行政事业单位零星采购管理问题及对策分析

一、前言

采购管理作为行政事业单位管理工作中的重要环节，直接关系到公共资源的合理配置与使用。零星采购作为采购活动中的一种特殊形式，具有单笔规模较小、采购笔数较多、采购频繁、配送效率要求高、采购品目纷繁复杂等特点，其采购效率、采购合规性对行政事业单位影响较大。因此，如何确保零星采购能在采购经济性、合法合规性以及采购效率方面得到优化，完善采购流程、提高采购效率、增强内部控制，成为零星采购管理的最大难题。本文结合零星采购常见的问题进行分析，提出相关对策与建议，并对进一步探索零星采购的新型方式等进行探讨。

二、相关概述

（一）政府采购

政府采购是各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金，采购依法制定的集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的法定行为。行政事业单位对于达到政府采购起点的货物、工程、服务采购，须严格按照政府采购相关流程进行采购。

（二）零星采购

对于政府采购起点以下、未纳入政府采集目录且低于政府分散采购限额标准采购，属于零星采购，一般由行政事业单位自行采购，缺少统一的采购操作指引。

（三）行政事业单位做好零星采购管理的意义

1.有利于提高行政效率

零星采购主要涉及单位日常运营需要的小额物资用品的购买，即便单次采购金额不大，但经累积却可占用相当一部分的行政资源。行政事业单位内部实施精细化的零星采购管理，可合理地进行预算分配，保证资金用在刀刃上，防止资源浪费现象。这种优化资源配置的形式有利于行政效率的提升，还可使行政事业单位在维持正常运行的基础上，有更多资源投入至核心业务或发展创新上。

2.有利于防范潜在风险

零星采购因金额小、频次高，更易在管理上发生疏漏，而完善的零星采购管理制度的建构能规范采购流程，从提出需求、供应商选择、价格谈判至合同签订等各流程均需做到有章可循，从而降低采购期间的廉政风险，还可保证采购活动的公平、公正、公开，维护行政事业单位声誉以及形象。

3.有利于提高经济效益

行政事业单位的成本控制一直是研究的热点问题。零星采购虽然单次成本不高，不过长期积累下来也属于一笔不小的开支。经精细化管理可使行政事业单位准确地掌握各项采购成本，并制定出合理的预算与成本控制策略，有助于单位在成本上实现节约，还可为单位的长远发展积累更多资金与资源。

4.有利于提高整体管理水平

行政事业单位的管理水平主要体现在对细节的把控方面，零星采购作为单位运营的关键环节，管理水平直接影响到单位整体运营效率及形象.加强零星采购管理，可以使行政事业单位不断推进其他管理环节的改进，增强整体管理水平，这种全方位的管理模式能够为单位后续发展奠定坚实基础。

三、行政事业单位零星采购常见的问题

（一）零星采购无统一政策，采购随意性比较大

对于零星采购，由于国家层面未制定统一的政策，而是由各行政事业单位自行制定零星采购管理制度，自行进行采购，容易导致零星采购执行随意性比较大，采购的标准无法统一。

目前，行政事业单位对于零星采购通常采用以下两种方法：一是“凡采必招”，过分注重招标采购的规范性。所有的零星采购严格按照政府采购的流程进行，如公布采购意向、编制采购公告、组织招投标、发布中标通知、签订采购合同、采购合同备案公示等，并从政府采购专家库中选取评委进行评审。这种做法导致采购时间长、采购效率低、采购成本高，并未真正有效发挥法律授予采购人的自主决策权。二是“放手不管”，对限额以下的项目完全由经办人自主采购，没有制定相关的制度，没有相应的监管措施，存在较大的廉政风险[1]。

（二）零星采购无计划或预算编制不科学，不利于资金安排及成本控制

对于零星采购，部分行政事业单位未编制采购计划，如临时急需物品或因工程项目的需要紧急零星维修等，因事先未编制预算计划，无法对资金做出统筹安排，容易出现资金缺口等问题。

即使有的行政事业单位编制了零星采购预算，但编制预算时比较随意，没有开展实际调研，不能根据实际需求编制零星采购预算，以至于零星采购预算编制不严谨和不准确。部分行政事业单位在编制零星采购预算时，往往是基于往年的情况进行简单地累加，没有结合实际工作需求，也没有考虑市场的变化和商品未来价格的走势，认为编制零星采购预算越多越好，盲目地、不切合实际地编制零星采购预算，导致零星采购预算编制不科学，不利于控制零星采购成本。

（三）零星采购未建立规范制度，采购质量不高

由于政府采购限额标准以下的零星采购由各行政事业单位自主执行，但因各地经济发展水平不同，政府对采购限额标准的规定也有所不同，政府采购限额标准越高，各行政事业单位零星采购的自主决策权就越大。

审计发现，极少行政事业单位制定了零星采购制度，即使制定了制度，其采购形式基本上采用简单的三方比价形式，比价过程极不严谨。甚至有的零星采购未经过比价，直接由经办人指定供应商，导致采购选择权往往集中在少数部门或个人手中。后续也未对采购货物、工程及服务进行严格验收，造成采购价格高低不一、质量参差不齐，很难满足行政事业单位的发展需求。

（四）零星采购缺乏监管，容易滋生腐败问题

在零星采购过程中，虽然零星采购的单笔金额不高，但采购笔数较多、采购频繁、累计金额大，也是各供应商力争的项目。如果没有健全的采购监督机制对零星采购进行有效监管，容易滋生腐败问题。如供应商有可能贿赂采购人员，可能会出现采购人员和供应商相互串通、抬高报价、以次充好，共同谋取不正当利益。

在以往的审计中发现，同一系统的同样或类似项目的零星采购，均采购于同一供应商。提供的三方比价单位之间存在关联方关系，或者经常出现这几家供应商单位的报价函，甚至还出现将A供应商的公章盖在B供应商的报价函中的情况等，这样容易导致同系统、同性质的项目在同一家供应商聚集性采购的情况。但由于缺乏法律法规和政策依据，类似的零星采购往往成为监督盲区，极易滋生腐败问题。

（五）零星采购人员综合能力不高，容易导致操作程序不规范

尽管零星采购的资金涉及不多，但其操作也需遵循既定规范，对采购人员的综合能力提出较高要求，除了需要专业的理论知识作指导，具备较强的业务能力，还需要具有良好的职业素养和道德品质，能够经受得住外部的利益诱惑，严格按照有关零星采购的规章制度和采购流程进行采购，坚决维护集体利益和国家利益。但在实际操作中，有些行政事业单位对零星采购工作不是很重视，采购工作并没有安排专人负责，而是由其他部门工作人员兼职。采购人员往往因多种因素出现工作岗位频繁变动，导致其对相关政策掌握不够深入、政策执行不精确等一系列问题。在此情况下，在零星采购过程中可能出现一些问题，如重复采购、突击采购、光买不用的现象，甚至发生一些违规违法行为。

（六）零星采购信息公开不足，难以形成有效竞争

零星采购项目因达不到招标限额，很少进行信息公开，由此造成有意向的供货商了解采购信息的途径受限，难以形成有效竞争，使得供应商范围缩小，容易导致供货商之间形成利益圈子，出现相互配合、相互勾结、弄虚作假等问题。如在投标阶段，供货商彼此借助资历及业绩，达成共同协议。在评标阶段，承诺以低价中标以求得优势，恶意排挤新的供应商，并通过笼络、贿赂采购人代表和评选专家的方式干扰评审判断。在中标公示阶段，个别未中标供应商以虚假材料发起质疑、申述，扰乱正常的工作流程和进度。在履行合同阶段，与采购方串通，不依约定时间送达货物、降低中标物品的规格、用低劣品替代优质品，售后服务拖延不决、服务态度冷漠，同时恶意提高维修和配件费用，这些行为极大地影响了行政事业单位的正常运作。

四、对策与建议

（一）合理确定采购需求，做好统筹规划和成本控制

由于零星采购项目的年度累计金额较大，为了提高财政资金的使用效率，应将零星采购和政府采购统一列入行政事业单位的采购计划，严格控制采购总量，确保按计划采购为常态、非计划采购为例外情况，力求减少非计划采购次数，具体建议如下：首先，行政事业单位预算管理部门结合上年度实际支出情况以及本年度采购需求，制定本年度采购计划。对于一些日常采购，按照采购对象进行分类统计和分配预算资金，将此作为采购的依据和标准。其次，行政事业单位对无计划、预算外的采购，要经过特定程序审批，并要严格控制这类采购规模，同时进行采购成本分析，逐步提高采购管理水平。最后，实施滚动预算法，及时对零星采购预算进行调整，实行“以收定支、量入为出”的原则，提前制定采购计划，尽量减少突击性零星采购的行为。

（二）加强内控制度建设，建立全流程采购管理体系

行政事业单位应根据本单位的实际情况建立零星采购制度，包括对零星采购的种类、金额、程序做出相应的规定，特别是对采购标准、采购形式以及采购审批和验收等环节进行明确规定。同时，行政事业单位要设立监管部门，对零星采购全过程进行监督，以确保零星采购制度得到有效执行。

建议行政事业单位以政府采购流程为基础，结合零星采购的特点，适当对零星采购的流程进行简化，从而制定出适宜零星采购的全流程管理模式，以提高零星采购效率，具体措施包括：首先，根据采购金额的大小确定不同的责任主体。对于金额比较大的零星采购，可继续由各行政事业单位采购部门具体组织实施，对于金额比较小的零星采购，可授权业务处室作为主办部门，在选择入围供应商、确定采购方式、确认采购结果等方面，主要由业务处室负责人选择和确认，以此提高零星采购效率。其次，进一步优化业务流程。对金额较小的零星采购的业务流程可以进一步简化，如优先开展网上调研，减少现场调研，编制简化的采购文件，仅保留必须要素，精简磋商谈判、比价等新型采购方式的竞标文件格式内容，优化抽取单位内部专家评审等流程，减少非增值环节，进一步优化确需保留环节的操作方式，提高操作的灵活性，在管住关键环节的同时提高零星采购项目的执行效率[2]。

（三）建立集中零星采购数据平台，实现零星采购资源和数据共享

零星采购具有单项金额低、采购频率高、采购分散的特点，如果各行政事业单位自行管理零星采购，势必造成采购时间、人力成本增加。如果能整合各行政事业单位分散的零星采购需求，建立集中零星采购平台，实现采购资源和数据共享，有利于降低采购管理成本，提高采购效率，也可以进一步加强对零星采购的规范化管理。目前，部分地区、省级财政部门推行针对政府采购限额以下的零星采购的智慧云平台、电子卖场等，即设立一个线上比价平台，平台对供应商的资格进行初步审查，将符合资格的供应商纳入平台供应商库，以便将各行政事业单位的零星采购需求与供应商提供的商品服务信息进行无缝对接。同时，建立供应商评价制度，重点评价产品质量、报价的合理性、配送时效、售后服务等指标，优先选择信誉良好、服务优质的供应商，这样既避免了各行政事业单位因零星采购耗费过多管理成本[3]，又为供应商特别是中小企业及个体工商户提供了更为广阔而公平的市场，还为监管部门获取数据、实现实时监管提供可能，成为解决零星采购实施和监管难题的捷径。

（四）成立零星采购集体谈判小组，抓住关键节点

零星采购必须严格遵循既定的政策及技术规范要求。由于零星采购缺乏计划性，涉及面广，对政策及相关专业知识要求比较高，承担主体责任的项目负责人需要具备比较高的综合素质，以应对零星采购带来的风险，容易造成项目负责人压力较大。为了规范推进项目建设，较好地完成各项工作任务，零星采购通常需要采购单位内部多个部门联合协作，互相监督和配合共同完成采购全流程工作，因此需要相关部门配备专业技术人员[4]。建议行政事业单位成立零星采购集体谈判小组，主要职责是复核采购细节并决定最终中标单位以及签订合同，把握采购关键节点。同时，聘请法律顾问对合同把关，确保合同的准确性及合法性，不仅减轻了项目负责人的负担，增强了管理监督效能，还有效避免了潜在风险，保障了项目的顺利进行。

（五）提高零星采购人员综合素养，强化人力资源支持

提高零星采购人员综合素养是行政事业单位零星采购管理中的重要一环。首先，定期组织采购人员参加市场分析、产品知识、采购技巧等专业培训课程，帮助其提高专业素养以及业务能力。同时，鼓励采购人员自主学习，不断更新知识储备，以适应市场变化。其次，建立科学的绩效考核体系，对采购人员工作业绩作出客观评价，设立奖励机制来激发采购人员的工作热情与创新精神，促进其不断提高自身素养以保证各项工作的高质量完成。最后，营造良好的团队氛围，鼓励采购人员之间互相学习、交流经验，依靠定期的团队活动提高团队凝聚力，增强整体战斗力。并且，要加强和供应商的沟通与协作，建立良好合作关系，为采购工作顺利开展奠定基础。

五、探索新型零星采购方式

随着零星采购业务量不断增加，对相应的管理能力及流程的标准日益严苛，仅靠传统模式已无法满足更高的政府采购标准与纪廉监管的需求，需要进一步探索新型零星采购方式，借助制度推进“放管服”改革，提高零星采购效率[5]。

首先，对通用类设备、物资采购等，可以在大型电商平台进行采购，如淘宝、京东、天猫等，行政事业单位应积极响应《国务院关于大力发展电子商务加快培育经济新动力的意见》（国发〔2015〕24号）中关于“进一步加大政府利用电子商务平台进行采购的力度”的政策要求，实现“价格透明、货物可比、安装到手、保障可依”的目标，由采购部门自行填写采购需求，直接向网上商城下单，通过开设专门账户，直接与单位财务部门对接，从而确保物资采购到资金结算整个过程的线上进行。

其次，对低值易耗品进行分类自主采购。因低值易耗品单价低、类型众多且复杂，常常忽略其重要性，但年度累计的数量、金额比较大，为了防范潜在的采购风险，需要重点监督关键节点。行政事业单位可以先行对这些物资进行恰当的分类划分[6]，例如归类为办公用品类、电器物资类、日常维修类等，并根据历年的采购量，募集相关供应商加入行政事业单位的采购平台，以便实施自主采购。

最后，行政事业单位频繁遭遇临时性、紧急性和不可预测性的维修工作，例如办公室门窗维修、卫生间疏通、水管修补等事项屡见不鲜。根据历年的实际操作经验，建议按照维修定额标准支付劳务报酬。这种方法不但有助于控制开支，同时提高了维修人员的工作积极性。

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六、结语

综上所述，行政事业单位零星采购依然存在诸多不足之处。为了加强对行政事业单位零星采购的监管，提升零星采购效率，各单位需结合实际情况，通过科学编制预算、加强内控制度建设、优化采购流程、建立集中采购平台、成立谈判小组，充分发挥零星采购规模效益，实现资源利用效率最大化，降低零星采购成本的同时，推动行政事业单位实现长期稳健发展。

引用

[1]汤靖，潘宝珠.试论高校零星采购内控关键环节[J].中国乡镇企业会计，2021（01）：154-155.

[2]刘国泰.基层预算单位零星采购管理改进方案探索[J].当代会计，2020（19）：21-23.

[3]周芳.政府采购中零星采购的若干问题分析[J].铁路采购与物流，2019（11）：54-55.

[4]顾晨.政府采购新标准背景下采购管理面临的新挑战与对策——基于中国人民银行分支机构的视角[J].中国市场，2017（30）：144-146.

[5]徐晓峰.当前基层央行分散（零星）采购管理存在的主要问题及对策[J].金融经济，2016（20）：181-183.

[6]师为硕.《政府采购法》修订对高校零星采购的影响[J].招标采购管理，2022（02）：51-53.

作者单位：广东金铭至正会计师事务所有限公司

■ 责任编辑：王颖振 蔺怀国