完善乡村振兴多元化投入机制的对策研究

摘要：当前，“三农”工作重心从脱贫攻坚向全面推进乡村振兴历史性转移，实施乡村振兴战略亟待构建多元化的乡村振兴投入机制。对此，本文系统梳理近年来湖北强化乡村振兴多元化投入的主要做法，包括财政投入保障、统筹协同联动、发挥金融作用等，并围绕财政收支、资金管理、农业特点、金融支持四个方面分析面临的主要困难和挑战。最后，研究提出建立健全财政投入稳定增长机制、优化财政支农资金全流程管理、建立国有“三资”互通联动机制、推动金融服务与农业发展深度融合、创新社会资本参与乡村振兴方式等建议，推动加快形成乡村振兴多元化投入格局。

关键词：乡村振兴 财政金融 农业农村

当前，“三农”工作重心从脱贫攻坚向全面推进乡村振兴历史性转移，全面实施乡村振兴战略的深度、广度、难度都不亚于脱贫攻坚，亟待多措并举构建多元化的乡村振兴投入机制，为补齐“三农”领域突出短板、全面推进乡村振兴、实现农业农村现代化提供坚实保障。本文系统梳理湖北省近年建立健全乡村振兴多元化投入机制的主要做法，深入分析当前面临的主要问题和困难挑战，有针对性地提出相关对策建议。

一、强化乡村振兴多元化投入的主要做法

（一）不断夯实财政投入“主渠道”作用

近年来，湖北省认真贯彻落实《中国共产党农村工作条例》《乡村振兴促进法》等要求，将乡村振兴作为各级预算安排的重要因素，指导地方用好相关转移支付资金、国债资金等，调整土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴，将公共财政更大力度向“三农”倾斜，做到投入力度不断增强、总量持续增加，为保障粮食安全和重要农产品稳产保供、巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴提供有力支撑。

1.一般公共预算农林水支出情况。湖北坚持将农业农村作为一般公共预算的优先保障领域，并将农林水支出情况纳入市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核的重要内容，有效压实地方财政投入责任。2021—2023年，湖北省一般公共预算农林水支出共计2719.94亿元。其中，2021年841.65亿元、2022年924.84亿元、2023年953.45亿元。在财政收支平衡压力持续增大的情况下，全省农林水支出仍呈稳步增长态势，2021—2023年平均增幅6.6%。

2.政府性基金农林水支出情况。2021—2023年，湖北省政府性基金农林水支出63.73亿元，其中，2021年20.87亿元、2022年22.41亿元、2023年20.45亿元。虽然受政府性基金收入波动影响，2023年支出规模未能延续增长态势，但近三年均保持在20亿元以上，整体相对稳定。

3.地方政府债券资金用于农业农村情况。通过将符合条件、有一定收益、示范带动性强的乡村振兴领域项目优先纳入地方政府债券支持范围，资金规模整体呈逐年递增趋势，特别是专项债券资金规模三年来增长1.25倍。2021—2023年，湖北省地方债券资金用于农业农村规模505.85亿元，其中，专项债券361.92亿元、一般债券143.93亿元。分年度情况为：2021年专项债券70.92亿元、一般债券46.46亿元；2022年专项债券131.44亿元、一般债券51.1亿元；2023年专项债券159.56亿元、一般债券46.37亿元。

4.土地出让收入用于农业农村支出情况。根据中办、国办2020年9月印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，湖北省制定相应考核制度，督促各地逐年稳步提高土地出让收入用于农业农村比例。2021—2023年，湖北省土地出让收入用于农业农村支出规模574.2亿元，其中，2021年150.72亿元，占比4.22%；2022年192.18亿元，占比7.46%；2023年231.31亿元，占比9.5%。

（二）强化省级科学统筹协同联动作用

1.强化法治制度保障。2020年5月1日，《湖北省乡村振兴促进条例》正式施行，成为全国首部促进乡村振兴战略实施的综合性地方法规。《条例》要求“县级以上人民政府应当建立健全乡村振兴财政投入优先保障和稳定增长机制”，同时明确“省级人民政府应当设立乡村振兴专项资金或者发展基金，发挥农业领域政府投资基金对社会资本的引导作用”。另外，还制定了《湖北省推进农业农村现代化“十四五”规划》（鄂政发〔2021〕19号）和《中共湖北省委湖北省人民政府关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验以强县工程为抓手有力有效推进乡村全面振兴的实施意见》等历年省委一号文件，对创新乡村振兴多元化投入机制等提出了明确要求。

2.压实地方投入责任。2023年，省委办公厅、省政府办公厅印发《湖北省乡村振兴责任制实施细则》，明确实行乡村振兴战略实绩考核制度，将考核结果作为对市县领导班子以及有关领导干部综合考核评价的重要依据，对“优秀”等次的市县和进步明显的县市区通报表扬，在资金分配、项目安排、奖励评优、政策先行先试时给予倾斜，对排名落后的进行约谈。在考核指标体系中，设立“财政投入保障”指标，具体考核内容包括农林水支出、土地出让收入用于农业农村比例、预算执行进度等，进一步压实地方财政投入责任，为实施乡村振兴战略建立稳定可靠的资金来源。

3.充分发挥群众主体作用。2022年，省委办公厅、省政府办公厅下发《关于开展美好环境与幸福生活共同缔造活动试点工作的通知》，要求每个县（市、区）确定5—10个城乡社区（农村自然湾、城市居民小区）作为试点，支持市、县两级统筹各方资金用于“以奖代补”项目建设。各试点地区在“共同缔造”探索中，通过调动社会多方资源共同出力，解决“没钱做事”的问题。如通过成立乡贤理事会，农村基层党组织号召当地乡贤在“共同缔造”过程中捐款捐物；基层党组织推动成立公共维修基金，在民政部门的指导下开设专门账户接受来自社会各方面的捐款；基层党组织在顶层设计上将人居环境改造项目与当地产业发展整合起来，从相关企业那里以互惠共赢的方式获取资源。相关主体通过各自所依托的党组织突破条块分割的界线，推动人力财力物力等各类资源沿循党的组织路径、依据党的意志来汇聚。通过变政府单打独斗为发动群众一起干，在放大奖补资金撬动效应的同时，解决了“干部干、群众看”的问题，积极探索新时代城乡基层社会治理的新路径。

（三）充分发挥金融社会资本“多渠道”优势

1.设立湖北省乡村振兴产业发展基金。2023年7月，根据省委、省政府决策部署，省财政出资设立了首期规模200亿元的省政府投资引导基金。2023年9月，按照省政府投资引导基金管委会批准的投资计划，省财政认缴出资10亿元，支持省供销集团与国家新供销基金合作设立总规模30亿元的乡村振兴产业发展基金。该基金是省政府投资引导基金首只参股基金，按照“政府引导、市场运作、科学决策、风险容忍”原则，以“直投+子基金”方式投资运营，主要投向十大重点农业产业链及供销合作产业重点企业和项目，着力培育一批优势突出、特色鲜明的农业龙头企业，支持湖北建设全国现代农业基地，助力湖北打造农业强省。目前，该基金已经通过省引导基金受托管理机构（中金资本）的立项、尽职调查流程，正在开展投资决策和合作协议谈判。下一步，省财政厅将加大指导、督办力度，推进基金加快设立落地并投资到具体项目，尽快形成实物工作量。另外据统计，宜昌市、荆州市、随州市、恩施州等地也探索设立了农业产业发展等政府投资基金共计7.27亿元，用于支持农业产业化龙头企业做大做强，促进农业优势特色产业提档升级。

2.发挥省级农业信贷担保体系作用。2016年，省政府批准成立湖北省农业信贷融资担保有限公司。目前，该公司注册资本金19.47亿元，全部为省财政厅出资。省财政厅认真履行出资人职责，监督指导公司坚守政策性定位，紧紧围绕全面推进乡村振兴和金融服务实体经济两条主线，聚焦服务“三农”小微企业主责主业，已撬动超466亿元金融资本投入全省农业高质量发展，为77000余户新型农业经营主体解决融资难题，累计拉动增加社会投资1400余亿元，有效发挥农业担保“放大器”和高质量发展“助推器”作用。2023年平均担保费率仅为0.2%，客户平均综合融资成本由2018年的7.7%降至2023年的4.56%，低于政策规定（8%）3.44个百分点，累计减少全省新型农业经营主体融资成本负担超17亿元。

3.强化农业保险兜底保障功能。一是完善制度办法。省财政厅、省农业农村厅、省林业局、中国银保监会湖北监管局制定《湖北省农业保险保费补贴管理实施办法》，对补贴政策、保险方案、职责分工、承保机构管理、预算管理、保障措施、绩效管理和监督检查等作了进一步细化和明确，为切实加强农业保险保费补贴资金管理，提升财政资金使用绩效提供制度保障。二是推进扩面增品提标。目前已实现水稻、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险全省产粮大县全覆盖。2024年新增开展大豆、花生基础保险试点和油菜种植收入保险试点，进一步提高农业保险保障水平，稳定农户种植收益。同时鼓励各地因地制宜开展优势特色农产品保险，满足农户多元化保险需求。三是强化资金保障。2021年至2023年，湖北省落实农业保险保费补贴资金67.8亿元，累计为1400万余户次农户提供风险保障逾3500亿元。

二、强化乡村振兴多元化投入面临的主要困难和挑战

（一）财政收支持续紧平衡，乡村振兴投入保障压力较大。

一是地方政府投入能力有限。湖北是农业大省，但不是农业强省，脱贫县、山区县较多，许多地区基础设施比较薄弱，经济发展水平较低，财政自给率不足，投入能力有限；部分经济相对发达的地区，因近年来受疫情冲击、房地产市场持续调整及经济下行等影响出现收入缺口，导致地方财政难以按照要求建立与乡村振兴战略任务需求相适应的财政投入稳定增长机制，特别是落实本级财政衔接资金“只增不减”要求有难度。此外，由于受宏观经济政策、债券市场状况、地方政府信用评级以及国有土地出让收入波动等因素和乡村振兴领域项目长期性、公益性和风险性等特点影响，加之政府债券投向领域较广，新增发行一般债券和专项债券空间有限，导致支持乡村振兴领域的政府债券投入总量仍显不足。二是支出刚性增长领域较多。教育、社保、医疗卫生等基本民生支出只增不减，政府债务还本付息进入高峰期，财政在多个领域承担的法定支出责任不断加重，收支矛盾日益突出，财政可调控的资金十分有限，导致财政优先保障乡村振兴投入压力不断加大。三是部分县市土地出让收入用于农业农村支出不够稳定。虽然政策明确了土地出让收入中用于农业农村的比例，但受经济转型、房地产行业不景气等因素影响，土地出让收入体现出较大波动性和不确定性，部分市县土地出让收入锐减，导致对政府财力补充作用大幅减弱。此外，如何确保土地出让收入真正用于支持乡村振兴，避免资金挪用和浪费，也需要采取更加有力有效的措施加以规范。

（二）财政支农资金管理难度大，资金分配使用效益存在不确定性。

一是资金投向不够精准。乡村振兴涵盖乡村的经济、社会、文化、生态等多个方面，涉及农业、水利、自然资源、生态环保等多个领域，加之农业农村发展薄弱环节点多面广，在地方可支配财力有限、“三农”领域投入后劲不足的形势下，资金分配方面一定程度上存在“撒芝麻盐”、条块分割、结构固化和同质化等问题。二是资金管理不够规范。从近年来巡视、审计、财会监督等各类检查情况看，部分县市在财政资金使用管理中不同程度存在资金闲置沉淀、迟拨滞拨、“以拨代支”等问题，少数县市片面化、碎片化、选择性执行财经制度甚至漠视财经纪律，存在挤占挪用、套取骗取财政支农资金等违规违纪问题。三是资金效益不够充分。一些地方和部门仍然存在“重投入轻管理、重支出轻绩效”的错误认识，片面地认为只要财政资金不存在违法违规行为，资金安全完整就行，对资金是否充分发挥使用效益重视程度不够，致使项目绩效目标无法达到预期，导致财政资金低效运行，甚至损失浪费等问题。

（三）农业领域投入回报率偏低，各方面投资意愿不高

一是社会资本具有逐利特性。逐利是资本的自然属性，趋利避害的本性必然使其流向低成本、低风险、高收益的行业而回避高成本、高风险、低收益的行业。农业产业经济收益相对低下，且受供需市场风险影响较大，社会资本缺乏投资动力。此外，城镇与乡村之间的发展不协调、不充分，乡村产业结构与生产模式滞后，社会资本投入乡村振兴的动力不足，进一步降低了社会资本下乡投资的积极性。二是产业融合发展程度不深。湖北农业产业发展模式多为简单的种植及初加工，在深加工、品牌建设等方面发展不足，导致产品附加值仍处于较低水平，农业产业体系还存在资源环境匹配度不高、流通体系效率不高、低端农产品过剩、高端优质农产品供给不足并存等问题。目前，“农业+”发展的广度深度不足，与工业、旅游业、文化产业以及物流业融合不够紧密。产业与产业之间融合度不高，产品与产品间关联度不强，农业产业发展“单打独斗”，无法形成合力成功“出圈”。同时，农业产业链较短，农业研发能力偏弱，加工主要集中在产业链中低端环节，并没有形成科研、生产、加工和销售的完整产业链。三是联农带农效果不强。从全省范围来看，大部分新型经营主体是几个农户、十几个农户的松散式联合，在基地建设方面意识不强、力度不够，加之自身条件所限，营运资金偏少，生产基地小而散，规模效应、示范带动作用不强，缺乏社会资本、龙头企业的带动，与农户之间没有利益联结，带动农民增收致富的能力有限。同时，村集体组织建设有待加强，村集体经济收入来源较为单一、增长乏力，无法为乡村振兴提供充足的人力和物力支持。

（四）金融支持农业投入存在堵点，作用发挥不够突出

一是金融支持农业发展体制机制不够完善。目前，金融支持乡村振兴依赖于信贷、农业保险等常规渠道，金融创新滞后于多元融资需求变化，多种因素综合导致“融资难、融资贵”问题在乡村振兴过程中依然存在。二是抵质押问题尚未有效解决。一方面，农业农村贷款主体的信用度不高或难以确认，普遍存在缺乏可识别抵押物、抵押物价值低、资产缺少产权证和抵押物处置困难等问题，且办理抵押贷款证明材料的手续繁琐；另一方面，部分农业经营主体不愿意将不动产等价值较高的可识别抵押物进行抵押，存在农村农民和金融机构之间存在“贷不到款”和“贷不出去”并存的问题。三是乡村振兴领域对金融资本缺乏吸引力。相对于城市地区，乡村地区优质产业相对匮乏，缺少盈利较好的产业支撑，发展潜力有限，金融渠道资金投入存在项目投入大而回报率低的风险。

三、对策建议

（一）建立健全财政投入稳定增长机制

全面推进乡村振兴，必须补齐一系列基础设施短板，提高城乡基本公共服务能力和均等化水平，不仅公益类项目需要由财政资金投入，还有部分属于竞争性领域的建设事项，由于初期回报率低，溢出效应强，也需要财政投入。农业农村作为一般公共预算优先保障领域，需要积极运用债券工具扩大农业农村领域投资，有效落实土地出让收入支农政策，进一步健全完善实施乡村振兴战略的财政投入保障机制，确保公共财政更大力度向乡村倾斜。同时，要进一步加大对地方党委政府落实乡村振兴投入责任的考核力度，科学设置考核指标，实施分类差异化考核，加大考核奖惩力度，督促地方扛牢财政支农强农责任，建立健全财政投入稳定增长机制，确保财政投入与乡村振兴阶段性目标任务相适应。

（二）优化财政支农资金全流程管理

财政支农资金使用管理安全、规范、高效，是推动乡村振兴战略实施的关键举措。在加大财政投入力度的同时，要更加注重提高投入的集中性、精准性和有效性，实现精准“输血”、有效“造血”、通络“活血”，发挥政策集聚和资金规模效应，增强重大战略任务财力保障。在资金投向上，参照中央做法，全面实行任务清单管理，根据任务量大小和轻重缓急合理确定各项任务的资金规模，确保与任务目标相匹配。在资金分配上，对政策性的补贴类资金，严格按照政策标准分配，体现普惠性；对中央和省委、省政府明确必须完成的、有量化目标任务的补助类资金，按补助标准分配，并向重点县市倾斜，体现集中性；对产业项目类资金，采取项目法分配，通过竞争立项等方式择优确定，体现激励性。在资金使用上，综合运用贷款贴息、以奖代补、融资担保、基金投入等方式，发挥财政资金“四两拨千斤”的引导撬动作用。在资金管理上，加强监督检查和绩效评价结果运用，发挥考核评估“指挥棒”作用。同时，探索建立乡村振兴投入数据管理平台，通过大数据统计分析，及时了解掌握财政资金的流向和使用情况，进而优化财政政策，确保财政资金投向投量合规、高效，提升资金管理效能。

（三）建立国有“三资”互通联动机制

树立大财政观念、运用大统筹方法，深入开展农业农村领域国有资金、国有资产、国有资源“三资”清理盘活工作，综合运用调剂使用、市场化处置、出租、特许经营权拍卖、融资等形式，深入挖掘资源资产潜力，提高资金使用效益。采取“资源盘活+资产经营+资金保障”方式，坚持“优势互补、公平共利”的基本原则，探索“资源股份化、股份价格化、资金项目化”的多种实现方式，引导“产业跟着市场走、股权跟着收益走、投资跟着项目走”，构建“多元参与+股权纽带”的利益联结机制，推动“资源变产业、资产变资本、低效变高效、无偿变有偿”，为各级党委政府在更大范围、更广领域内筹集乡村振兴资金、有效配置农业农村资源提供有力支撑。

（四）推动金融服务与农业发展深度融合

乡村振兴关键是产业振兴。要聚焦农业经营主体“融资难”问题，通过整合涉农数据资源，构建农业融资信用服务平台；建立银企对接机制，培育壮大农业产业化龙头企业；拓展政银合作模式，改善农业农村基础设施；完善农业担保体系，提升涉农融资担保能力；围绕农时农事，创新金融支农产品；下沉金融服务，培育基层金融支农人才等措施，推动金融服务与农业发展深度融合，推动更多金融资源精准、高效投向农业经营主体，为推动农业农村现代化和促进农民增收致富提供坚实的金融保障。

（五）创新社会资本参与乡村振兴方式

实施乡村振兴战略，关键是要坚持城乡融合发展，鼓励和引导社会资本下乡。由于农业投资大、周期长、见效慢，地方政府要因地制宜做好统筹规划和项目谋划，以建立示范区模式，综合运用财税、金融、用地、人才等支持政策，提振“耐心资本”做好价值投资的信心，变“政府找资本投”为“资本找政府投”，真心实意、真金白银投向农村集体经济组织和农户“办不了、办不好、办了不合算”的现代种养殖业、农产品加工业、休闲农业和乡村旅游业等领域，促进农村一二三产业深度融合发展。同时，要创新社会资本与农民的契约型、股权型利益联结机制，鼓励农户使用土地、资金和固定资产要素参与经营和入股项目建设，获得稳定的劳动报酬收入和入股分红。通过产业链的合理分工带动小农户进入现代农业发展轨道，通过资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革，破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动，形成人才、土地、资金等汇聚的良性循环，为农业农村发展注入新动能。另外，鼓励地方政府采取市场化方式设立乡村振兴产业基金，通过财政资金与社会资本投资共担风险、共享收益，吸引社会资本以股权投资、债权投资、混合投资等方式参与基金运作，提高社会资本的参与意愿和满意度，有效建立政府主导、多方参与、共同投入、共享收益的合作共赢机制。

参考文献：

[1]吴奇修.积极担当作为聚力提质增效为确保国家粮食安全加快推进乡村全面振兴和农业农村现代化再立新功[J].当代农村财经，2024，（05）：2-10.

（作者单位：湖北省财政厅）

责任编辑：李政