展救助时”的特殊场景，但按照应急管理的一般规律和突发事件应对法的要求，必须转变固有思维，关口前移，充分发挥慈善在突发事件预防准备、监测预警、处置救援、恢复重建等各个阶段的作用。

（二）构建基层应急慈善的信息协调机制

一是建立应急慈善信息绿色通道。有效的管理需要持续不断的信息流支撑，突发事件事发突然，形势严峻，为确保准确及时掌握灾情信息，必须充分发挥政府、慈善组织、企业、志愿者的作用，积极开辟信息绿色通道，让应急慈善信息在不同层级的政府之间、基层党组织和基层政府与慈善组织之间、志愿者与市民之间快速发布。

二是持续更新基层应急慈善信息。建议在国家已经建立的统一的慈善信息平台上，由慈善行业组织协同引导和更新基层应急慈善需求信息，且至少每五日公开一次募得款物的接收情况，确保应急慈善活动的公开、透明和效率，及时回应社会舆论关切。

三是建立慈善组织高质量发展机制。截至2023年12月，全国共有社会团体372662家、基金会9617家、民办非企业单位499295家。[9]相对于14亿的人口总量而言，我国社会组织总体规模还太小。建议社工、人社、民政等相关部门，通过政府购买服务等方式，大力培育发展应急救援和救助类慈善组织，支持慈善组织和其他社会力量运用专业化方式参与应急处突行动，表彰在应对突发事件作出重大贡献的优秀慈善组织。

（三）构建基层应急慈善的资源协调机制

一是建立科学的应急状态下慈善募捐备案机制。慈善法对常态下慈善募捐备案、在办理其登记的民政部门管辖区域外进行募捐的备案作出了规定，对于应对重大突发事件开展的公开募捐活动，允许其可以在活动开始后十日内补办备案手续。

二是建立募得款物的及时分配或使用机制。考虑到突发状态下慈善工作必须分秒必争、效率优先的特殊需求，超大城市慈善行业组织要积极协调乡镇人民政府、街道办事处和村（居）民委员会，充分利用现有基层治理智治体系和网格化管理资源，及时接收和配送慈善物资，提升慈善组织应急救援能力和水平。

三是建立应急状态下慈善税收优惠机制。建议财政、税务部门依照税收法规政策的规定，将在突发事件应对中临时颁布的一系列慈善捐赠优惠税收政策以法律形式固定下来，切实体现对慈善事业的扶持发展和规范管理。

三、完善超大城市基层应急慈善机制的实施保障

（一）坚持党的领导

党的二十届三中全会明确提出“加强党建引领基层治理”，党的领导是超大城市基层治理体系十分重要的内容。应急慈善工作要坚持党的领导，把党的领导贯穿于超大城市应急慈善事业发展的各个阶段和环节，把党的政治优势、组织优势转化为发展应急慈善事业、弘扬应急慈善文化、规范应急慈善活动、促进社会文明进步的强大动力。

（二）政府要依法履职

作为慈善工作的主管部门，超大城市的民政部门要与公安、应急等相关部门一道，尽快制定针对公益慈善力量参与重大突发事件应对的支持政策，制订慈善组织参与应急的专项预案，常态化推进应急处突演练。对参加应急救援的慈善组织工作人员，鼓励为他们购买相应的人身保险。对在应急救援中受伤、致残或牺牲的慈善组织人员，应落实相关待遇，给予必要保障，确保应急慈善的有效落实。

（三）慈善组织和慈善行业组织要主动作为

应急慈善是社会慈善力量与政府应急活动的结合，在应对突发事件公共产品供给中具有机动、专业、灵活等比较优势。慈善组织和慈善行业组织要深化内部和外部治理，主动传播现代公益慈善理念，以数字化赋能提升应急慈善水平，为推进超大城市基层治理现代化贡献慈善力量。

参考文献：

[1]全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国慈善法》的决定[N].人民日报，2023-12-30（004）.

[2]中国地震局监测预报司.美国联邦反应计划[M]北京：地震出版社，2003：2.

[3]苗兴壮.超越无常：突发事件应急静态系统构建[M].北京：人民出版社，2006：68-69.

[4]凌学武.德国应急救援中的志愿者体系特点与启示[J].辽宁行政学院学报，2010（05）：9-10.

[5]吴妮.日本设专门机构协调志愿者救灾[N].新京报，2008-6-29（03）.

[6]王荷兰，吴美文，吴佩英.我国城市公众消防安全科普教育问题及对策[J].中国软科学，2011（1）：75-81，91.

[7]谢菊，马庆钰.中国社会组织发展历程回顾[J].云南行政学院学报.2015（01）：17.

[8]2022年民政事业发展统计公报发布[J].大社会，2023（10）：61.

[9]中华人民共和国民政部.2023年民政事业发展统计公报[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网站[2024-10-08].https：// www.mca.gov.cn/n156/n2679/c1662004999980001204/content.html.

[10]中华人民共和国民政部.2024年第二季度民政统计数据[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网站[2024-10-08].mca. gov.cn/mzsj/tjsj/2024/2024dejdtjsj.html.

[11]中华人民共和国民政部.强化基本民生保障创新基层社会治理——民政部有关负责人回应热点问题[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网站[2024-10-08].https：//www.gov.cn/lianbo/bumen/202409/content_6976027.htm.

[12]李昌禹.推动各项民政工作取得新进展新成效[N].人民日报，2024-09-24（004）.

[13]朱健刚，尹茹.慈善第三波、第三次分配与第三部门理论的中国化[J].公益2024（01）：37.

作 者：中共重庆市委党校（重庆行政学院）应急培训中心教授

责任编辑：刘小侨