技术—组织互构：县域数字化改革综合集成机制探索

习近平总书记一直高度重视发展数字化工作，多次就网络强国战略、大数据战略、数字经济发展、数字政府建设等方面发表系列重要讲话、作出系列重大部署。2023年，浙江省委提出，数字化改革实战实效再突破，要在数字化综合集成上下更大功夫，要统筹调度各方资源、系统推进各项工作，实现跨部门、跨领域、跨层级的高效协同，强化场景应用综合集成。但综观数字化改革现状，数据处理失灵、整合效能低下的现象时有发生，导致组织行为滞后。笔者尝试以“技术—组织互构”逻辑关系为主要视角，初步构建一个数字化改革综合集成机制的分析框架，并以Z市数字化改革中一体化智能化公共数据平台建设为案例，观察分析信息技术与组织建设互构及其综合集成效应，进而验证分析框架和假设。

一、分析框架

数字化改革综合集成机制是一个融合信息技术与组织构建的智能循环演化系统，在数字治理平台中体现尤为明显。从经验研究层面看，大部分学者在研究技术与组织的关系时，多选取企业案例进行分析，着眼较为宏观，微观视角较少。为更好地探讨数字治理平台中技术与组织复杂关系的动态过程，笔者尝试在已有研究成果的基础上，结合数字化改革实践，融合综合集成机制的共通点，构建技术与组织整合性框架。在数字化改革综合集成机制的智能循环演化体系中，存在两大至关重要的因素——组织与信息技术。因此，在数字化改革中，必然需要组织和技术两者良性互动，形成数据实时共享、合力决策的综合集成体系。

（一）技术赋能完善组织调整

“数字技术赋能”是指以数字技术直接赋予行动主体特定能力或创造必要的条件，激发行动主体自身能力去实现既定目标。具体而言，就是在紧急情况或突发事件中，数字技术能够快速帮助组织收集与处理信息；在公共服务领域，技术也可以通过数据比对发现并处理简单的问题，减轻组织工作量，集中精力处理重大公共问题。由此可见，技术能够提升组织在特定领域的能力，为组织行为提供一种新的可能。从组织整体架构来看，信息技术应用于组织后，改变了传统组织自上而下、阶梯控制的金字塔式结构，弱化了中间层级观念，形成了一种“扁平化”的组织形式。同时，信息技术的使用也促进了新的组织形式——虚拟平台（组织）的产生。它通过数字化技术将以往相对独立的部门连接在一起，使得原本职责分明的组织边界模糊化，这些部门人员共用技术、共享资源，共同实现目标，促进网络空间的组织整合。

（二）组织整体智治创新模式

如果只从技术赋能视角解释数字化改革综合集成机制，可能会陷入一个误区：信息技术的应用成为衡量政府治理能力的关键因素。但事实上，政府组织本身对于信息技术的包容度才真正决定了信息技术的应用水平。创新的组织构建会对技术应用带来新的突破口，而陈旧的制度体系将会限制技术应用的广度和深度，影响技术赋能效果。以信息技术催生的数字化思维可以概括为“整体智治”，即智慧治理与整体思维有机结合。一方面，政府组织运用数字技术，在实践中推动治理的清晰化、智能化；另一方面，不同主体之间利用技术实现高效协同，形成统一集合体。

（三）技术组织互构实现集成

“技术-组织互构论”从技术实践性的特质出发，分析了技术与组织关系背后的行动者之间的互动，强调技术的应用环境，展现结构多样性以及结构变化的差异性。“技术是社会互动的媒介，技术通过互动社会行动者改变行动者，也在行动者互动的过程中得到改变。”技术应用于组织使得组织结构网络化和扁平化、组织的边界感弱化；而组织运行中发现的具体问题又反推技术进行迭代升级，实现整体智治。在具体阐明技术与组织是如何实现互构关系的过程中，学者们从不同视角出发，构建了不同的理论框架。其中，黄晓春在借鉴简·芳汀“技术执行框架”基础上，发展了“技术—结构”的时间序列互动分析模型，认为“技术标准化对运行绩效的稳定维持”和“组织制度变革”都有帮助；邱泽奇从组织绩效出发，通过对情境中心和社会中心论的分析，提出了“技术—人—组织”多学科融合的平台组织构建模式。笔者通过参考借鉴简·芳汀的技术执行框架和黄晓春的分析模式，融合邱泽奇关于平台组织构建的思考，构建“技术执行—平台组织”框架（见图1）。

在该框架中，技术被一分为二，客观的信息技术（数据网、通信网、互联网等）与平台组织产生互动。而具体情境下，平台组织对被执行的技术提出新要求，通过结果反馈促进制度改革。既发挥了技术赋能组织调整的作用，也运用了平台组织整体智治推进技术革新，从而实现技术与组织之间的互动，达到综合集成的效果。

二、县域数字化改革综合集成机制探索：以Z市为例

Z市是浙江省城乡体系规划和新型城市化环杭州湾城市群大城市培育对象。在数字化改革过程中，Z市紧扣“1+6+2”工作目标，聚焦“四横四纵”总体架构，打造集约高效、安全可靠的一体化智能化公共数据平台，提升数字资源，助力推动县域治理整体智治、高效协同。截至2023年10月，Z市一体化智能化公共数据平台共完成32个县级数据接口和3615个数据目录对接；回流省、市数据580类，归集本地特色数据1111类，按需建设39个数据仓；积极扩展基础设施资源，探索“平台+大脑”建设。推进城市生命体征全要素数字化归集，加强政务数据、社会数据、物联感知数据等高度集成。在县域数字化改革综合集成机制的探索中，Z市已获得初步成果。因此，笔者以Z市一体化智能化公共数据平台为研究案例，探索建设县域数字化改革综合集成机制的路径。

（一）技术驱动层面：完善基建推进技术迭代升级

Z市在建设和完善一体化智能化公共数据平台中，明确提出了加强基础设施和数据资源体系建设的要求。通过完善电子政务内网建设，扩展视联网接入覆盖面，建设智能化的政务感知网基础设施和物联感知平台，积极推动公共视频资源统筹建设、协同共享。在积极完善互联网、政务内网、政务外网（客观的信息技术）等建设的同时，依托“政务云”，针对特殊情境，如城市应急体系、智慧医保、校园食安等核心业务，分别设置相应的技术处理机制，提升城市医疗、教育、应急等领域数字治理水平。迭代升级高并发、大容量、高性能、强一致的分布式关系型数据库，推进各执行平台（被执行的技术）的效率和风险防范，以将结果更好地反馈至处理中心。

（二）组织保障层面：平台搭建加强组织协同治理

在数字化改革中，Z市政府不仅仅着力于提升数字信息技术，也加强了组织制度的保障，聚焦于政府职能的转变，运用数字化手段优化纵向任务传导和多效协同治理模式，推动政府职能重心持续下移和转变。首先，确立总指挥中心，推进数字Z门户建设。通过“项目化实施+专班化推进”的方式，打破原有“科层制”管理的限制。由市委主要领导作为“第一负责人”牵头抓总，研究数字化改革特色项目。根据项目工作任务与需要，跨部门、跨行业、跨领域将市级部门、镇乡街道的年轻干部进行抽调，打破日常工作中干部使用渠道和界限，成立数字化改革的工作专班，集中力量推动项目进展，落实改革任务。同时，将市级部门、镇乡街道“一把手”是否担起第一责任情况列入改革考评的重要内容，推动形成“一把手”带头、班子成员紧跟、全员参与的良好改革氛围。其次，加强人才建设。加大与市内外高校、科研机构的合作力度，吸引大数据高端人才参与Z市数字化改革，做大做强智库规模，发挥人才大脑在完善决策方案、处理突发事件、解决重大问题等工作中的先锋作用。组建六大领域（党政机关整体智治、数字政府、数字经济、数字社会、数字文化、数字法治）联络员专班，协助具体部门开展多跨场景应用谋划，做好“技术顾问”。最后，完善思想库建设，开展数字化改革业务培训，尤其是对服务部门基层干部组织专项培训，提升在工作中的数字治理意识，加强解决工作问题过程中的数字化思维。

（三）综合集成层面：技术组织互构推动效能提升

在完善基建和组织构建后，Z市通过信息技术与组织构建双向赋能，在技术服务支撑和平台组织保障机制上“双管齐下”：一方面，依托技术赋能，完善组织数据集成。Z市聚力打造县级数据仓和数字孪生基座，通过推进数字资源一体化和智能服务一体化，构建逻辑完整、层次清晰、运行高效的数据体系，整合GIS、BIM、IOT和互联网等数据，融合AI能力，全面接入多个物联感知设备，支撑城市数字孪生应用快速衍生并持续迭代；另一方面，通过组织智治，推进技术优化升级。Z市提出要加强组织领导，建立联络机制。不断完善制度规范体系建设，重点研究解决机制建立、制度设计、职能分工、流程运行等重大问题，在实践操作中压实主体责任，明确组织职责，并将信息技术运行指标纳入绩效评估。充分发挥专家智库在发现问题、提出讨论、完善决策、实践落实中的核心作用，发挥专业人才队伍在数字化改革中的优势，包括发现并解决技术在实际运行中的问题、推进信息技术基建迭代升级等，更好地发挥技术与组织相互影响、相辅相成的效能。

综上所述，Z市在打造一体化智能化公共数据平台中，既注重客观信息技术，即互联网、感知网等基础设施建设，也加强了执行技术过程中，具体场景具体改革的方法，如对于党建统领整体智治、数字政府、数字社会、数字文化、数字法治等系统分别设计了相应的应用场景，构建了对应的体系架构。在借助信息化手段的同时，加强了组织平台建设，弱化“科层制”自上而下的条块限制，推进多部门、多领域协同作业，加强纵向联动与横向协同治理，促进组织职能转变。

三、县域数字化改革综合集成机制探索中的经验启示

本文在梳理技术与组织理论文献的基础上，借用“互构论”相关理论框架提出“技术执行—平台组织”的初步模型，并尝试对Z市建设一体化智能化公共数据平台的案例进行分析，得出“技术—组织互构”理论应用于县域数字化改革综合集成机制探索中的经验启示。

一是要坚持综合集成思维，系统规划顶层设计。既要建立数字化建设推进机制，加强数字化转型建设的顶层设计和总体规划，挖掘信息技术的价值，又要从技术设计、组织联动等方面推动落实技术—组织机制协调耦合，构建可落实的公共数据平台运行框架。

二是要坚持技术驱动赋能，加强网络信息基础设施建设。一方面，加大投入，完善基础硬件支持。通过设立专项经费，定期开展硬件设备性能的评估，及时升级或替换旧设备，确保硬件设备的运行速度和存储容量能满足数据工作、与平台间互联互通的需求。另一方面，迭代“大脑”升级，提升平台软件智能化水平。通过推进一体化数字资源系统（IRS）建设，持续做好数据资源归集及编目，优化数据开放共享与安全保障，加强数据分析能力，提升数据利用效率，在合法合规的保障下充分发挥数字技术对组织治理变革的提升作用。

三是要坚持人才智库平台建设，发挥组织个体层面作用。一方面要加强对专业人才的引进和培养。通过制定相关政策，招揽更符合需求的人才，打通专业人才“引进来”和“留得住”的通道。同时，优化数字化发展理念，让专业人才“强起来”。通过内部人员培训常态化、定期召开学习会议等方式，开展内部学习活动，破除思维定式和路径依赖；对从事数据管理的人员开展周期完整的技术培训，强化数字化思维。另一方面，通过人才智库资源加强组织内部的“聚合力”和外部“生长力”。优化组织内部协同工作机制，设立工作专班，弱化“科层制”限制，提高整体业务效率和数据管理水平；对外积极探索多元合作机制，在坚持资源姓“公”的原则下，建立政府主导、科技公司共建、全社会共享的市场化机制，提升整体数字治理与综合治理水平。

基金项目：2024年度浙江省社科联研究课题“县域一体化智能化公共数据平台构建中的‘技术—组织’适配机制研究”（项目编号：2024B118）研究成果。

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作 者：中共诸暨市委党校（枫桥学院）专职教师

责任编辑：侯诗羽