数字化赋能城市基层治理的逻辑机理、现实挑战与推进策略

党的二十大报告强调，要“健全城乡社区治理体系，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，提升社会治理效能”。2024年4月23日，习近平总书记在重庆考察时强调：“治理体系和治理能力现代化是中国式现代化的应有之义。强化数字赋能、推进城市治理现代化，要科学规划建设大数据平台和网络系统，强化联合指挥和各方协同，切实提高执行力。”党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中指出，要“健全网络综合治理体系”。随着信息技术的迅猛发展，数字化转型已经成为社会各个领域的关键驱动力，数字治理已成为城市基层治理中的重要环节。数字化赋能城市基层治理，能够促进基层社会治理精准化、精细化、智能化和便民化，是推进国家治理体系和治理能力现代化的有效措施。课题组先后前往安徽省X市工信局、数字资源局、街道社区等进行实地调研，系统梳理该市在数字华赋能城市基层治理的经验做法及存在的现实问题，针对性提出以下思考和建议。

一、数字化赋能城市基层治理的逻辑机理

数字化赋能城市基层治理的逻辑机理主要体现在数据驱动城市基层治理主体的协同化、数据驱动城市基层治理层级的扁平化、数据驱动城市基层治理空间的透明化以及数据驱动城市基层治理效率的最大化。

（一）数据驱动城市基层治理主体的协同化

信息技术革命催生的大数据、人工智能、云计算、区块链、物联网等技术手段的发展深刻影响着社会治理，为社会公共事务提供了新的治理思路和技术支撑，即时性、共享性的数字化手段能够有效回应社会变化的多样化需求，赋能社会治理。首先，数据驱动为城市基层治理主体提供了统一的信息平台。通过构建全面、准确、及时的数据体系，各治理主体可以共享城市管理、社区服务、公共安全等领域的实时数据，从而打破了传统信息壁垒，实现了信息的互联互通。这种信息共享不仅提高了治理效率，还有助于各主体在应对突发事件时迅速做出反应，形成治理合力。其次，数据驱动有助于治理主体优化治理决策。通过对海量数据的挖掘和处理，可以分析城市基层治理中的潜在问题和规律，为治理主体提供科学、精准的决策服务支持。例如，在城市规划中，通过分析人口分布、交通流量等数据，可以制定更为合理的土地利用和交通规划；在社区服务中，通过分析居民需求和服务满意度数据，可以优化服务内容和方式，提升居民的幸福感和满意度。最后，数据驱动还能够促进治理主体有效整合治理资源。在数据驱动下，各治理主体可以更加清晰地了解自身在治理体系中的角色和定位，从而避免资源浪费和重复投入。

（二）数据驱动城市基层治理层级的扁平化

数据驱动为城市基层治理层级的扁平化提供了强有力的支持。通过打破信息壁垒、促进决策扁平化和资源配置扁平化，可以构建一个更加高效、灵活、自主的基层治理体系，为社会的发展和进步提供更加坚实的保障。首先，数据驱动打破了传统治理层级的信息壁垒。通过构建高效的数据共享平台，不同层级的治理主体能够实时获取并分析各类社会、经济、环境数据，消除了层级之间的信息隔阂，减少了信息在传递过程中的损耗和延误，提高了治理的效率和响应速度。其次，数据驱动促进了治理决策的扁平化。在数据的支持下，治理决策不再仅仅依赖于上级的指示和安排，而是可以根据实际情况进行自主决策。基层单位可以基于数据分析结果，快速识别问题、评估风险，并制定相应的治理措施。最后，数据驱动还推动了治理资源的扁平化配置。在数据的引导下，治理资源能够更加精准地投放到需要的地方，针对性地进行资源投入和优化配置，避免了资源浪费和冗余，增强了基层单位的治理能力和自主性。

（三）数据驱动城市基层治理空间的透明化

数据驱动为城市基层治理空间的透明化提供了有力的支持。通过信息公开、决策透明化和治理过程透明化，我们可以构建一个更加公正、透明、高效的基层治理体系，为城市的可持续发展和人民的幸福生活创造更好的条件。首先，数据驱动使得城市基层治理空间的信息公开成为可能。通过构建全面、准确、及时的数据平台，可以将各类治理信息、政策文件、服务流程等数据进行整合和公开，让公众能够方便地获取到所需的信息。这种信息公开不仅提高了治理的透明度，也增强了公众对治理工作的信任和支持。其次，数据驱动促进了治理决策的透明化。在数据的支持下，治理决策的制定过程更加科学、合理、公开。可以基于数据分析结果，明确治理目标、制定治理策略，并公开决策的依据和过程。这种透明化的决策方式有助于减少决策的主观性和随意性，提高决策的公正性和公信力。最后，数据驱动还推动了治理过程的透明化。通过实时数据的监控和分析，我们可以清晰地了解治理工作的进展情况、存在的问题以及改进的方向。这种透明化的治理过程不仅有助于及时发现和解决问题，也能够激发公众的参与和监督意识，促进治理工作的持续改进和优化。

（四）数据驱动城市基层治理效率的最大化

数据驱动为城市基层治理效率最大化提供了强大的支持。通过精准决策、资源优化配置和治理流程优化，可以实现治理工作的高效、精准和智能。首先，数据驱动使得治理决策更加精准和高效。通过收集、整理和分析海量的社会数据，能够精准地把握社会问题的脉搏，了解民众的需求和关切。这种精准化的决策方式不仅提高了治理效率，也增强了政策的针对性和实效性。其次，数据驱动促进了治理资源的优化配置。数据驱动下的治理能够通过数据分析发现资源分布的不均衡和冗余，引导资源向更需要的地方流动。基于数据的资源优化配置，不仅提高了资源的利用效率，也推动了治理工作的整体效能提升。最后，数据驱动还推动了治理流程的简化和优化。通过构建数字化的治理平台，可以将传统的纸质审批、人工流转等繁琐流程转化为电子化、自动化的操作。数字化、智能化的治理流程不仅提高了工作效率，也减少了人为失误和延误的可能性。同时，数据平台还提供了实时的监控和反馈机制，使得治理工作能够及时调整和优化，确保治理目标的实现。

二、数字化赋能城市基层治理面临的现实挑战

数字化赋能城市基层治理面临的现实挑战，主要表现为“四重四轻”，即重建设、轻统筹，重数据、轻管理，重展示、轻应用，重采集、轻保护。

（一）重建设、轻统筹：“各自为政”的信息策略导致数据资源整合效率低下

数字赋能城市基层治理建设是一项长期、复杂的系统工程。目前，很多城市在信息数据接入上因“各自为政”的信息策略导致“信息孤岛”现象依然突出。近年来，很多城市加快推进数字化转型之路，探索建立智慧城市下的数据共享机制，推进各类数据归集汇聚、融合共享，基层信息系统集约化建设水平明显提升。但课题组在调研中发现，长期以来不同层级、不同部门立足各自业务需求，建立了不少分散孤立的业务信息系统，这些系统兼容性、开放性较差，难以实现跨区域、跨平台数据共享和业务协同。受“路径依赖”甚至“利益藩篱”等因素影响，一些部门和属地不愿改变以往的管理模式，不愿放弃自建系统或共享数据资源，基层治理中“信息孤岛”“信息烟囱”效应依然突出。调研中，有社区干部反映，“目前社区在用的各类信息系统有数十个，这些‘散乱分治’的系统不仅导致一些基础数据需在多个系统重复录入，有的还附加了工作要求和考核任务，让基层负担不减反增”。

（二）重数据、轻管理：数据技术与各类应用场景未实现深度融合

数字化赋能基层治理，旨在通过“数据共享、流程再造、业务协同”，全面激发和提升治理效能。从调研情况看，目前基层数字化转型赋能主要由数据资源局和信息化部门主导推进，在“技术路线”上布局规划较为充分，但对业务需求的挖掘还不够深，业务部门和行业领域参与还不深，对线下业务流程的梳理优化也没有跟上。另外，在基层治理实践中，相较于线下制度创新，线上技术赋能更具操作性且可视化效果更明显。因此，不少单位在财力允许的情况下，更愿意“建系统”“建平台”，“用技术来呈现问题”而不是“用制度来解决问题”。课题组在调研中了解到，有街乡基层治理信息系统在三五年间便从1.0版跃升到了5.0版，而其线下的治理成效并未明显提升。调研中有专家指出，“这种数据治理，一定程度上已经背离了基层治理的初心，形成了治理的悖论”。

（三）重展示、轻应用：多元主体的体验感和获得感不高

基层治理数字化转型的根本目的，是增强治理能力，提升多元主体特别是普通市民群众的体验感和获得感。近几年，结合“数字城市”建设，各地市直单位和街道社区加快推进智慧基础设施建设，取得了较好成效。但调研也发现，目前以“城市大脑”为代表的各类智慧设施，大多标配“大厅”“大屏”，追求“一屏通览”，即通过数据可视化技术，将城市地图、多路视频监控及多方面数据汇集演示，看起来足够“高大上”，但实际应用场景建设没有跟上，部门联而不动、数据更新不及时等现象较为普遍，基层干部群众感知度不高。虽然在数字化赋能人口精细化管理、安防监控、智慧教育、共享停车等方面进行了积极探索，但目前应用范围还较小、尚未释放出应有的智慧效能。另外，面向“数字鸿沟”下的数字化弱势群体，部分为民服务的智慧平台场景却因操作过于复杂导致部分群众不会使用而无法办理服务事项，反而进一步加深“数字鸿沟”引起数字化弱势群体的不满。

（四）重采集、轻保护：数据消费带来成本、隐私保护等治理难题

数据技术能够赋能，亦能“耗能”。调研发现，在基层治理实践中，有的市直部门和乡镇街道对信息数据一味求全求多求细，力图全面感知、全盘掌控，一定程度上陷入了“过度数据化”误区，带来基础设施投入太大、数据采集和更新维护成本过高、个人隐私安全保护难等新问题。比如，居民的位置信息、身份证号、房屋产权、婚姻家庭情况等信息接入智慧场景后，引发了不少基层群众关于个人隐私数据被泄露、被滥用的担忧，不少居民对这类信息采集非常抵触，导致此类项目虽然耗费了大量时间精力，但很难达到预期效果。还有的单位和街道社区使用高清摄像头和无人机对可能存在的不当行为进行高强度监管，数据信息功能和隐私安全矛盾凸显。

三、数字化赋能城市基层治理的推进策略

针对数字赋能基础社会治理中存在的“四重四轻”问题，需要从强化党建引领，注重集约高效，加强协同联动，坚持统筹兼顾等方面入手，以推动城市基层治理的现代化进程。

（一）强化党建引领：统筹“智治”建设，提高数据供给

数字化赋能基层治理是一项久久为功的系统工程。加强党建引领，把基层“智治”建设摆上重要议事日程，坚持全局性谋划、战略性布局、整体性推进，全面提升统筹规划建设水平。数字化赋能城市基层治理是以智慧场景导向并依托数据进行流程重塑和决策重塑的过程。建议政府相关部门尽可能开放公共数据，扩大公共数据的授权，促进合规数据的交易。建议由相关主要领导挂帅，由负责社会治理的工作部门牵头，会同数据资源局、经信、民政、城管等部门，组建工作专班，研究制定基层“智治”建设的统一规划，规范完善基层“智治”标准体系，着眼建设数字化赋能城市基层治理高地，明确近、中、远期工作目标，划定重点任务和实现路径，做好顶层设计和规范指引。

（二）注重集约高效：着力推进基层“智治”信息平台一体化建设

统一高效的信息平台智慧场景是推进基层“智治”的重要基础。建议按照“统一平台、系统整合、资源共享”的思路，借力智慧场景应用平台，统一数据底座和入口，逐步整合党的建设、社区治理、数字城管等系统资源，全面汇聚基层所需数据信息，加快打造“人、地、事、物、组织”基础数据库，实现“一端集成、多方共享”。面向不同层级治理主体的差异化使用需求，构建实用性、便利性兼具的管理服务工具，有力支撑应急处置、移动办公等治理场景。建立健全基层治理数字化设施统筹管理机制，坚持“去存量、控增量”，对基层现有各类信息平台系统开展清理规范和精简整合，做到“应减尽减”“应联尽联”；对于新建信息平台系统，严把项目审批关，将共享性、互通性、可扩展性作为重要评估指标，避免新增“孤岛”式、重复性建设。

（三）加强协同联动：促进线上技术赋能与线下制度创新有机融合

技术手段的运用能为打破组织间壁垒提供物理底座，但要充分激发治理效能，还有赖业务流程的整体优化与协同流程再造。建议政府相关部门着眼于线上线下双向赋能、融合创新，加强信息化部门与业务部门、行业领域的深度对接，在推进线上系统开发应用时，深挖各条块部门业务需求和应用目标，同步推动线下管理统筹、流程优化和制度创新，从而真正实现跨层级跨部门的数据共享和业务协同。在密集升级迭代群众诉求收集、网格化管理等智慧系统时，综合考虑不同区域的治理基础、治理能力，做好线上线下的工作衔接，避免因线上畅通的诉求表达渠道与线下治理能力不相匹配而诱发治理任务超载与“民意赤字”，不断提升群众的体验感、获得感。

（四）坚持统筹兼顾：采取差异化可持续的数字化策略

基层治理不是管得越细越好，数字化赋能也不宜盲目贪大求全求新。建议统筹考虑功能、成本和安全等方面因素，做到既有效管用，又经济安全。从功能角度出发，应摒弃全面管理管控惯性思维，针对性优化数据采集的范围和尺度，变“全面感知”为“重点监测”，变“严密管控”为“精准服务”。从成本角度考量，应结合区域发展实际，综合前期投入、后期运维以及相关人力成本，采取差异化、可持续的数字化策略，防止增加“数字负担”。从安全角度考虑，全面落实《中华人民共和国个人信息保护法》，强化信息数据安全化标准化建设，通过数据脱敏处理、分类分级使用等措施，规范数据采集、传输、存储和共享，依法保护居民信息安全和个人隐私，进一步稳固基层“智治”安全底盘。

数字化转型是城市治理现代化的关键环节，其逻辑机理主要体现在数据驱动下的协同化、扁平化、透明化和效率最大化。建议政府开放更多公共数据，扩大数据授权，促进合规数据交易，建立统一的“智治”建设规划和标准体系，推进基层“智治”信息平台一体化建设，加强线上技术赋能与线下制度创新的融合，在功能、成本和安全之间取得平衡，确保数字化赋能基层治理的有效性和安全性。

基金项目：2024年度中共安徽省党校（安徽行政学院）系统重点课题“数字赋能城市治理现代化研究”（项目编号：QS2-24115）、中共安徽省委党校（安徽行政学院）科研创新工程项目“共同体视阈下基层治理创新机制构建及实现路径研究”（项目编号：CXGCXKJC202320）阶段性研究成果。

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作 者：同济大学马克思主义学院博士研究生

责任编辑：侯诗羽