公民参与政府数据开放的影响因素及路径探索

当前，政府数据开放正深刻影响治理体系和治理能力现代化以及社会主义民主建设。2015年，中国出台《促进大数据发展行动纲要（2015）》；2021年，十三届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035远景目标纲要》明确提出，要“扩大基础公共信息数据安全有序开放，探索将公共数据服务纳入公共服务体系”。相较于发达国家，中国政府数据开放起步较晚，开放过程中公民参与相对滞后。截至2024年7月，中国已有243个省市级政府上线了数据开放平台，但“数据发现”“互动反馈”“用户体验”层面的相关评估表明，公众参与政府数据开放的程度相对偏低，参与水平亟须提升。本研究以中国16个省级地方政府为案例，结合不同省级政府数据开放中影响公民参与的条件特质，探讨公民参与政府数据开放的影响因素及有效路径，为打破公民“数据获取壁垒”和“数据应用障碍”、深入实施政务信息公开和构建和谐政民互动关系提供借鉴参考。

一、学界研究与分析框架

（一）学界研究

近年来，国内外对公民参与政府数据开放进行了深入研究并取得了丰硕成果。具体而言，一是关注公民参与政府数据开放的重要性。M.Kassen指出，公民参与能够提供有价值的信息和集体智慧，提升政府的科学决策能力；黄如花认为，政府数据开放中引入公众参与可以促使公众建言献策、表达利益诉求。二是聚焦公民参与政府数据开放的内容。该领域的研究主要从公众参与政策制定、数据创建和采集、数据加工处理等环节展开分析。例如，莫祖英等分阶段对政府信息开放展开分析，指出公众反馈对政府jObi1kxMlpNnqkMTsIzjbw==开放数据的质量保障具有重要参考价值。三是分析公民参与政府数据开放的方式。D.S.Sayogo等指出，公众参与政府数据开放的实践形式有APP数据应用、启动数据消费项目、利用社交媒体工具等。四是研究公民参与政府数据开放的类型。沙勇忠等结合美国实际提出正式公众参与、网络公众参与、面对面公众参与以及开放政府文化创建等4种公民参与政府数据开放的类型。

（二）分析框架

本文运用TOE（Technology-Organization-Environment）理论，结合不同省级政府数据开放中影响公民参与的条件特质，挖掘促进公民参与政府数据开放的影响因素，引入模糊集定性比较分析方法fsQCA探索技术、组织和环境因素对政府数据开放中公民参与行为的联动效应，揭示不同条件因素间的互动关系。

具体而言，技术因素包括大数据产业建设和开放数据水平两个二级条件，在技术与公民的相互作用中，技术特性可以影响公民对技术的采纳应用；组织因素包括财政资源和政务信息公开水平两个二级条件，充足的财政资源是组织实施创新管理的重要保障，而政务信息公开能够降低政府与公民的信息交流成本，提高公民参与意愿；环境因素包括省级政府发布的有关政府数据开放的政策法规与府际竞争两个二级条件，政府作为促进公民参与数据开放的主要推动者，其政策法规制定能力对公民参与情况有直接影响。

二、数据来源与研究方法

（一）数据来源

本文以《中国地方政府开放数据报告（2020下半年）》为基础数据源。该报告统计了开放政府数据指数、相邻省份政府数据开放指数最大值等，测定了省政府技术水平和所处环境条件。其余数据来源于《政府信息公开工作2020年度报告》《中国透明政府指数2020》等。截至2020年12月，中国已建成省级政府数据开放平台19个，宁夏、陕西、新疆2020年相关数据缺失，故以16个省级政府为研究样本。

（二）测量与校准

fsQCA方法中给案例赋予集合隶属分数的过程即为较准，目的是将原始数据转换为模糊集合，使得变量与外部标准一致。本文结合相关文献的校准标准及案例，将大数据产业、开放数据水平、财政资源、政务信息公开水平、政策法规和府际竞争交叉点的校准标准设为0.5的分位点，完全隶属校准标准设为0.95的分位点，完全不隶属校准标准设为0.05的分位点，在三个锚点基础上确定案例各变量的模糊隶属度。条件和结果校准信息如表1所示。

1.结果变量

本文从《政府信息公开工作2020年度报告》中获取有关公民参与政府数据开放资料，以公民依申请公开案件数作为最终结果变量。“依申请公开”作为政府机构依据公民或组织申请而公开数据的方式，一定程度反映了公民主动从相应平台获取政府数据的情况以及参与政府治理活动、协助政府创新治理的概况。

2.条件变量

一是技术条件。使用先进技术是政府实现数据开放的重要条件，同时也是强化公民和政府互动的重要因素。本文以《中国地方政府开放数据报告（2020下半年）》中各省2020年开放数据指数和当地大数据产业发展指数为指标，测度公民参与政府数据开放的技术水平。

二是组织条件。财政资源一定程度上影响公民参与政府数据开放的主动性。本文利用2020年各省政府人均公共预算收入值进行衡量。政务信息公开能减少政府与公民的信息不对称，增强政府数据开放的共享性，提升公民参与政府数据开放的积极性。本文以《中国政府透明度指数2020》中的政府透明度指数为指标，测定政务信息公开水平。

三是环境条件。省级政府推动公民参与政府数据开放涉及政策制定、部门权责划分等问题，需持续颁布政策法规确保推进。本研究选取各省2020年颁布的政策法规数量，以此反映政府为促进公民参与数据开放工作营造的环境氛围。府际竞争压力主要使用《中国地方政府开放数据报告（2020下半年）》中相邻各省份数据开放指数最大值进行衡量。

（三）定性比较分析

本文运用fsQCA方法，尝试在组态视角的基础上探究影响公民参与中国政府数据开放背后的多元影响机制。其主要考虑到以下方面：一是传统统计分析难以揭示促进公民参与政府数据开放的多元路径。QCA能够分析原因条件的相互依赖和不同组合构成的多重并发因果关系。二是省级政府在促进公民参与政府数据开放过程中的关注因素及其对参与行为的影响可能存在差异。QCA能够对这些前因要素进行充分考量。三是在中小规模样本分析中，fsQCA方法强调结果可以有多个因素组合，并发现导致同一结果的多种方式。因此，fsQCA方法更适用于促进公民参与政府数据开放路径选择问题。

三、实证结果及分析

根据案例信息选择恰当的变量赋值标准，对公民参与省级政府数据开放案例进行赋值，得到真值表。

（一）条件变量必要性分析

本文使用fsQCA 3.0软件对真值表信息进行单变量的必要性分析，涉及条件变量的一致性和覆盖率。通过一致性指标判断特定条件或组合是否为结果变量的充分条件或必要条件。若一致性指标达到0.8，认为该条件变量为结果变量的充分条件；若一致性指标达到0.9，认为该条件变量为结果变量的必要条件（该影响变量可独立解释结果变量）。其中，覆盖率指标反映条件变量对结果的解释力度，数值越大解释力度越大。

如表2所示，所有条件的一致性水平都小于0.9，不存在影响公民高度和非高度参与政府数据开放的必要条件，即各单一变量均不能独立解释结果变量，需要对影响公民参与省级政府数据开放水平的条件变量进一步展开组态分析。

（二）条件组态分析

本部分主要对影响公民参与政府数据开放的条件组合进行分析。在构建真值表基础上，结合案例分布特征及所得解在一致性与覆盖度上的平衡性，最终将一致性阈值设置为0.8，案例数量阈值设置为1。按照常规条件组合分析操作步骤，在筛选案例后对上述6个条件变量选择标准分析得到复杂解、简单解和中间解三种条件变量的组合方式。本文选取中间解展开组态分析，并以简单解为辅进行归类，利用案例信息对促进公民参与政府数据开放的路径进行提炼。

表3显示，影响公民参与政府数据开放的条件组态多样，共存在5种组态，且一致性均高于0.9，表明这5种条件变量组合具有较强的解释力。此外，条件组态分析的总一致性为0.95，说明在符合这5种条件变量组合的案例中有95%以上的省级政府公民能够高度参与政府数据开放。总覆盖度为0.67，表明本研究所得条件组态结果能够解释67%公民高度参与政府数据开放的案例。根据上述5种组态核心条件的差异，可细分为以下三种驱动类型：

1.多元驱动型

组态1可以被概括为“多元驱动型”。这一类型下促进公民参与政府数据开放的各项条件较为完备，仅在府际竞争因素下呈现不显著水平。其中组态1的原始覆盖率为0.355，表明其能够解释约36%的公民高度参与政府数据开放的案例，可视为促进公民参与政府数据开放的关键路径之一。

该组态表明，对于政府数据开放技术基础完善、机构财政资源充沛且拥有政策法规支持的省级政府而言，加强大数据产业发展，提升政府开放数据水平，进一步增加政府财政收入并制定有关数据开放的政策法规，有利于提高公民参与政府信息和数据搜集的主动性，实现公民高度参与政府数据开放。其代表地区为北京、上海、浙江等发达地区。这些地区作为中国经济发达城市，拥有雄厚的财政资金和政策能力促进公民积极参与政府数据开放，便于优化促进公民参与政府数据开放的组织条件和环境条件。

2.组织—环境型

组态2、3可以被归纳为“组织—环境型”。从整体来看，这一类型下公民参与数据开放的技术条件较为缺乏，但在组织条件和环境条件共同作用下呈现显著性。这一类型凸显了政府主观能动性的发挥，意味着当技术条件匮乏时，增强财政能力、提高政务信息公开水平、积极制定政策法规以及主动参与政府数据公开的竞争有助于促进公民参与政府数据开放。这也意味着，公民参与政府数据开放不一定要完全依靠高水平大数据技术或成熟的大数据产业发展，政府在一定时期积极作为、提供财政支持，也可以收获良好的公众参与度。

“组织—环境型”代表地区主要分布在中西部欠发达地区如广西、江西、贵州等，这些地区本身在大数据产业发展、数据开放相关基础设施建设或财政资源禀赋等方面存在一定劣势。凭借省级政府对数据开放工作的高度重视，积极提升政务信息公开水平，或结合一定数据开放经验推行相关政策法F2izvgPtOMHoYhRqFGo4PB1p+gDSByJaCQr4LtTFYEY=规，能够促进地区公民积极参与政府数据开放。其中，组态2和3的原始覆盖率分别能够解释约39%、38%的公民高度参与政府数据开放的案例，可视为组织—环境型组合中较为有效的路径。

3.技术—环境型

组态4、5可以被归纳为“技术—环境型”。与前两种类型和组态对比，该组态强调技术条件和政策环境促进公民参与政府数据开放所发挥的共同作用。在当地政府处于良好的大数据发展环境并具备相应技术实力时，政策法规的推动和府际放竞争压力的驱使能够促使公民积极参与政府数据开放。

“技术—环境”型组态的代表地区有重庆、江苏、福建等地。以重庆为例，近年来，重庆市委、市政府全面贯彻落实数字中国战略部署，提出全面推进“数字重庆”建设，在政策引领下加快实现“1361”整体构架。在政府数据开放方面，提出推动建立“1+7+N”数字政务系统体系，重点推动政务服务平台功能升级。全市已建成公共数据资源开放系统，20个成员单位围绕核心业务归集的数据库表目录达3700个。

此外，不同组态条件间还存在一定程度的替代关系。如通过对比组态4和组态5可以发现，两个组态仅在府际竞争这一条件变量上存在差异。故当政府面临较强的府际竞争压力时，财政资源这一条件可以和政务信息公开水平相互替代，同样可以促进公民参与政府数据开放。使用“调整一致性阈值”以及“调整校准点”等方法开展QCA研究结果的稳健性检验，检验结果与原结果保持一致，表明具有很好的稳定性。

四、政策建议

本文基于TOE框架并运用fsQCA方法探讨了公民参与政府数据开放的路径。研究认为，根据公民参与政府数据开放的不同影响因素，公民高度参与政府数据开放的情况可分为多元驱动型、组织—环境型和技术—环境型等三种不同驱动类型。基于研究结论，提出如下政策建议。

一是重视技术、组织和环境条件的综合效应。地方政府在推动公民参与数据开放过程中要结合当地实际，充分发挥技术、组织和环境的综合效应，探索具有地方特色的模式和路径。对于政府数据开放发展经验丰富的地区而言，可以加强大数据产业发展，提升政府数据开放水平；针对中西部欠发达地区技术力量相对薄弱的现实情况，政府要积极发挥主观能动性，在学习借鉴外部经验的同时，结合本土实际情况，发展和优化政府数据开放模式，提高政务信息公开能力。

二是建立健全公民参与政府数据开放的政策法规。政策法规是发展的风向标。拓展公民参与政府数据开放的路径渠道、形成系统完备的政府数据开放机制，一方面需要推进制定操作性强的政府数据开放相关地方性条例法规，明确数据开放的范围、标准和流程，确保数据开放工作的系统性和可持续性；另一方面，应当注重政府数据开放过程中的数据安全问题，建立健全数据保护、隐私安全、知识产权保护等相关法律法规，为数据开放提供坚实的法律保障，减少公民参与政府数据开放的后顾之忧。

三是重视数字技术赋能政府数据开放。技术始终是提升公民参与政府数据开放意愿、推动数据价值释放的关键核心环节。一方面，要加大技术研发投入，加速推动政府数据开放的关键技术突破，通过构建功能完善的政府数据开放平台，降低公民参与门槛，增强公民对政府数据开放的信任感。另一方面，重视公民数字素养提升，通过加强数据教育与培训，激发公民参与地区治理的积极性，进而形成良好的政民互动关系。

基金项目：中央高校基本科研业务费资助项目“新时代西部大开发战略支点打造研究”（项目编号：2024CDJSKPT11）阶段性研究成果。

参考文献：

[1]KASSEN M. A promising phenomenon of open data： a case study of the Chicago open data project[J]. Government information quar？ terly， 2013， 30（4）：508-513.

[2]黄如花，温芳芳.我国政府数据开放共享政策问题的构建[J].图书情报工作，2017，61（20）：26-36.

[3]莫祖英，丁怡雅.政府数据开放公众反馈机制构建研究[J].情报杂志，2021，40（03）：162-167+60.

[4]SAYOGO D S， PARDO T A， COOK M. A framework for benchmarking open government data efforts[C]// Proceedings of the 2014 47th Hawaii international conference on system science. Piscataway： IEEE，2014：1896-1905.

[5]沙勇忠，赵润娣.美国开放政府计划背景下的公众参与——进展、问题及启示[J].南京社会科学，2015（11）：77-83.

[6]李红艳，唐薇.政务微博高绩效实施何以实现——基于注意力视角的定性比较分析[J].甘肃行政学院学报，2021（02）：4-14+124.

[7]刘畅.“互联网+”下政务信息公开和数据共享途径探讨[J].管理观察，2019（03）：62-64.

作 者：谭志雄，重庆大学公共管理学院教授、博士生导师，重庆大学可持续发展研究院研究员

陈彦宇，重庆大学公共管理学院硕士研究生

责任编辑：侯诗羽