金砖国家跨境支付合作的动力、路径与挑战

【内容提要】 跨境支付合作是“大金砖合作”的一项重要议题。传统跨境支付体系存在成本高、效率低、交易不透明、安全隐患大、易被“武器化”等缺陷。金砖国家跨境支付合作存在安全和发展两条路径，安全路径以反制裁和维护金融安全为核心，发展路径以促进跨境贸易和投资为核心。“金砖之桥”构想是一个基于安全路径的金砖国家数字跨境支付合作倡议。作为一个基于数字货币和区块链技术的数字跨境支付体系，“金砖之桥”倡议使“去中心化”的跨境支付体系成为可能，但也面临成员国利益诉求差异、区块链技术发展滞后以及其他数字货币跨境支付体系竞争等挑战。从历史发展趋势看，金砖国家跨境支付合作将以循序渐进的方式推动全球跨境支付治理体系改革和完善。

【关键词】金砖国家 大金砖合作 跨境支付 安全路径 发展路径 金砖之桥

在跨国贸易和投资不断发展以及地缘政治博弈日益激烈的背景下，跨境支付成为金砖国家改革全球经济治理体系的热门话题之一。2019年至今，跨境支付合作已连续6年进入金砖国家峰会议程。金砖国家开展跨境支付合作与传统跨境支付体系存在缺陷直接相关，传统跨境支付体系存在成本高、效率低、交易不透明、安全隐患大以及容易被“武器化”等问题，金砖国家致力于进一步改革完善全球跨境支付治理体系。金砖国家跨境支付合作存在以反制裁与维护金融安全为核心的安全路径和以促进跨境贸易与投资为核心的发展路径。俄罗斯提出的“金砖之桥”跨境支付合作倡议虽然使“去中心化”的跨境支付体系成为可能，但还面临成员国利益诉求不同、区块链技术发展滞后等问题和挑战。

传统跨境支付体系的缺陷

根据所采用的技术，跨境支付体系可以分为传统跨境支付体系与数字跨境支付体系。现阶段占据主导地位的是代理行模式的跨境支付体系，指一国商业银行在境外代理银行开立清算账户，主要通过环球银行金融电信协会（SWIFT）渠道发送跨境报文，借助境外代理行的支付清算体系完成跨境资金支付清算。[1]近年来，随着区块链技术和分布式记账技术等新兴技术的更新，各国开始探索数字货币跨境支付体系，其在技术、应用模式和监管等方面与基于传统货币的跨境支付体系有着很大差异。

以代理行模式为核心的传统跨境支付体系存在着成本高、效率低、交易不透明、安全隐患大等技术缺陷。[2]第一，成本较高。在代理行模式下，跨境支付需要经历结算、清算、对账、SWIFT通道等众多环节，每个环节都涉及成本支出。近年来，随着全球反洗钱和反恐融资的力度不断加大，银行为满足监管要求而产生的合规成本也大幅提升。2023年第一季度，200美元跨境汇款的全球平均成本为6.30%（大约12.6美元），500美元跨境汇款的全球平均成本为4.30%（大约21.5美元）。[3]第二，效率较低。在代理行模式下，一笔跨境支付需要各国代理行和国内支付清算系统共同完成，跨境支付链条较长。同时，各国支付清算系统的营业时间并不一致，无法实现实时的资金清算。第三，呈现衰减趋势。2011—2018年，全球代理行的数量下降约20%，这进一步降低了金融服务的可获得性。第四，安全隐患较大。传统跨境支付体系由于业务链条较长，且涉及多个地区和币种，其监管难度较大，容易产生安全隐患。2016年，黑客就曾利用SWIFT系统的漏洞，冒充其他银行在系统中发送支付请求，从孟加拉国中央银行盗取了8100万美元。[4]

更为重要的是，在当前地缘政治风险加大的背景下，传统跨境支付体系面临被“武器化”和充当制裁工具的风险。霸权国可以利用其在跨境支付体系中的特殊地位对他国实施金融制裁，一些国家的金融安全难以得到保障。在代理行模式下，信息流与资金流是分开的，以SWIFT为代表的报文信息传输系统和基于货币的各国国内支付清算系统共同组成了跨境支付体系。在信息流方面，SWIFT是全球跨境金融信息传输的最主要渠道。目前，SWIFT已覆盖全球200多个国家和地区，支持90多个国家和地区的实时支付清算系统，为全球1.1万多家金融机构提供服务。2023年，SWIFT共传输了超过119亿条报文，平均每天处理4760余万条报文。[5]尽管SWIFT希望作为中立的专业性国际组织为全球金融机构提供金融通信服务，但美国日益频繁地将SWIFT“武器化”。“9·11”事件之后，美国以反恐为名逐步加强对SWIFT的控制，能够通过SWIFT监控各国的跨境支付信息。

除了信息流之外，美国还不断利用美元在资金流中的垄断地位来对他国实施金融制裁。作为最主要的国际支付货币，美元在SWIFT业务中占比最大。2022年5月，在SWIFT的报文处理金额中美元占比为41.13%，欧元占比为36.11%，英镑、日元和人民币的占比分别为6.26%、2.71%和2.15%。[6]当前全世界95%左右的跨境美元交易由美国的纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）主导，CHIPS和SWIFT互相配搭，共同发挥作用。[7]从本质上讲，货币是现有跨境支付体系的底层逻辑。尽管目前中国和俄罗斯都建立了本国的跨境支付系统，但如果两国之间的跨境结算支付业务涉及美元，则必须通过SWIFT和美元结算行。

美国由于在报文信息传输和货币支付两个方面都掌握着主导权，其能够借助跨境支付体系实施“长臂管辖”，危及其他国家的金融安全。2012年3月，美国为迫使伊朗放弃核计划向SWIFT施压，禁止伊朗的金融机构通过SWIFT进行汇兑交易，导致日本、希腊等11个国家减少对伊朗的石油进口。2022年2月，乌克兰危机爆发后，美国与欧盟、英国和加拿大发表共同声明，宣布禁止俄罗斯的大部分银行使用SWIFT系统，这一举措被视为制裁手段中的“金融核弹”。“把俄罗斯逐出SWIFT系统是最严厉的金融制裁措施之一，对该国的外贸与国际结算造成重大打击。”[8]

金砖国家跨境支付合作的路径选择

针对传统跨境支付体系的缺陷，金砖国家作为改革和完善全球治理体系的一股重要力量，将跨境支付合作摆上金砖国家峰会的议程。2019年，金砖国家领导人达成的《巴西利亚宣言》指出，“我们认为金砖国家关于国际支付系统的调查十分重要。”2020年，《莫斯科宣言》提出，“我们赞赏在国家支付系统合作方面开展的持续工作，特别是成立金砖支付工作组，期待在这方面进一步取得进展。”2021年，《新德里宣言》指出，“我们肯定金砖国家支付工作组通过对话和讨论继续开展支付合作。”2022年，《北京宣言》指出，“我们强调在现有工作机制下持续开展工作的重要性，包括金融领域信息安全和作为经验和知识交流平台的金砖国家支付工作组，并欢迎各国央行在支付领域进一步合作。”2023年，《约翰内斯堡宣言》再次提出，“我们认识到快速、廉价、透明、安全、包容的支付体系有广泛益处。我们欢迎金砖国家成员分享跨境支付系统互联互通等支付基础设施方面的经验，相信这将进一步加强金砖国家之间的合作，鼓励进一步就支付工具开展对话，以促进金砖国家成员与其他发展中国家之间的贸易和投资流动。”2024年金砖国家峰会通过的《喀山宣言》表示：“我们重申致力于加强金砖国家金融合作。认识到基于贸易壁垒最小化和非歧视准入原则的快速、低成本、高效、透明、安全、包容的跨境支付体系具有广泛益处……我们授权金砖国家财长和央行行长适时继续研究本币合作、支付工具和平台，并于下届金砖主席国任期内提交报告。”

从上述宣言中可以看出，金砖国家对于加强跨境支付合作有着较为强烈的共识，但采用何种合作路径，目前尚未达成一致意见。大体上看，金砖国家的跨境支付合作存在着两条不同的路径考量。一是安全路径。该路径重点在于加强金融安全，防范和应对跨境支付体系的“武器化”问题，从反金融制裁的角度来加强跨境支付合作。二是发展路径。该路径重点在于为跨境支付提供稳定可靠的金融基础设施，降低跨境支付成本，提高跨境支付效率，从促进国家之间的跨境贸易投资和经济发展的角度来加强跨境支付合作。

主张安全路径的国家以俄罗斯和伊朗为代表。俄罗斯和伊朗都遭遇了西方国家的金融制裁，并在遭受威胁后创建本国的跨境支付系统作为维护金融安全的重要举措。对俄罗斯而言，2014年克里米亚危机爆发后，美欧曾多次威胁切断俄罗斯同SWIFT系统的联系，造成俄罗斯宏观经济的大幅波动。在这一背景下，2014年，俄罗斯起草法案，旨在开发一个名为金融信息传输系统（System for Transfer of Financial Messages，SPFS）的跨境支付系统。2017年12月，SPFS系统完成第一笔交易。截至2024年1月，SPFS系统共有来自20个国家的550多家金融机构加入。对伊朗而言，2012年3月，美国加大对伊朗金融制裁的力度，SWIFT在美国的压力下切断同伊朗30多家重要金融机构的联系。2018年，美国特朗普政府单方面退出伊朗核问题全面协议，SWIFT再度从系统中踢出伊朗的金融机构。2019年，伊朗央行正式启动名为伊朗金融信息交换系统（System for the Exchange of Financial Messages of Iran，SEPAM）的跨境支付系统。

从功能上来看，俄罗斯的SPFS和伊朗的SEPAM都是作为SWIFT的替代方案被开发出来的，其核心目标是防范金融制裁、维护金融安全。在SPFS正式投入使用后，俄罗斯曾以“胡萝卜加大棒”的举措吸引国内金融机构加入。同时，在国际上，俄罗斯也积极拉拢各国金融机构与SPFS建立联系。2023年，俄罗斯与伊朗两国央行签署协议，将SPFS与SEPAM对接，伊朗国内的银行网络与SPFS中的俄罗斯及外国银行建立了连接。伊朗央行负责国际事务的副行长表示，这一举措将为伊朗和俄罗斯两国的贸易商和银行创造条件，使其能够不受制裁的限制，增强两国之间的合作与交易。

与安全路径不同，中国的人民币跨境支付系统（Cross-Border Interbank Payment System，CIPS）偏向于发展路径。CIPS主要是为了跟随人民币国际化的步伐，为人民币跨境支付结算提供完善的基础设施，从而进一步促进中国与其他国家之间跨境贸易和投资的发展。从建设时间来看，在CIPS之前，中国人民银行就已经开发建设了中国现代化支付系统（CNAPS），但该系统未采用支持国际通用的报文格式，且境外金融机构无法成为其直接会员，难以满足人民币国际化背景下迅速增长的跨境支付结算需求。为满足人民币跨境使用的需求，进一步整合现有人民币跨境支付结算渠道和资源，提高人民币跨境支付结算效率，2012年初，中国人民银行决定建设人民币跨境支付系统。2015年10月8日，CIPS（一期）成功上线运行。2016年3月，CIPS与SWIFT签署合作备忘录，双方在报文转换方面开展合作，通过将CIPS接入SWIFT的全球用户群，使境外的经纪机构能够通过SWIFT办理人民币结算业务。当前，从功能分工来看，CIPS与SWIFT更多是互补并行和协同发展的关系，两者之间并无明显的可替代性。[9]对此，SWIFT亚太及欧非中东地区首席执行官何亚伦称，SWIFT与CIPS的协同合作是金融基础设施业务发展的核心，并且这种合作是自然的、非竞争性的。[10]

“金砖之桥”倡议的内容、优势与挑战

2024年1月，俄罗斯开始担任金砖国家轮值主席国，沙特、伊朗、阿联酋、埃及、埃塞俄比亚等5国加入金砖合作机制。同年10月下旬，金砖国家领导人第十六次会晤在俄罗斯喀山举行，30多个国家的领导人和国际组织负责人应邀出席“金砖＋”领导人对话会，习近平主席发表重要讲话，标志着“大金砖合作”正式启航。俄罗斯官方发布的《2024年俄罗斯轮值金砖主席国期间的优先事项》将跨境支付合作列为喀山峰会重点关注的议题之一，并提出构建“金砖之桥”（BRICS Bridge）的具体合作倡议。虽然金砖国家在喀山峰会上尚未就如何开展跨境支付合作达成共识，但已经授权金砖国家财长和央行行长开展进一步的研究工作，并于2025年金砖峰会上提交报告。因此，研究“金砖之桥”倡议的内容、优势与挑战，对于把握金砖国家跨境支付合作乃至“大金砖合作”的发展趋势很有意义。

一、“金砖之桥”倡议的基本内容

“金砖之桥”是俄罗斯提出的“大金砖”跨境支付合作的具体倡议。2024年3月，俄罗斯总统普京的高级外交政策顾问尤里·乌沙科夫在接受塔斯社采访时表示，金砖国家计划创建一个基于数字货币和区块链等技术的跨境支付系统。2024年6月，俄罗斯财政部长安东·西卢安诺夫在圣彼得堡国际金融论坛上表示，俄罗斯提议创建一个用于交换数字金融资产的共同平台，这些数字金融资产将由各国央行基于本国货币发行。目前，金砖国家的财政部长们正在研究启动该平台的可行性。同月，俄罗斯财政部副部长伊万·切别斯科夫再次向媒体透露，俄罗斯正在与金砖成员国央行一起研究推出名为“金砖之桥”的本币结算和支付平台。2024年7月7日，俄罗斯驻华大使伊戈尔·莫尔古洛夫在北京出席第十二届世界和平论坛时表示，金砖国家正在致力于开发一套不受任何第三方控制的金融系统。

具体来看，“金砖之桥”的宗旨是通过使用主权数字货币（主要以俄罗斯卢布、伊朗里亚尔与中国人民币为基础），在金砖国家内部建立一个不依赖美元、同时能够得到各方认可的、“去中心化”的数字跨境支付系统。“金砖之桥”建设包含四项目标：制定共同的规则和法规；建立共享的支付基础设施；强化各国央行对支付体系的有效管理，提升金砖国家本币在跨境结算中的份额；提升支付体系的合规性和透明度，强化反洗钱和反恐融资的管理水平。“金砖之桥”建设遵循四个原则：安全和隐私保护、高效和低成本、兼容性和适应性、公平和非歧视。

总体上，“金砖之桥”构想的关键词是公平和非歧视、透明和去中心化，其核心是一个基于安全路径的金砖国家数字跨境支付系统。

二、“金砖之桥”倡议的优势

相较于传统跨境支付体系，“金砖之桥”作为一个基于数字货币和区块链技术的数字跨境支付体系，使“去中心化”的跨境支付体系成为可能，同时给予新兴经济体和发展中国家更大的发展空间。

第一，相较于以代理行模式为主导的传统跨境支付体系，数字跨境支付体系的交易链条更加便捷，能够有效缩短跨境支付的交易时间、降低交易成本。具体来看，首先，数字跨境支付体系采用分布式账本技术，为各国中央银行、商业银行和商业参与者提供了一个直接连接的网络，省去了传统跨境支付体系中的代理行环节，大规模降低了交易成本。其次，数字技术大幅缩短了资金在途占用时间，使跨境支付交易时间缩短至2—10秒。再次，央行数字货币（CBDC）能够使无银行账户的客户通过手机或其他设备开立数字货币钱包并完成付款、收款和存钱等业务，提高了全球金融的普惠性。最后，数字跨境支付体系可以通过假名系统对核心交易数据实施隐私控制，有助于保护数据机密性，提高反黑客攻击的能力。[11]

第二，数字跨境支付体系使交易“去中心化”成为可能，有助于保障各国的金融安全和跨境支付的独立性。通过采用区块链技术，数字跨境支付体系构建了没有中心结点的组织架构体系，解决了信息过度集中的问题。与此同时，数字跨境支付体系能够实现信息流与资金流的同步转移，这有利于各国降低甚至规避使用美元支付。例如，在多边央行数字货币桥（mBridge）平台上，一笔跨境支付交易可以被划分为“桥上”和“桥下”两个部分，各法律辖区的央行数字货币交易系统或传统的支付清算系统可以直接与mBridge对接，将传统货币兑换成央行数字货币，实现“上桥”；当央行数字货币到达对方商业银行节点时，可以直接兑换成等额的传统货币，实现“下桥”。

第三，各国对数字跨境支付体系的探索尚未形成统一的治理规则，给予新兴经济体和发展中国家更大的发展空间。一方面，各国均在探索基于央行数字货币的跨境支付体系，如果某个国家或国家集团能够率先推出功能完善并在一定范围内被广泛使用的数字跨境支付体系，将会取得先发优势。根据国际清算银行的相关研究，截至2022年末，全球86个主要国家的中央银行中超过90%参与了央行数字货币的研究，其中新兴经济体的研究进程快于发达经济体。当前，试点数字跨境支付体系的项目有澳大利亚央行、马来西亚央行、新加坡金融管理局和南非央行共同开展的Dunbar项目，加拿大央行的Jasper项目，欧洲央行和日本央行合作开展的Stella项目，以及中国人民银行数字货币研究所、香港金融管理局、泰国中央银行和阿联酋中央银行等联合开展的mBridge项目等。另一方面，由于央行数字货币是各国中央银行负责发行、各国政府主导货币供应且由国家信用背书的数字货币，建立与特定央行数字货币挂钩的数字跨境支付体系能够增加此种央行数字货币跨境流通的机会，并且有利于推动该国货币的国际化进程。

三、“金砖之桥”倡议面临的挑战

目前来看，“金砖之桥”构想面临一系列挑战。一方面，在金砖国家内部，“金砖之桥”构想面临成员国利益诉求差异、监管政策协调困难、区块链技术发展滞后等方面的挑战。

首先，不同成员国利益诉求差异较大。虽然金砖国家对于加强跨境支付合作达成了共识，但对于选择何种合作路径来建设“金砖之桥”尚存分歧。俄罗斯出于反制裁的需要，倡导基于安全的路径来建设金砖跨境支付系统，而其他一些金砖国家则主张选择基于发展的路径来建设金砖跨境支付系统。俄罗斯倾向于选择卢布、人民币和里亚尔的数字货币来建设金砖跨境支付系统，而印度则主张采用统一的结算体系以及“卢比—卢布”的模式，并强调不能完全放弃美元的结算模式。

其次，监管政策协调困难。俄罗斯主张在确保所有参与者既有权利的基础上，组建联合管理机构来决定“金砖之桥”的法律框架、发展战略、运作机制、信息保护标准（使用独立的通讯渠道）和安全合规制度。目前，金砖各国关于数字货币的推广、运用和监管政策还存在较大差异，甚至一些国家尚未建设数字货币平台及颁布相关法律，这使“金砖之桥”不可避免地面临监管政策协调的挑战。

最后，区块链技术发展滞后。“金砖之桥”不仅要满足巨额交易量的需要，还要保证数据传递的高效性、数据处理的准确性、可扩展性以及安全性和隐秘性。区块链技术目前仍然无法解决跨境支付中的外汇管理风险、非法交易风险以及资产流失风险，这也使短期内区块链技术很难真正应用于数字货币的跨境支付。

另一方面，在金砖国家外部，“金砖之桥”面临美西方的政治压力、市场认可度以及其他数字货币跨境支付体系竞争的压力。

首先，美西方的政治压力。“金砖之桥”的宗旨是去美元化，摆脱美西方利用SWIFT来对其他国家实施金融制裁，这无疑会对美元主导的国际金融体系构成挑战，不可避免地会遭到美西方特别是美国的强力阻挠和打压。

其次，市场认可度的压力。“金砖之桥”强调要以数字资产的交易、数字信用的建立、数字服务的完善为核心，这不仅需要数字基础设施建设的保证，还需要国际市场的高度认可。而目前在多数金砖国家，市场更认可现金支付和银行转账，培育数字信用需要较长时间。

最后，其他数字货币跨境支付系统竞争的压力。美国、欧洲和日本等西方发达国家已经就央行数字货币研发开展了合作，试图控制数字货币标准主导权，并在建立数字货币共同监管框架以防止俄罗斯等国通过数字货币逃避金融制裁。甚至有西方研究者指出，金砖国家即使建立了数字跨境支付体系，最终也需要在位于香港的清算所将本国货币或数字货币兑换成美元，而美国可以针对这一过程进行制裁。[12]

总体上看，金砖国家开展跨境支付合作有着强大的动力，这既有传统跨境支付体系存在一系列缺陷的原因，也与当前大国战略竞争背景下美西方频频将跨境支付体系作为经济制裁工具有关。但对于如何开展跨境支付合作，究竟是选择安全路径还是选择发展路径，金砖国家还处于探索阶段。从历史发展的大趋势来看，金砖国家跨境支付合作必将采用循序渐进、积极务实和开放透明的方式，以一种渐进式变革的力量来改革和完善全球跨境支付治理体系。

作者系复旦大学国际关系与公共事务学院教授

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[1] 陶卫东等：《全球跨境支付模式多元化发展探索》，载《国际金融》2024年第3期，第23页。

[2] “Cross-border Payments，” October 7， 2024， https：//www.fsb.org/work-of-the-fsb/financial-innovation-and-structural-change/cross-border-payments/.

[3] “Annual Progress Report on Meeting the Targets for Cross-border Payments，” October 10， 2024， https：//www.fsb.org/uploads/P091023-1.pdf.

[4] “Banks on Alert for Russian Reprisal Cyber Attacks on SWIFT，” Financial Times， October 11， 2024， https：//www.ft.com/content/a2bdba3b-f1dd-4c9f-a0de-9ffff6e744e4.

[5] “2023 Annual Review，” October 10， 2024， https：//www.swift.com/swift-resource/252305/download.

[6] 翟大宇等：《专业性组织如何放大国家权力：美国利用SWIFT实施的金融制裁》，载《国际经济合作》2024年第2期，第79-90页。

[7] 羌建新：《建立金砖支付体系渐行渐近》，载《世界知识》2024年第8期，第56-58页。

[8] 《美欧联合声明：禁止俄几家主要银行使用SWIFT系统》，央视网，2024年10月11日，https：//m.thepaper.cn/newsDetail_forward_16876611。

[9] 巴曙松等：《人民币跨境支付系统与SWIFT的协同发展》，载《国际金融》2022年第8期，第3页。

[10] “SWIFT Offers Secure Financial Messaging Services to CIPS，” October 10， 2024， https：//www.swift.com/zh-hans/node/21786.

[11] 涂永红等：《mBridge：数字经济时代的国际支付体系创新》，载《国际金融研究》2024年第1期，第73-85页。

[12] “China Backs Russia-proposed BRICS Payment System，” October 10， 2024， https：//www.voanews.com/a/china-backs-russia-proposed-brics-payment-system-/7836865.html.