数智化时代的治理改革

摘 要：数智化浪潮的到来，对治理产生了深刻影响。一方面，信息成本呈几何级数下降会促进治理改善；另一方面，信息泡沫的堆积、信息扭曲的扩散又会伤害良好治理。而且，快速精准匹配对治理而言是一把双刃剑，算法程序和人工智能会显著改变传统的权责利结构和行为方式。此外，针对数智化本身的构成要素，譬如数据、算法、智能决策等，要解决如何构建治理框架的问题。不过，通过一些良好的实践，我们对经济领域的垄断和不正当竞争有了更新的认识和更好的对策思路，在数据治理、算法治理、人工智能治理方面探索形成了初步框架，在公司治理、公共治理方面也在审慎应对新挑战。从更宽广和更长远的视角看，我们还需要正确处理数据涉及的国家安全问题、数据主权问题以及数智科技伦理问题。更需牢记的是，不管面临怎样的科技革命，良善治理的那些基础性因素将是永恒的。

关键词：数智化；人工智能；网络；网络安全；治理；国家治理；治理改革

健全和改善治理，是人类社会进入现代以来的重大命题。而且，治理会随着时代的发展，不断遇到新问题、新挑战、新机遇，同时也获得新进展。自工业革命以来，随着社会流动性的迅速增加、分工的广泛普及以及识字率和就业率的大幅度提高，经济增长和权利革命波及了世界上许多角落。进而，参与、行权、制衡以及对透明度和诚信度的要求，都促进了治理水平的提升。进入21世纪以来，特别是进入21世纪20年代以来，随着数字技术的持续推进和互联网的深入普及，尤其是随着人工智能技术不断获得突破，数智化时代正在到来。在数智化时代，治理会受到怎样的冲击、应该得到怎样的改善，以及数据、网络和人工智能的自身治理应该如何构建，都是无法回避的议题。

一、数智化与治理的关联

互联网的出现和发展、数智化的推进，不但显著加强了人与人之间的联系和互动，改变了人与人之间的关系结构和地位特征，也导致了人与物、人与意识、人与知识之间关系的变化。毫无疑问，这些都将对治理产生深刻影响。一些人认为，互联网的普及、数智化革命的到来，将使得曾经失败的计划经济体制变得可行和必行。这实际上反映了人们对这个议题的关切。①更多的人意识到，互联网、大数据、人工智能可以给治理赋能。譬如米苏拉卡等人就非常明确地提示了这种赋能的巨大力量和深远意义。[1]我国学者也很重视这种赋能，并强调其对推进我国治理现代化的重要作用。譬如许勇和黄福寿专门研究了人工智能如何赋能国家治理，认为通过加快治理内容的数字化采集、研发定制化的人工智能算法、构建智能化的数据治理大脑、建立人机协同的治理机制等，可以促进国家治理现代化。[2]欧阳康和胡志康也认为，在大数据时代，社会治理可以往智能化方向加速发展。[3]还有一些学者开始探讨互联网、大数据和人工智能涉及的制度和治理方面的一些深层次问题。江小涓指出，一方面，大数据为政府加强社会管理提供了新的积极因素；另一方面，“民主”决策与“科学”决策的冲突可能增加，而且网络空间公私边界会走向重构并引发对“共治”的需求。[4]何大安认为，互联网应用的扩张会导致人类的选择偏好、认知和效用期望的变化，以及个人、厂商和政府实际选择的变化。他特别指出，由于认知形成过程将主要由大数据规定，大数据对选择偏好和效用期望的影响就是显而易见的。[5]何大安还认为，顶级科技水准可解析为一种自然演化的非制度安排，而一切经济活动都可通过“算力”和“算法”安排的逻辑推论。[6]白锐和郑一凡则从福柯政治哲学理论中的“治理态”概念出发，认为治理是主体与客体相互印证的过程，从而互联网时代的治理态将呈现社会空间复杂化、知识—权力关系深化、个人身份复合化的趋势，这将促使国家治理的内涵发生深刻变化。[7]罗梁波强调了“互联网＋”带来的国家和社会深度互嵌的治理新基础，认为这必将引发政府治理模式的巨大变革。[8]叶林和侯雪莹则分析了互联网的开放性、无边界性、传播快速性、去科层化等特点，以及这些特点与传统国家治理的科层制系统之间的矛盾，从而揭示了治理改革的必要性。[9]

总的来看，学术界高度关注互联网和数智化的赋能力量，也意识到这股新技术浪潮对治理带来的巨大影响。然而，在新的时代浪潮中，理论是灰色的。特别是，数智化目前很可能只处于发展的早期阶段，我们现在还难以预测这场变革的未来图景，因此也很难预测这场变革会如何改变治理，或者数智化与治理会有怎样的相互影响。但从现实世界已经展露出来的事实和端倪来看，数智化与治理至少在如下几个方面存在直接关联。

首先，信息成本大幅度降低与治理存在直接关联。治理在很大程度上依赖于信息。如果缺乏必要的信息，治理就无从谈起。管理当然也需要信息，但在一定程度上，将信息从上到下地单向传递，即可以实行管理。譬如，车间主任将生产任务指标下达给生产班组，并以扣工资等手段要求工人必须完成指标，即可实现简单的管理。但治理不同。治理需要更多的远离控制权的人们的参与行权。这便意味着，这些人需要获得控制权的配置及其效果、掌握控制权的人物的基本状态等信息。同时，这些人所表达的意见及其投票决定，也需要畅通地向上传递，以便掌握最高控制权的那些人物能够清晰地了解底层的实际情况和主要诉求等。总之，科学有效的管理是基于信息的，而治理对信息的需求则还要大得多，而且更具双向性、互动性。

可以想象，信息成本过高，或者信息传递不通畅，会带来很多治理难题。在前现代时期，投票权往往被赋予识字的那些人，这在较大程度上是来自信息方面的要求。及至工业时代，印刷技术的推广、印刷成本的降低以及广播、电视的普及，为治理在全球范围的推行提供了前提条件和强大动力。互联网和数智化起初被称为信息技术（Information Technology，IT）的革命。这场革命，极大地降低了信息成本，特别是使信息扩散的边际成本趋近于零。同时，去中心化的信息生产和传递构架，促使信息来源分散化、信息流动多向化。普通人的表达和参与变得更加容易、更加难以阻遏，掌握控制权的人物在维持信息不对称方面面临很大困难。在互联网和数智化时代，即使居住在偏远地区，或者不会写字，人们也易于把自己的意见传递出去，甚至其意见还可能得到广泛传播。相对而言，传统精英既往的信息优势大打折扣，而且其控制信息传播和掩盖事实真相也变得越来越困难。

不过，数智化给人类送上的信息礼物是一把双刃剑。双刃剑的另一面，是制造信息泡沫、实施信息扭曲、开展信息轰炸变得更加容易。信息成本变得如此之低，大量的信息被生产和传播，就像泡沫一样迅速堆积和膨胀，人们稍不注意就会被信息泡沫所淹没。与信息泡沫的迅速膨胀相比，个人对信息的选取能力显得羸弱不堪，对信息的分辨能力和判断能力更是不值一提。但是，许多人又热衷于加入到制造和传播信息泡沫的队伍之中。在信息泡沫的掩盖下，实施信息扭曲也变得非常容易。信息扭曲包括蓄意制造和传递虚假信息，以及对信息结构进行分解和重组，从而使真相变得模糊，或者以假象掩盖真相。信息成本极低也会助长信息轰炸，即一些人或机构不断地制造和传递包含某种基本面的信息，数量之大和频次之多使其等同于狂轰滥炸，导致接受者不堪忍受，但又往往无法阻止。信息双刃剑，既可以为治理开辟新空间，也可以伤及治理自身。

其次，快速精准匹配方式的日渐普及也与治理存在直接关联。在数智化时代，快速精准匹配对治理的影响丝毫不亚于信息成本极低带来的影响。以互联网为基础，以数智化为手段，快速精准匹配在许多行业、许多领域正成为一种基本能力和基本装配。在算力的支持下，数据抓取和数据分析的效率变得越来越高，从而在不同事物之间建立关联关系变得轻而易举。强大算力和智能算法还可以有意地推动关联关系的形成和强化，使快速精准匹配成为一个强大武器。快速精准匹配最先可能出现于互联网阅读和购物平台。平台通过抓取和分析用户阅读、购物的历史数据，发现用户的习惯和倾向，从而在往后主动地向用户推送相应的阅读材料和商品品类信息。现在，快速精准匹配已经渗透到社交、科研、供应链、娱乐活动等各个领域。毫无疑问，治理必将受到快速精准匹配的强大影响。治理，在一定意义上，就是精准匹配博弈。譬如具有某种观点、能力的人物，会受到认同这种观点、能力的人们的支持。但在过往时代，相互发现并不容易实现，快速精准匹配更是难上加难。互联网和数智化正在改变这种状况。从治理角度而言，这促使持肯定或否定、赞成或反对意见的人们，都能找到自己所属的群体和形成自己的力量，从而使各种诉求都能显露出来，在一定的框架和机制中被筛选、萃取、整合。

不过，快速精准匹配的强大力量在促进分类互联和同类聚合的同时，也可能加剧社会的族群化、分化甚至极化。这反过来会给整合化的治理带来挑战。治理，意味着在承认和接受不同利益和权利群体存在的基础上，通过一些机制，找到这些群体的公约数。但快速精准匹配很可能会刺激并放大利益和权利的分歧，并且给不同集团赋予能量和力量，从而加剧纷争甚至对抗。现实中已经很容易看到，具有同样意见、倾向、情绪的人们被互联网精准地集合在一起，使原本分散于各地的他们形成了强大的集体力量，而不同群体之间可能存在强烈的对抗性。如果这导致对抗增多而合作减少，就与治理的原意背道而驰。当然，我们最终还应对治理抱有基本的信心，因为治理的发展本身就是在技术进步和社会演化中不断寻找新的道路的过程。

再次，算法的隐秘性与自动性，及其通过互联网实现的高度集中和近乎即时的海量信息处理，特别是人工智能的强大记忆、推理、选择、决策功能，以及知识和信息的生成功能，也与治理存在直接关联，并直接影响着决策权力和责任结构的分布。治理，在相当程度上意味着决策信息的真实性和决策程序的透明度。目前，有许多具体的交易决策由智能算法作出。可以想象的是，未来将有更多的商业决策由智能算法作出。现在，决策智能（Decision Intelligence，DI）正处于迅速发展之中，而一些人已经开始谈论和探讨智能决策。甚至一些法律纠纷的判断与处理，也由智能化程序来实现。智能监管则得到了更多的实际应用，智能化的合约也得到了推崇和尝试。

数智化的这些进展及其未来发展，意味着将出现更多的复杂而微妙的权责利辨识难题。智能算法的隐秘性和自动性建立于算法构架和程序之上，而算法本身可以实现自我更新和改进。只有极少数的设计者了解其中的逻辑，甚至难以了解其中的全部逻辑。因此，不但权力行使主体不再清晰明了，而且责任界定也可能陷入巨大的困难之中。人工智能可以自动生产海量的信息和知识，包括创作许多文本、图像、视频和其他作品，以及进行深度伪造（deep fake）。这些信息、知识、作品乃至其制造出来的所有东西，真假难辨。未来的人工智能将会拥有多么强大的功能、得到怎样的应用，以及是否会脱离人类的控制而走上自我延伸的轨道，人们不得而知。这将使原有的控制论本身失去控制。即使在当下，先进算法和人工智能已然显现出对人们的认知和思维的巨大影响，并且其自身也可能发展出认知和思维。所有这一切，都将给原有的治理带来颠覆性影响。

数智化技术创造的新客体，也开始尝试以新主体的方式直接参与治理。2024年夏天，美国怀俄明州的一个市启动市长竞选。一位真人创建了一个人工智能机器人（AI bot），认为这个人工智能机器人可以成为一位“虚拟一体化公民”（Virtual Integrated Citizen，VIC），所以给其取名维克（Vic），并成功地通过选举申报系统，将其登记为市长竞选候选人。尽管后来该州援引候选人必须是真人（real person）的法律，认定人工智能机器人Vic不具备竞选资格，但推动这一行动的人声言，这一行动将引发一场新的治理革命，开辟一个新的治理范式。①尽管这只是一个偶发事件，但可以想象，在不远的将来，更像真人的人工智能机器人将会诞生，并极有可能成为新治理范式的重要参与者。

当然，我们相信，人类比算法和人工智能有更大的智慧来理清这些新兴的治理议题。但关键在于，我们应该意识到，治理已然迎来前所未有的挑战。而且，在数智化持续迅猛推进的情况下，海量信息可以进行集中化和即时化处理，从而使传统的分散—集中关系发生巨大改变，不仅商业机构，而且政府机构乃至所有机构的集中化能力越来越强。那么，分散化的决策和交换模式是不是可以被集中化的决策和分配模式所取代，从而治理可以更多地被集中管理和严密管控所取代？事实上，我们已经看到，一些互联网平台可以覆盖几亿甚至十几亿用户，并且可以有效地管理他们的交易、调节他们的某些行为，而这在工业经济时代几乎是难以想象的。进一步而言，政府是不是可以更集中化地管理和调节经济活动，从而使曾经失败的计划经济变得可行并且高效？再进一步而言，所有的分散化社会活动，是不是都可以被集中化地进行管控和调节，从而使社会形成新的治理秩序？更进一步而言，人们创造的人工智能是否可以替代人们去实施决策、享有权利和承担责任？这些在不久的将来很可能会成为重要的治理议题。

提出数智化与治理之间的直接关联，指出了治理面临的新挑战，表达了新议题带来的一些困惑和疑虑，并不意味着马上要得出结论、作出决定。恰恰相反，数智化带来议题和挑战还只刚刚开始，治理改革也无需匆忙推进。而且，治理在过去已经证明了自身良好实践的价值，因而在未来迎接互联网和数智化的挑战中更需依赖良好实践的推进。重要的是，数智化是一场革命性的浪潮，与治理存在许多直接关联。要研究当下和未来的治理，就决不能忽视这些直接关联。

二、一些具体的治理构建和治理改革

数智化一方面给治理带来了新议题、新挑战，另一方面又极大地推动了经济社会发展。因此，人类对数智化应该采取拥抱和接纳的态度，同时又应该趋利避害。实际上，在数智化获得迅猛发展的近三四十年里，特别是近十几年里，人们进行了一些有益的探索和良好的实践，并形成了一些共识。当然，还有更多议题，人们只是予以关注和讨论，而难以清晰地辨明个中要害，更无法在短期内构建起恰当和健全的治理制度。

首先，数字经济领域的反垄断问题得到了高度重视与广泛讨论。互联网和数智化在经济领域带来的颇具争议性的问题，就是所谓的不公平竞争和赢家通吃问题。不公平竞争、赢家通吃，从一般意义上讲，也意味着不良治理。如果数字经济领域普遍存在这些问题，则意味着经济治理存在重大缺陷。美国国会众议院曾在2020年发布了一份具有全球影响力的调查报告——《数字市场竞争调查报告》。该报告指责美国的大型互联网平台存在不公平竞争和赢家通吃问题，提出需要强力推进针对互联网平台的反垄断工作。[10]在此之前，汗（Khan），即现任美国联邦贸易委员会主席，于2017年就公开发表论文指责亚马逊等平台的不公平竞争问题。[11]这些意见表达了一种强烈担忧：如果垄断和不公平竞争被互联网、数智化技术所强化而得不到纠正，那么不良治理就会在新科技力量的推动下席卷许多领域。

不过，对于互联网和数智化领域的不公平竞争和赢家通吃问题，仍然存在许多严重的争论。张文魁在对一些重要资料进行梳理后指出，并不能根据传统理论笼而统之地认定是否存在垄断和不公平竞争，而应该针对互联网平台的典型的策略性行为，譬如自我优待（self-preferencing）、拒绝交易（refusals to deal）、杀手型并购（killer acquisitions）、差别化定价（discriminating pricing）与补贴（subsidizing），进行具体分析。他认为，这些策略性行为的要害在于它们基于数据和算法。也就是说，问题的要害在于数据和算法是否被用来排斥公平、实施歧视，或者被用来侵犯隐私、掩盖欺诈，等等。因而，在数智化时代，要实现良好治理，就必须重视对数据和算法进行良好治理。[12]在实践中，尽管许多国家，包括我国，已经针对一些大型互联网平台企业实施了反垄断调查和执法，但从目前的一些趋势来看，更需要推进的工作是对数据和算法进行良好治理。

其次，针对数据、算法和人工智能进行了一些治理尝试。人类一方面需要以数据、算法和人工智能等新兴技术推动经济繁荣和社会发展，另一方面则必须为其构筑治理框架。张文魁把数据和算法由于疏于规制、缺乏法治环境而导致的一些普遍性的严重问题，总结为数智化时代的新公害。工业经济中的传统公害，主要是指环境污染、生态恶化、劳工安全得不到保护、食品安全得不到保障等等。数智化时代的新公害，则是指对数据的滥采滥用、对算法的不当和过度使用而自然而然造成的问题。这些问题包括但不限于：第一，个人及企业等机构的信息和隐私受到广泛侵犯；第二，基于数据和算法的遮蔽性歧视广泛流行；第三，人们因算法的强烈诱导性而受到影响，由此产生严重的注意力经济和致瘾性等问题，进而导致极端性问题；第四，科技伦理方面的问题，包括自动化的造假和诬陷等等。[13]随着人工智能技术的快速发展和人工智能应用的迅猛扩展，对人工智能的治理受到越来越多的关注。微软总裁兼首席法务官史密斯（Smith）在为微软公司2023年发布的人工智能治理报告所撰写的前言中，就提出应该通过定义和实施人工智能的伦理准则来指导有关工作，并通过建立不断优化的治理体系将伦理准则付诸实践，以确保能够最大程度地构建安全、可靠和透明的人工智能系统，从而造福全社会。[14]

迄今为止，许多国家和国际组织出台了数据治理、算法治理、人工智能治理等方面的重要文件。欧盟在几年前就颁布实施了《通用数据保护条例》，并提出《算法问责及透明度治理框架》，又于2023年开始正式实施《数据治理法》。我国已颁布实施了《个人信息保护法》和《互联网信息服务算法推荐管理规定》。美国一些议员提出了《数据问责和透明度法（草案）》和《算法问责法（草案）》。这些重要文件，均强调保护数据权利、防止数据滥用，并对算法透明度要求和算法责任追究等社会关切进行了回应。

随着人工智能的日益强大，如何构建人工智能治理框架已经成为一个全球性重大议题。2023年11月，首届全球人工智能安全峰会在英国举行。包括我国在内的28个国家及欧盟共同签署了《布莱切利宣言》，承诺以安全、以人为本、值得信赖和负责任的方式，来设计、开发、部署和使用人工智能，并开展这方面的国际合作，以促进包容性经济增长、可持续发展和创新，并保护人权和基本自由。该文件强调，要特别关注人工智能的透明度、可解释性、公平性、问责制、公正监管、减轻偏见和歧视、隐私保护等问题，要避免操纵内容、生成欺骗性内容、传播虚假信息。此后，法国、德国、意大利三国签署了支持通过行为准则对人工智能基础模型进行强制性自我监管的联合文件。

2024年春，欧盟通过了《人工智能法案》。该法案对所有通用人工智能模型都提出了透明度要求，并对人工智能在欧洲的使用方式作出了限制，特别是提出应禁止那些对人类基本权利构成明显威胁的人工智能系统，譬如涉及政治、宗教、种族、性取向等特征的人工智能系统，实行网络或视频监控的人工智能系统，基于人脸识别、表情识别的监控性人工智能系统，操纵人类行为、绕开人类自由意志、剥削脆弱人群的人工智能系统，等等。但同时，该法案强调要促进欧盟的人工智能技术创新，强化未来欧洲的人工智能技术的发展。2023年底，英国最高法院裁定，由人工智能创造出来的研究成果不能被授予专利；并明确指出，申请专利的“发明人”必须是自然人，而不能是人工智能机器人。①这一裁决在全球范围内都具有里程碑意义。同年底，欧盟委员会还正式启动针对社交媒体平台“X”（前身为推特）的诉讼程序，以评估其是否在风险管理、内容审核等方面违反了欧盟《数字服务法》。诉讼调查将重点关注4个方面，包括“X”在欧盟范围内打击非法内容传播的履责情况、打击信息操纵措施的有效性、提高透明度方面采取的措施以及用户界面设计具有欺骗性的问题。②

我国也在这个领域进行了政策探索。国家网信办、科技部、工信部等七部门于2023年联合发布《生成式人工智能服务管理暂行办法》，明确了提供和使用生成式人工智能服务应当坚持社会主义核心价值观，不得生成煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度，危害国家安全和利益、损害国家形象的内容；在算法设计、训练数据选择、模型生成和优化、提供服务等过程中，应采取有效措施防止产生民族、信仰、国别、地域、性别、年龄、职业、健康等方面的歧视，并且不得侵害他人肖像权、名誉权、荣誉权、隐私权和个人信息权益。

可以预料的是，在未来较长一段时间里，关于数据治理、算法治理、人工智能治理方面的法律法规还会得到进一步充实和完善。而且，这方面的学术研究也将长期兴盛。因为这个前沿领域还处于不断拓展的过程中，不但人们的认识远远没有到位，而且技术范式、应用场景、现实影响几乎每天都在更新。保持对这个领域的关注度和敏感度，是相当重要和必要的。

再次，开展了为虚拟空间构建治理框架的尝试。所谓虚拟空间，就是人们进行联络、互动的互联网空间和虚拟环境。这不但涉及交易和交流，还涉及虚拟社会的形成。比特币（Bitcoin）等虚拟货币

市场、非同质性代品（Non-Fungible Token，NFT）市场、其他虚拟物品市场，都属于虚拟空间。元宇宙（Metaverse）也是虚拟空间。人们在虚拟空间里的身份，以及他们的意见表达和思维倾向，与实体空间里的他们往往是脱节的、分离的。他们可以以完全隐秘的身份出现于虚拟空间。人工智能会与虚拟空间融合发展，从而虚拟空间有可能完全脱离人类的监视和控制。同时，虚拟空间会反过来作用于实体空间。单就个人生命而言，有可能出现替身人（surrogate），并且可以给替身人注入独立的思维和意识。即便目前尚未发展到这样的程度，智能机器人的广泛应用也已激起了是否要向它们征税的讨论。而脑机接口（Brain-Computer Interface，BCI）技术，则可以使人脑与外部数字网络、数字系统实现连接，真实人与虚拟世界将深度融合。此外，虚拟数字人已经不断涌现于互联网空间，虚拟人与真实人的合成身份也已出现，预计未来将会迅速扩展各种应用场景，并出现更强的人工智能力量。

一些学者已经开始讨论虚拟空间或虚拟世界的治理问题。张文魁认为，虚拟世界治理将是数智化时代一个十分重要但又十分困难的事项。一些重要问题，譬如虚拟空间治理是否基于投票、如何设计投票制度、虚拟空间的人物以及智能化的虚实融合人物是否有权投票、如何设置虚拟空间的法律体系、虚拟身份是否直接属于对应的真实人、虚拟身份是否具有自己的隐私权、虚拟身份的交易和交往数据到底属于对应的真实人还是平台、虚拟身份的消除应该由对应的真实人来决定还是由平台或者政府来决定等等，终将摆到人类面前，或早或迟总会到来。[15]161-175聂辉华、李靖专门对元宇宙的治理进行了一些研究，认为应该给自治留足空间，以促进元宇宙产业尽快做大做强。[16]姚前则就应该如何对虚拟空间中由隐秘算法所驱动和引导的那些交易、交换实施监管的问题，进行了有针对性的讨论。[17]季卫东比较详细地讨论了虚拟人、加密资产、元宇宙等领域的秩序和法治问题。[18]毋庸讳言，这些讨论还非常初步，而且根本无法涵盖虚拟世界治理的所有重大问题。实际上，无论是学术界还是政策界，对这个领域的政策构想和治理构筑都还处于试探阶段。在美国，一些国会议员几年前就曾提出《虚拟现实技术法案》（The VR Techs Act），提议创建联邦政府现实技术可用性咨询委员会，对有关技术和有关活动进行审查。但许多人认为，虚拟现实还处于迅速发展和变动之中，应用尚未定型，并不应该匆忙推出规制政策。在我国，中国人民银行等七部门于2017年联合发布了《关于防范代币发行融资风险的公告》。国际组织金融特别行动工作组（Financial Action Task Force），于2021年底发布了更新版的《虚拟资产及虚拟资产服务提供商风险指南》（Updated Guidance for a Risk-Based Approach to Virtual Assets and Virtual Asset Service Providers）。目前这方面的文件屈指可数。

最后，在数智化的潮流中，公司治理、公共治理都在迎接挑战中进行着新的探索、新的尝试。既然数智化改变着人们的认知和思维，改变着决策习惯和权利结构，那么，已有的公司治理、社会治理、国家治理就不可能永远不作出回应。实际上，在公司治理领域，一些新的探索和尝试正在进行之中。作为人工智能领域最引人注目的公司之一，美国的“开放人工智能研究中心”（Open AI）的资本结构和治理模式就与众不同。该公司在创立和发展过程中，不但引入了带有捐助性质、没有分红要求和权利的初始资本，也引入了普通的风险资本；其组织构架中不但有非营利性母公司，也有营利性子公司及合伙人体系；其公司宪章（Charter）不但规定了发展科技、造福人类这种带有强烈哲学和伦理色彩的宗旨和使命，也规定了盈利之后的分红标准；其董事会则经过了一些改组，虽然强调不受投资者干预的独立性，但也保留着股东压力以适当加强公司与投资者之间的沟通互动。①而在社会治理领域，已经有越来越多的机构，通过互联网手段来增强透明度、互动性及对社会的吸引力。政府治理领域受到的影响和发生的变革可能更加突出。一方面，民意调查等越来越依赖于互联网手段，投票也逐渐接受互联网渠道；但另一方面，算法和人工智能对人们政治态度的影响可能具有偏向性、扭曲性、误导性。譬如2016年美国总统大选期间，美国著名互联网企业脸书公司（Facebook）允许剑桥分析公司（Cambridge Analytica）访问其用户数据，但后者将这些数据用于支持特朗普竞选。这一事件经媒体披露后，受到美国联邦贸易委员会调查，导致脸书公司被罚50亿美元和改组公司董事会。②当然，这些变化只不过初显端倪，治理的未来图景必将由许多新颖图案构成。应该相信的是，人类社会基于基本的善良和公平正义，一定会找到合适办法来迎接新挑战、解决新问题。在时代潮流中，治理将更为健全且富有韧性，而不是相反。

总的来看，数智化与治理之间存在深刻而复杂的关联，一些重要国家和国际组织也意识到由此而引发的治理改革的重要性。但在现实中，专家学者和政策官员都无法及时地了解、领会和掌握新科技、新经济、新意识、新行为之于人类社会发展的积极和消极意义。因此，一些构建治理框架的文件还显得非常粗略。不过，对基本权利和隐私的保护，对扭曲性使用和歧视性结果的查处，对虚假信息传播的禁止，对欺诈、误导、操纵的惩罚，以及强调透明度和可问责，应该是所有领域的基础性治理理念。相信在未来，这些基础性理念会更多地贯穿于关于数据治理、算法治理、人工智能治理、虚拟世界治理的政策和法律文件之中；更进一步，也会贯穿于各种回应数智化对社会治理、国家治理以及公司治理的影响的文件之中。

三、广泛意义上的治理挑战

还有一些更广泛意义上的治理挑战由数智化所引发。这些挑战越来越明显地摆在世界面前，等待各个国家乃至国际社会进行恰当处理。

第一项治理挑战，就是如何处理数据涉及的国家安全问题，以及数据主权问题。这是全球数据治理中不可回避的重大议题，同时无疑会涉及国家间的数据治理框架和治理机制。

欧洲国家一直比较注重数据所涉及的国家安全问题和数据主权问题，并尽量将之与欧洲国家的数据隐私政策进行关联。欧盟在2000年即与美国签订了关于数据流转与利用的《美欧安全港框架》（U.S.-EU Safe Harbor Framework）。“斯诺登事件”爆发后，欧盟对这个框架失去信心，双方遂于2016年签订《欧美隐私盾协议》（EU-U.S. Privacy Shield）。但欧盟法院于2020年认为美国的数据保护措施没有达到欧盟水平，又导致这个协议失效。2022年，欧盟与美国经过多年谈判，宣布达成《欧美数据隐私框架》（EU-U.S. Data Privacy Framework），这意味着双方建立了数据保护的新机制。这个隐私框架，在保护个体权利和鼓励数据流动、促进数字经济发展之间建立了一种高标准平衡。在这个高标准的平衡性框架中，数据隐私和安全得到可信的保障，同时大中小企业又能充分利用数据跨境流转而开展数字化商业活动。该框架明确规定，美国政府开展的情报活动，不得侵犯数据隐私和公民自由，只有在推进合法的国家安全目标所必需时才能收集情报信息；有关企业和组织应当继续遵守隐私盾各项规则，并通过美国商务部关于合规标准的自我认证；欧盟居民可以通过各种途径对涉嫌犯规的企业和组织进行投诉。该框架特别指出，欧盟将设立一个独立的数据保护审查法院（Data Protection Review Court），来审理涉及数据流动和利用的诉讼案件并提供救济。

2013年，美国出现轰动一时的“棱镜门事件”。许多国家加强了对本国数据的保护，收紧了数据跨境流动限制。美国将数据本地化存储定义为新型贸易壁垒，在亚太经合组织框架内大力推动跨境隐私规则（Cross-Border Privacy Rules），要求各国促进数据跨境流动；后又在其主导的《跨太平洋伙伴关系协定》（Trans-Pacific Partnership Agreement）中嵌入大量促进数据跨境流动的内容，但这随着美国退出该协定而未果。美国的《云法案》，即《澄清境外数据的合法使用法案》（Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act，CLOUD Act），为数据的跨国流动与使用建立了一些基本规则。《云法案》规定，只有通过美国的“适格外国政府”（qualifying foreign governments）审查，其他国家才可以与美国政府相互调取存储在对方那里的数据。美国与墨西哥、加拿大于2020年签署的《美墨加协定》（USMCA），就有一章专门对数字贸易进行规定，以在保护个人隐私权和企业商业秘密的基础上促进数据跨境传输，尽可能减少对数据存储和处理的地域限制，并促进公共数据的开放访问，合作应对网络安全挑战。美国与日本于2019年达成《美日数字贸易协定》（U.S.-Japan Digital Trade Agreement），则是美国把数据治理向亚洲延伸的一个重要步骤。2023年，美国政府在印太经济框架（Indo-Pacific Economic Framework）谈判中，关注的一项重要内容就是数字经济和数据治理。

我国于2021年颁布实施的《中华人民共和国数据安全法》，强调维护数据安全的重要性，提出要坚持总体国家安全观，建立健全数据安全治理体系。该法明确指出，要对数据实行分类分级保护，涉及国家安全、国民经济命脉、重要民生、重大公共利益等的数据属于国家核心数据，要实行更加严格的管理制度。各地区、各部门应当按照数据分类分级保护制度，确定本地区、本部门以及相关行业、领域的重要数据具体目录，对列入目录的数据进行重点保护。国家建立数据安全审查制度，对影响或可能影响国家安全的数据处理活动进行国家安全审查。我国于2022年开始实施的《网络安全审查办法》也明确规定，网络平台运营者开展数据处理活动，影响或者可能影响国家安全的，应当按照这个办法进行网络安全审查。关于工业领域的数据安全，有关部门制定的《工业和信息化领域数据安全管理办法》也作出了类似规定。

但是，数字经济天然具有跨越物理隔阂和地理障碍的特点，数据的跨主体、跨地域、跨国界配置，是数字经济发展的强大内在趋势。如何在这个内在趋势与数据涉及的国家安全之间找到适当平衡，以及如何认识和定义数据主权，将是未来数据全球治理领域一个无法绕过的问题。恰当地解决这个问题，必然需要国家之间的谈判与协调、合作。

另一项更广泛意义上的治理挑战，就是数智化引发的伦理问题。基于数据和算法，人工智能、虚拟现实可以得到极为广泛的应用。但因其应用的目的未必正当、应用的结果未必多赢，便可能引发伦理问题，而谁应担责、谁应受罚并不一目了然。譬如，虚拟人、人的数字分身已经出现，脑机接口技术可能会很快得到广泛应用，智能机器人将会具有学习能力和情感表现，等等。如果对这些新应用缺乏合理、足够的规制，就会给人类社会造成巨大问题。更值得深思的是，数字人、脑机接口之类的创新，对真实人和真实世界到底意味着什么？人类需要创新，但创新的颠覆性也可能超出人类的预料。如果数字人在人工智能技术、生物技术和其他技术的加持下，真的可以在很大程度上成为“类人”，那么“人类”和“类人”之间到底是什么关系？这就不仅是规制性难题，而是哲学性难题了。特别是如果人工智能、虚拟现实等技术被运用到军事领域，就可能产生大量的人工智能机器人战士，甚至建成兵团执行作战任务，那对人类将产生极大的影响。此外，一些国家已经考虑对智能机器人征税。如果这样的政策得以实施，那将是一件革命性的事情。

2020年，欧盟有关方面和微软、IBM等科技巨头共同签署了《人工智能伦理罗马宣言》，强调大数据、人工智能等高科技应用不应该侵犯个人隐私和基本权利，不应该妨害社会价值和伦理。同年，欧盟委员会发布了《塑造欧洲数字未来》的文件，声言在大力发展数字科技和数字经济的同时，要遵循以人为本的原则，并通过数字化塑造一个更加开放、更加民主、更加可持续的社会。2023年，美国总统拜登签署有关生成式人工智能的监管行政命令，以指导如下八项行动：为人工智能安全制定新标准，保护隐私，促进公平和公民权利，维护消费者、患者和学生的权利，支持劳动者，促进创新和竞争，提升美国在人工智能技术方面的领导地位，确保政府负责任且有效地使用该技术。该命令还要求，通过建立检测人工智能生成的内容和验证官方内容的标准和最佳方法，保护美国人免受人工智能驱动的欺诈和欺骗。2024年欧盟通过的《人工智能法案》也非常明确地指出，人工智能不能反过来用于操纵人类行为，或绕开人类自由意志。

不过，应该清醒地认识到，这些文件所提出的破解人类伦理问题的种种规划、举措，都还只是初步的。而且，在现实中相关文件要得到较好的贯彻落实，也并不是一件自然而然的事情。可以设想，如果现实世界的治理是孱弱的，那就不能指望很好地避免互联网、数智化带来的伦理践踏问题。

还有一项重要挑战，就是利用数智化手段进行监视与管控的问题。这与前两个问题有关，但又具有相对独立性。数智化在促进经济增长和社会发展的同时，也给人类带来了新的生活方式和生活环境，并很可能使技术能力转化为少数人、少数组织或者政府机构的动员和控制能力。毫无疑问，互联网和数智化的力量要大于工业化，掌握先进技术手段的企业和其他机构以及政府部门，可以非常容易地实施全方位监视与管控。更有甚者，它们可以通过有关技术手段来限制人的行动。如果这种情况广泛出现，数智化将会走向牢笼化，从而把人类推向高新科技噩梦。可以说，如果数智化时代成为全方位监视与管控时代，那么数智化时代也将沦为治理崩溃时代。

当然，数智化带来的更广泛意义上的治理挑战，肯定不止如上三个方面。甚至现在还很难预料，未来的数智化领域将会发展出怎样强大的技术、生产出怎样奇特的应用。最重要的是，我们应该保持开放心态和敏锐目光，用以审视数智化与治理之间的关系，并以治理的底层哲学和基本理念来处理这种关系的变化。

四、结 语

数智化对人类社会的影响才刚刚开始。人们希望借助新科技、新方法来改造社会，这可能是现代社会很自然的思想倾向。早在六七十年前，电子计算机等技术刚刚萌发时，这样的思想倾向甚至行动探索就赫然出现了。而现在，技术的发展早已今非昔比。数智化可以改造治理，这丝毫不足为奇。我国学者高奇琦认为，智能革命必然深刻影响并参与国家治理现代化的进程。[19]梅立润则认为，人工智能技术将会置换权力，超级企业的出现、领头国家的出现，都将给国家治理的权力结构带来重大变化。[20]陈潭进一步认为，随着大数据思维和技术的嵌入与赋能，国家治理可以更好地实现精益决策、精细管理、精致服务、精确监管。[21]赵术高和李珍强调，国家治理现代化本质上就是一个适应技术进步，克服信息不对称、激励不相容和不确定性的制度变迁过程，大数据技术可以为国家治理提供一个持久良性的制度变迁路径。[22]汤峰和蓝国瑜更加具体地指出，大数据可以降低信息获取和运用成本，缓解信息不对称，从而可以实质性地优化我国的央地关系。[23]张爱军就人工智能给国家治理提供的技术支持进行了分析，认为国家治理的智慧化可以有效维护社会政治稳定。[24]可以看出，我国许多学者都对新科技时代的治理能力现代化抱着非常乐观的态度。不过，也有一些学者进行了逆向思考。譬如王小芳和王磊就认为，人工智能技术嵌入社会治理，在实现社会治理智能化的同时，也存在从“数字民主”滑向“技术利维坦”的潜在风险，而且传统官僚制结构很难主动促进算法和数据的开放性。[25]这些论述，对于我们更加全面地审视数智化与治理之间的亲和关系或紧张关系，具有一定的借鉴意义。

然而，如果我们打开更加长远而宏阔的视野，就不难知道，数智化再神奇，也不过是人类科技发展长河中的一个普通片段而已。在此之前出现的、现在看来非常稀松平常的技术，譬如铁犁技术，在几千年前也具有革命性意义，而未来无疑还会有更多的科技革命出现。正如其他科技革命一样，数智化和人类生产、生活一定会相互改变对方。但是，人类社会的关键基本面，包括对基本权利和基本平等的尊重，对基本的物质条件和精神自由的追求，对在此基础上的基本秩序的维护，并不会因科技变革和时代变迁而泯灭。这意味着，良善治理的那些基础性因素，将是永恒的。

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[责任编辑 张 华]

Governance Reform in the Age of Digital Intellectualization

ZHANG Wenkui

（Enterprise Research Institute， Development Research Center of the State Council， Beijing 100010）

Abstract： The arrival of digital intellectualization wave has profound impact on governance. On the one hand， the geometrical decrease of information cost promotes governance improvement. On the other hand， the accumulation of information foam and the spread of information distortion harms good governance. Moreover， fast and accurate matching is a double-edged sword for governance as algorithm programs and artificial intelligence will change traditional structure and behavior of rights， responsibilities， and interests significantly. In addition， the governance of the elements of digital intellectualization itself， such as data， algorithms， intelligent decision-making， etc.， also poses many challenges. However， through some good practices， we have gained updated understanding and better strategies for monopolies and unfair competition in the economic field. We have explored and formed preliminary framework in data， algorithm， and artificial intelligence governance， and are also cautiously addressing new challenges in corporate and public governance. From a broader and longer-term perspective， we also need to properly address national security issues related to data， issues of data sovereignty， and ethical issues in technology. What needs to be remembered more is that no matter what technological revolution we face， the fundamental factors of good governance will remain eternal.

Key Words： digital intellectualization; artificial intelligence; network; network security; governance; national governance; governance reform