进一步提升基层应急管理能力

本课对象

广大党员干部和群众。

本课时间

3小时（讲课2小时，讨论1小时）。

本课目的

广大党员干部和群众通过对本课的学习，充分了解进一步提升基层应急管理能力的原因，深刻认识进一步提升基层应急管理能力的重要性，全面把握进一步提升基层应急管理能力的着力点，从而坚持筑牢安全底板、守牢安全底线，为推进应急管理体系和能力现代化奠定坚实基础。

基层是指县（市、区、旗）、乡镇（街道）和村（社区），是国家治理的最末端和服务群众的最前沿，是我国应急管理体系和能力现代化建设的“最后一公里”。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》（以下简称《意见》）。《意见》强调：“加强基层应急管理能力建设是防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的固本之策，是推进应急管理体系和能力现代化的重要内容。”《意见》从提升基层应急管理组织指挥能力、提高基层安全风险防范能力、增强基层应急救援队伍实战能力、提升基层应急处置能力、强化基层应急管理支撑保障能力、强化组织实施六个方面对进一步提升基层应急管理能力作出具体部署，为我国突破基层应急管理治理困境、提升基层应急管理能力指明了方向。

一、进一步提升基层应急管理能力的原因

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各地有关部门持续深化应急管理体制机制改革，着力夯实应急管理基层基础，推动我国基层应急管理能力建设取得显著成效。然而，我国向来是灾害频发、灾害种类多样的国家，加之当前我国以现代化为战略目标的经济社会发展正处于爬坡过坎、即将冲过“历史三峡”的关键性历史考验阶段，各种已知和难以预料的安全风险相互交织，呈现出极为复杂的态势。目前，我国基层应急管理能力亟待进一步提升。

（一）基层是灾害事故直接影响的区域

我国是世界上自然灾害最为严重的国家，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。相关统计数据显示，2023年，我国9544.4万人次不同程度受灾，直接经济损失达3454.5亿元。而基层既是受各类事故直接影响的区域，也是最早接触和直接应对灾害事故的层级。因此，只有强化基层的应急基础和力量，进一步提升基层应急管理能力，才能最大限度地避免或减少灾害事故的发生，缓解政府部门处置救援的压力；才能确保在灾害发生初期，能够迅速、有效地进行应对，着力将灾害损失降到最低。

（二）我国基层应急管理能力亟待进一步提升

目前，我国应急管理体制尚处于深化改革的过程中，基层基础仍然较为薄弱。现有基层应急管理体系存在体制机制不够健全、组织架构不够完善、人员配备不够完整、事前预防不够到位、支撑保障不够有力等问题。从具体运作看，形式主义、官僚主义顽疾仍时有出现，严重影响防灾应急的效率。同时，群众的风险防范意识不强、自我保护和自救互救能力不足等问题比较突出。因此，进一步提升基层应急管理能力迫在眉睫。

二、进一步提升基层应急管理能力的重要意义

《意见》既是回望过去、对我国基层应急管理工作的科学总结，也是立足当前、对解决基层应急管理突出问题提出的务实举措，更是着眼长远、对加强基层应急管理工作作出的顶层设计和战略谋划。进一步提升基层应急管理能力，对于推进国家治理体系和治理能力现代化、维护基层社会安全稳定大局、推进应急管理体系和能力现代化建设具有重要意义。

（一）进一步提升基层应急管理能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求

基层应急管理是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分，承担着防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责。新时代，推进国家治理体系和治理能力现代化，需要构建常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制。基层作为社会治理的基础单元，是各类突发事件的直接承受者和应对者，只有切实提升基层应急管理能力，健全基层应急管理组织体系，培养专业化的应急管理人才队伍，才能确保整个社会在面对各类复杂多变的灾害事故时，具备足够的韧性和应对能力，从而提升基层治理效能，为推进国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。

（二）进一步提升基层应急管理能力是维护基层社会安全稳定大局的重要保证

基层强则国家强，基层安则天下安。基层是防控风险、排查隐患和应急处置的最前沿，基层应急管理是国家应急管理的重要组成部分。习近平总书记强调，“维护公共安全体系，要从最基础的地方做起”，“防灾减灾救灾事关人民生命财产安全，事关社会和谐稳定”。当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险的易发期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多，而许多风险萌芽在基层、发生在基层，解决问题的最佳地点也在基层。面对自然灾害频发、公共安全事件偶发的复杂形势，为保障人民群众生命财产安全，必须进一步提升基层应急管理能力。可以说，进一步提升基层应急管理能力是维护基层社会安全稳定大局的重要保证。

（三）进一步提升基层应急管理能力是推进应急管理体系和能力现代化建设的题中之义

国务院印发的《“十四五”国家应急体系规划》在总体目标中指出，到2025年，应急管理体系和能力现代化建设取得重大进展，形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制。基层是防灾减灾的第一道防线，也是最重要的一道防线。我国基层分布广泛，灾害种类多样、发生频繁。而基层的应急管理能力和水平，在很大程度上决定了一个地方乃至一个国家的应急管理能力和水平。因此，要推动形成中国特色应急管理体制，推进应急管理体系和能力现代化建设，进一步提升基层应急管理能力是一大重点。

三、进一步提升基层应急管理能力的着力点

《意见》一共分为六个部分，第一部分至第五部分从五个维度，对如何进一步提升基层应急管理能力作出具体部署；第六部分从强化组织实施的角度，对抓好贯彻落实、明确细化责任、表彰奖励和责任追究等作出具体要求。《意见》坚持大抓基层的鲜明导向，明确了进一步提升基层应急管理能力的目标任务和工作要求，提出一系列改革举措和制度安排。可以看出，《意见》坚持问题导向，紧盯基层应急短板弱项，不仅突出提升“防”的质量，打好风险隐患“歼灭战”，还强化“救”的能力，着力提升基层应急救援综合能力。

（一）提升基层应急管理组织指挥能力

《意见》对提升基层应急管理组织指挥能力作出详细的政策规定，理顺了各级各部门应急管理的领导职责和管理职责。总体来看，就是要做好加强党的全面领导、理顺应急管理体制、建立应急指挥机制、健全责任落实机制四个方面的工作。

1.加强党的全面领导。党是风雨来袭时人民群众最可靠的主心骨，而应急管理事关人民群众生命财产安全、事关社会稳定。因此，提升基层应急管理组织指挥能力，必须加强党的全面领导。一方面，要在党中央集中统一领导下，完善基层应急管理组织体系，把党的领导贯彻到基层应急管理工作全过程各方面。同时，要充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把各方资源和力量统筹起来，把党员和群众发动起来，确保基层应急管理各项工作有力、有序、有效开展。另一方面，要充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，调动广大党员参与应急管理的积极性，平时组团服务，应急时就地入列。

2.理顺应急管理体制。提升基层应急管理能力，完善工作机制是基础。要理顺县级党委、政府和乡镇（街道）等在安全生产监管、消防、防灾减灾救灾、应急救援等方面的相关职责，实现资源统筹、县乡一体、上下联动、条块结合。

3.建立应急指挥机制。要全面贯彻总体国家安全观，完善县（市、区、旗）、乡镇（街道）大安全大应急框架下应急指挥机制。应急指挥机制必须结构合理、分工明确、运转高效，确保统一组织、指挥、协调突发事件应急处置工作。要明确党政领导班子成员和相关单位职责，完善调度指挥、会商研判、业务保障等设施设备和系统，加强信息共享、联合演练，实现跨层级、跨部门联动协同，切实提高应急指挥机制的协调性和执行力。

4.健全责任落实机制。唯有坚持“责”字当头，狠抓落实，才能切实提升基层应急管理能力。要落实分级负责、属地管理为主的原则，县级党委和政府负责本地应急管理体系和能力建设，指挥协调灾害事故抢险救援工作。党政主要负责同志是本地应急管理工作的第一责任人，定期组织研究应急管理工作；党政领导班子其他成员对分管范围内的应急管理工作承担领导责任，与业务工作同部署、同推进、同检查。县级应急管理和消防救援部门负责牵头协调有关部门，组织开展应急管理及消防工作，合理布局应急资源和人员力量。根据有关规定，按照责权一致、责能一致原则，在乡镇（街道）履行职责事项清单中，明确应急管理及消防相关基本履职事项和以上级应急管理等部门为主负责、乡镇（街道）为辅配合的履职事项，并相应下沉工作力量和资源，建立健全相关工作制度。

（二）提高基层安全风险防范能力

《意见》对提高基层安全风险防范能力作出详细规定，旨在指导基层除隐患、抓整治、“治未病”，在“防”上铆足劲。总体来看，就是要做好灾害事故发生之前的风险防范工作。应急管理的基础在预防，要坚持从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前。

1.强化智能监测预警。一方面，要推动公共安全治理模式向事前预防转型，促进专业监测和群测群防深度融合，进一步完善监测手段，提高预警精准度。另一方面，要加强对国家自然灾害灾情管理系统的顶层设计，通过对重大临灾期间河流、水库、塘坝、危房、林地等靶向点位的实时监测，超前识别地震、台风、洪涝等灾害风险，推动指挥调度科学化、警报流转程序化、资源保障智能化，进一步夯实“智慧应急”基础底座。同时，要定期开展危险源辨识评估，积极运用物联网、大数据等先进技术，对老化燃气管道、桥涵隧道、病险水库等高风险领域加强风险实时监测，制定安全防范措施，建立风险隐患“一张图”，实现从人防、技防向智防提升。

2.做实隐患排查治理。基层隐患地点主要分布在“九小场所”、农家乐、经营性自建房、在建工地、燃气、低洼易涝点及城市地下空间、江河堤防、山塘水库、尾矿库、山洪和地质灾害危险区、森林草原火险区等地。首先，市县两级要加强对基层隐患排查治理的业务和技术指导；乡镇（街道）和村（社区）要配合相关部门定期开展重点检查，做好日常巡查。其次，企业要依法配备专职或兼职安全生产管理人员。再次，要鼓励群众发现报告风险隐患，并按照规定给予其奖励，深挖细查安全漏洞，以“大概率思维”应对“小概率事件”；要分区域、分灾种、分行业领域建立隐患排查治理台账，采取工程治理、避险搬迁、除险加固等方式，及时消除重大隐患。

3.依法开展监督检查。一是要加大对基层的监督检查力度，综合运用派驻执法、联合执法、协作执法和“四不两直”等方式，提升乡镇（街道）的执法效能，确保安全隐患能够被及时发现和整改。二是要强化“互联网+执法”，推动执法全过程上线入网。三是要发挥应急管理综合行政执法技术检查员和社会监督员作用，加强专家指导服务。

4.广泛开展科普宣传。公共安全连着千家万户，进一步提升基层应急管理能力，需要人民群众的共同努力。一方面，要培育安全文化，加强对科普读物、动漫游戏、短视频等公众教育产品的开发和推送，采取案例警示、模拟仿真、体验互动、文艺作品等形式，推动安全宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，普及应急管理法律法规和防灾减灾救灾知识。另一方面，要常态化开展科普宣传和技能培训，强化对基层干部教育培训，提升社会公众风险防范意识和自救互救能力。

（三）增强基层应急救援队伍实战能力

《意见》对增强基层应急救援队伍实战能力作出了详细的政策规定。具体来说，就是要做好完善救援力量体系、鼓励支持社会应急力量发展、加强一体管理与实战训练、加强队伍规范化建设四个方面的工作。

1.完善救援力量体系。市县两级要根据本地人口数量、经济规模、灾害事故特点、安全风险程度等因素，依规配齐配强应急救援力量，优化队伍布局，构建“综合+专业+社会”基层应急救援力量体系，推动力量下沉、保障下倾，在党委和政府领导下，由应急管理部门统一指挥、调度使用。要发挥属地企业专职救援力量、微型消防站以及民兵、预备役人员、物业管理人员、保安员、医务人员等作用，加强专兼职基层应急救援力量建设。特别是水旱灾害、地震地质灾害、森林草原火灾等风险突出，或矿山（含尾矿库）、危险化学品等高危行业生产经营单位集中的县（市、区、旗），要加强相关专业救援力量建设。

2.鼓励支持社会应急力量发展。社会应急力量是指从事防灾减灾救灾工作的社会组织和应急志愿者，以及相关群团组织和企事业单位指导管理的、从事防灾减灾救灾等活动的组织。要发挥有关部门、群团组织以及志愿服务组织等作用，推进社会应急力量建设。要加强对社会应急力量的政治引领、政策指导和规范管理。要开展政治理论、业务知识和救援技能培训，举办技能竞赛，组织实施分级分类测评。要在社会应急力量训练方面给予适当支持，完善应急管理领域政府购买服务指导性目录。

3.加强一体管理与实战训练。要整合各种资源与力量，通过一体管理，实现对不同类型灾害事故的统筹规划，确保在灾害事故发生时快速响应和有效处置。国家综合性消防救援队伍要充分发挥主力军作用，建立健全与基层应急救援力量联训联演联战机制。要优化力量编成，对基层应急救援力量进行体系化编组，统一管理指挥，强化救援协作。要坚持实战导向编制训练计划，采取理论培训、案例教学、联合演练等方式，提高抢险救援能力。

4.加强队伍规范化建设。市县两级要充分利用现有资源，科学规划建设功能齐全、配套完善、经济实用的应急救援训练场地，推动与国防动员相关场所设施共建共享。要规范救援装备配备，购置破拆、清障、防护、通信等先进适用应急装备，强化共享共用。同时，要加强应急救援队伍正规化管理，建立人员选配、值班备勤、应急响应、指挥调度、训练演练等制度。

（四）提升基层应急处置能力

《意见》分别从灾前、灾中和灾后三个阶段对提升基层应急处置能力作出了详细的政策规定。具体来说，就是要做好加强预案编制和演练、加强值班值守和信息报告发布、开展先期处置、统筹做好灾后救助四个方面的工作。

1.加强预案编制和演练。加强预案编制和演练是提升基层应急处置能力的重要一环。相关部门要结合当地灾害事故风险特点，指导编制并动态修订上下衔接的乡镇（街道）综合应急预案、专项应急预案和简明实用的村（社区）应急预案，并制定重点岗位应急处置卡，明确各环节责任人和应对措施。同时，乡镇（街道）和村（社区）要根据预案，每年至少组织一次以先期处置、转移避险、自救互救为重点内容的综合演练；高风险地区要加强防汛、防台风、避震自救、山洪和地质灾害避险、火灾逃生等专项演练。

2.加强值班值守和信息报告发布。要始终坚持人民至上、生命至上，扎实做好防灾减灾各项工作，严格落实领导带班和值班值守制度，确保及时有效处理各种突发事件。要明确信息报告的主体、范围、内容、时限、流程和工作纪律，落实企业、学校、医院等单位及时报告信息的主体责任，加强多渠道多部门信息报告，强化信息互通共享，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。要按照有关规定及时、准确发布信息，积极回应社会关切。

3.开展先期处置。要依法赋予乡镇（街道）应急处置权，强化预警和应急响应联动，提高响应速度。灾害事故发生后，要迅速启动应急预案，按照有关规定成立现场指挥部，及时组织人员转移，救早救小救初期，并就近启用应急设施和避难场所，组织群众自救互救。要根据需要申请上级增援并配合做好救援工作。要推动应急避难场所和文化、教育、体育、旅游等基础设施融合共建、综合利用。

4.统筹做好灾后救助。灾后救助是国家或社会对因遭遇各种灾害而陷入生活困境的群众进行抢救和援助的一项社会救助制度，其目的是通过救助使受灾群众摆脱生存危机，同时使灾区的生产、生活等尽快恢复正常秩序。地方党委和政府要加强灾情统计和灾害救助，及时下拨救灾资金和物资，组织协调承保机构开展保险理赔，保障受灾群众基本生活。乡镇（街道）和村（社区）要协助做好救灾资金和物资发放、卫生防疫、抚恤补偿、心理抚慰以及恢复重建等工作。要组织群众开展生产自救，重建家园。

（五）强化基层应急管理支撑保障能力

《意见》分别从人才支持、资金投入、物资保障、科技赋能、标准化建设五个方面对强化基层应急管理支撑保障能力作出了详细的政策规定。具体来说，就是要做好以下五个方面的工作。

1.强化人才支持。人才是应急管理体系与能力现代化建设的生力军，走好新时代中国特色应急管理之路，人才是第一资源。目前，我国政府部门的专业化决策管理人才、企业的专业化行业领域人才、生产一线的专业化技能操作人才以及基层一线的专业化“防减救”人才等，还存在明显的短缺。要通过多种方式，配备专业人员，充实基层应急专业力量。要支持有条件的高校、职业学校开设应急管理相关学科专业。要鼓励基层应急管理人员考取注册安全工程师、注册消防工程师、应急救援员等职业资格，参加紧急救援救护、应急医疗急救等专业技能培训。要维护退出消防员合法权益，合理保障基层应急管理人员待遇，按规定落实人身意外伤害保险、抚恤优待等政策。

2.保障资金投入。推进基层应急管理能力建设，离不开资金保障。要按照事权与支出责任相适应的原则，将基层应急管理工作经费纳入地方政府财政预算，完善多元经费保障。要将救援队伍和应急场所建设、应急装备物资配备、应急信息化项目等纳入地方经济社会发展规划和相关专项规划，完善基层防灾减灾、公共消防等基础设施。

3.强化物资保障。物资保障是国家应急管理体系建设的重要内容，需要政府、企事业单位、社会组织和家庭等多方的共同努力。市县两级要综合考虑本地灾害事故特点、人口分布、地理位置等因素，合理规划应急物资储备点布局，在重点区域和高风险乡镇（街道）、村（社区）配备卫星通信终端、险情监控、救生防护等必要物资装备。要充分发挥各级交通物流保通保畅工作机制作用，健全直达基层的现代应急物流调配体系。要加强基层应急救援用车保障，为应急救援人员和车辆提供通行便利。要强化社会化应急物资储备，鼓励引导企事业单位、社会组织和家庭储备必要应急物资。

4.强化科技赋能。“智慧应急”是应急管理体系和能力现代化的重要组成部分，是应急管理信息化的重要体现。现代社会中的突发事件通常具有高度的复杂性，具有跨区域、跨领域的特点。比如，地震、泥石流等自然灾害可能引发通信中断、医疗资源超载等问题。只有高效地获取全面、准确的信息，才能作出科学、精准的应急管理决策。因此，要加强科技赋能应急管理，推动“智慧应急”和基层治理有机融合，按照部省统筹管理、市县推广创新、基层落地应用的要求，推广应用符合基层实际需求的科技手段和信息化系统。要强化系统集成，加强数据融合与分析应用，为乡镇（街道）和村（社区）提供隐患辅助识别、预警预报自动提醒等智能服务。要加强“断路、断网、断电”等极端状态下的应急通信保障能力建设。要在基层推广配备“小、快、轻、智”的新型技术装备。

5.推进标准化建设。应急管理标准化建设是新时期应急管理战略性、引领性、基础性工作，是推进应急管理体系和能力现代化的重要战略举措。要鼓励地方采取以奖代补等方式支持村（社区）综合减灾等工作。要加快基层应急力量配置、场所设施、物资装备、应急标识等标准化建设，做到力量充足、设施完备、装备齐全、标识一致、管理规范，为全面提升基层应急管理能力、推进基层应急管理体系现代化提供坚实的支撑。

（六）强化组织实施

《意见》坚持顶层设计与因地制宜相结合，对各地既有统一规范和要求，又充分考虑地区差异，不搞“齐步走”“一刀切”，为地方结合实际探索创新留出政策空间。抓好《意见》的贯彻落实，是当前和今后一个时期应急管理工作的重要任务。一方面，各地要把基层应急管理能力建设与重点工作统筹谋划推进，按照“分类指导、符合实际、明确职责”的原则，制定配套文件，明确细化落实应急管理工作相关职责，充分发挥群团组织作用，形成工作合力。另一方面，要将应急管理工作落实情况作为培养锻炼和考察识别干部的重要内容。在干部考察考核等工作中，要注意了解有关领导干部履行灾害事故预防、应急准备、救援处置等职责情况，对在防范灾害事故、应急抢险救灾等急难险重任务中作出突出贡献的领导干部，按规定给予表彰奖励；对玩忽职守造成损失或重大社会影响的领导干部，依规依纪依法严肃追究其责任。同时，要总结推广地方抓实应急管理工作的经验做法，加大宣传力度，营造全社会广泛重视、支持、参与做好应急管理工作的良好氛围。

讨论题：

1.如何理解进一步提升基层应急管理能力的重要意义？

2.结合实际，谈谈进一步提升基层应急管理能力有哪些着力点。