“大金砖合作”机制建设面临的新挑战及其应对

【内容提要】以金砖国家为代表的“全球南方”群体性崛起是世界大变局的鲜明标志。金砖国家自诞生以来一直高度重视合作机制建设，金砖合作机制呈现多元统一性、开放包容性、务实高效性等特点。2024年初，金砖国家实现历史性扩员，开启了“大金砖合作”的新时代，为“全球南方”国家的合作与发展注入新动力。随着金砖成员国的增多，金砖合作机制建设面临多元协调难题、内部同质性和竞争性凸显、制度发展外部压力增大等新挑战。进入“大金砖合作”时代，金砖合作机制建设应进一步明确角色定位，健全以效率为核心的合作机制，并强化机制的执行力，提升金砖国家合作的实效性和参与全球治理的能力。

【关键词】金砖国家 大金砖合作 金砖合作机制 金砖国家扩员 全球南方

作为世界大变局的鲜明标志，以金砖国家为代表的“全球南方”群体性崛起，正推动全球治理和世界秩序朝着更加公正合理的方向发展。金砖合作机制是“全球南方”国家进行战略沟通与发展合作的重要平台。2024年初，金砖国家的历史性扩员是金砖发展史上的重要里程碑，也是国际格局演变的标志性事件。扩员进一步提升了金砖国家在“全球南方”的代表性，也为“全球南方”的合作与发展注入新动力。然而，在百年未有之大变局加速演进的背景下，金砖扩员被某些西方国家赋予地缘政治意义，增加了金砖合作的外部压力，加上扩员后金砖国家成员更加多元、利益关系更加复杂、合作领域与范围不断扩大，金砖合作机制建设面临一些新挑战。金砖国家需积极应对，合力开创“大金砖”高质量发展的新局面。

金砖合作机制建设的进程与特点

金砖国家自诞生以来一直高度重视建设和完善合作机制，现已形成一个以领导人正式会晤机制为核心，由外交、财金、经贸、工业、农业、环境、文教、卫生等各领域部长级会议及其下属具体工作组会议机制，以及工商论坛、智库论坛等包容社会各界人士的论坛机制等构成的制度体系。金砖合作机制不但增强了金砖国家合作的韧性，还提升了金砖国家参与全球治理的能力。

一、金砖合作机制的演进

在金砖国家发展历程中，其合作机制建设大致经历了四个标志性转变。

一是“金砖”从商业投资术语向国际合作机制的实质性转变。2001年，美国高盛公司首席经济学家吉姆·奥尼尔创造性地提出“金砖”（BRICs）一词，受到国际社会高度关注。2006年，巴西、俄罗斯、印度、中国四国外长在联合国大会期间举行首次会晤，正式开启金砖国家合作进程。2008年国际金融危机的爆发催生金砖国家领导人会晤机制，2009年四国领导人在俄罗斯叶卡捷琳堡举行首次正式会晤，确立了金砖国家领导人年度会晤机制。为配合领导人会晤，金砖国家建立了安全事务高级代表会晤、联大外长会晤、常驻多边机构使节非正式会晤，以及在二十国集团框架内的财长和央行行长会晤等一系列部长级会晤机制等。同时，金砖国家还在金融、工商、农业、科技、教育、公共卫生、政党、智库、友好城市、媒体等多个领域建立了各种合作机制。2011年，南非的加入使金砖四国（BRICs）首次扩员为金砖五国（BRICS）。

二是金砖合作机制向实体化的转变。2013年金砖国家领导人德班会晤决定成立金砖国家新开发银行和应急储备安排，2014年五国领导人在福塔莱萨会晤期间签署成立金砖国家新开发银行和应急储备安排的协议，2015年金砖国家新开发银行在中国上海正式开业，金砖合作机制实现实体化运作。金砖国家新开发银行作为历史上第一家由新兴市场国家发起建立的多边开发银行，致力于为金砖国家及其他新兴市场国家和发展中国家的基础设施建设、可持续发展项目筹措资金。应急储备安排是金砖国家构建集体金融安全网的重大尝试，对促进金砖国家和全球的金融稳定发挥重要作用。新开发银行和应急储备安排成为金砖国家互利合作的“有形抓手”。

三是金砖合作机制从“双轨并进”向“三轮驱动”转变。金砖合作机制建设初期，在优先发展金融经济领域合作的同时，也重视政治安全领域的合作。在2008年国际金融危机背景下，2009年金砖四国领导人首次会晤主要讨论了全球经济形势和发展领域的紧迫问题。金砖国家也注重加强政治安全领域的合作，早在2006年金砖国家就开始召开外长会议，于2009年又设立金砖国家安全事务高级代表会议，金砖合作初期呈现经济、政治“双轨并进”局面。到2017年金砖国家厦门峰会，在中国推动下，金砖国家人文交流走向机制化，使金砖合作从传统的经济、政治“双轨并进”向政治安全、经贸财经、人文交流“三轮驱动”转变，金砖合作架构更加全面均衡。

四是从“金砖+”到金砖国家历史性扩员，金砖合作机制迎来“大金砖合作”的新时代。为加强与新兴市场国家和广大发展中国家的联系，金砖国家自2013年德班峰会起增加了五国领导人与主办国所在地区的国家和相关地区组织领导人的对话会，2017年金砖国家厦门峰会创造性提出“金砖+”合作模式，扩大了金砖国家在发展中国家的“朋友圈”。然而，更多国家希望成为金砖国家正式成员。2022年中国在担任金砖国家轮值主席国时呼吁金砖国家要吸纳新成员，各方一致同意以金砖中国年为契机启动扩员进程。2023年金砖国家约翰内斯堡峰会宣布正式迎来新成员。2024年伊始，随着沙特、埃及、阿联酋、伊朗、埃塞俄比亚等成为金砖国家正式成员，金砖合作机制迎来“大金砖合作”的新时代。

二、金砖合作机制的基本特点

金砖合作机制是践行多边主义的范例，呈现多元统一性、开放包容性、务实高效性等特点。

一是多元统一性。在金砖合作制度体系中，领导人正式会晤机制作为金砖合作机制的核心，发挥顶层设计和政治引领作用，它既为金砖国家合作的当下及长远目标指明方向，也制定推动合作发展的倡议、举措和行动方案。为了落实领导人正式会晤成果，金砖国家建立由政府、企业、社会等多种力量参与的多领域、多层次、多渠道、多样性的合作机制，既有新开发银行、新工业革命伙伴关系创新基地等实体性机构，也有各层级和不同范围的会议，以及论坛、工作组等合作机制。

二是开放包容性。金砖合作机制建设始终秉承开放包容、合作共赢的金砖精神，不断扩大合作伙伴。从2013年德班峰会金砖国家领导人与主办国所在地区的国家和相关地区组织领导人的对话会，到2017年金砖厦门峰会开创“金砖+”合作模式，金砖国家不断扩大“朋友圈”。2022年金砖国家开始启动新一轮扩员进程，2024年伊始实现历史性扩员。2024年10月举行的金砖国家领导人第十六次喀山会晤宣布设置金砖伙伴国，金砖国家通过金砖伙伴国模式，加强与新兴市场国家和发展中国家的合作伙伴关系。金砖国家新开发银行、新工业革命伙伴关系创新基地等实体性机构也通过吸纳新成员、设置嘉宾国等方式向国际社会开放。所以，金砖合作机制呈现突出的包容性特征。

三是务实高效性。金砖合作机制相关成果不会仅停留在纸面上，而会快速落实到具体行动中。金砖国家在推动和深化合作进程中，不断提出新的合作倡议，并推动其尽快落地。新开发银行成立近十年来已经批准了数十个贷款项目，在清洁能源与能源效率、交通基础设施、水资源与卫生、数字基础设施等领域总投资已接近350亿美元。新工业革命伙伴关系创新基地启动4年来，已累计发布5批次177项重点任务清单，形成16项工作成果，目前“中国－金砖国家新时代科创孵化园”启动建设，中沙古雷乙烯项目、厦门万基生物－巴西医疗检测等30多个标志性项目落地实施。创新基地以务实高效的行动，推动金砖国家在新工业革命领域的合作走深走实。

金砖国家扩员与合作机制面临的新挑战

金砖国家历史性扩员开启了“大金砖合作”的新时代。同时，越来越多的新兴市场国家和发展中国家积极考虑加入金砖国家。扩员为金砖合作机制建设注入新活力，但随着金砖成员国的增多，金砖合作机制建设也面临一些新挑战，主要体现为以下三个方面。

一是面临多元协调的难题。随着沙特、埃及、阿联酋、伊朗、埃塞俄比亚的正式加入，金砖国家成员数量实现翻倍，但成员间的异质性也随之凸显。金砖十国在语言文化、历史传统、政治制度、发展模式等方面存在差异，各自利益诉求和外交偏好也不尽相同，相互之间利益关系更加错综复杂，有的双边关系中还存在明显的竞争和矛盾，加上金砖各成员与外部世界的各种联系等，都极大增加了金砖成员国之间沟通协调的难度和成本，给金砖合作机制建设带来挑战。金砖成员国利益诉求和外交偏好的多元化，增加了对合作议题及其优先级排序等方面的协调难度。新一轮巴以冲突持续升级，乌克兰危机延宕至今，给相关成员国带来诸多挑战，或将影响金砖国家对其他议题的关注与投入。同时，扩员使金砖国家成员数量变得越来越多，但金砖合作机制规模的扩大或使其面临“集体行动的困境”。

二是金砖国家产业发展内部同质性和竞争性进一步凸显。新加入的沙特、阿联酋、伊朗都拥有丰富的石油资源，均为当今世界重要的原油输出国，加上金砖国家创始成员中的俄罗斯也是世界上重要的能源生产国和出口国，产业结构上的相似性难免引发相关国家在国际市场的竞争，特别是对全球市场份额的争夺。金砖国家间在一些领域存在的竞争性关系对金砖合作机制内部协调带来一定阻力。具体而言，金砖国家历史性扩员将影响每个成员国的成本分担和利益分享。金砖国家虽然在谋求共同发展和推动世界多极化等方面存在共同利益，但仍面临金砖合作机制内部异质性明显、互信度和内聚力有待提升等问题，将给金砖国家进一步协调内部发展带来挑战。

三是制度发展的外部压力增大。世界百年未有之大变局加速演进，“全球南方”的崛起深刻改变了国际经济政治格局。在保护主义、单边主义盛行以及个别国家大搞“脱钩断链”的背景下，“全球南方”正成为推动全球开放合作的重要力量。金砖国家是“全球南方”的典型代表，历史性扩员极大提升了金砖国家在“全球南方”的代表地位，也彰显出“全球南方”的实力和团结。然而，在大国战略竞争不断加剧的形势下，西方国家出于扩大地缘政治影响的考虑，将“全球南方”政治化和工具化，企图通过撬动与“全球南方”国家的关系来继续维护其在国际体系中的领导地位。[1]美欧日等出台针对“全球南方”国家的各种举措，企图分化与拉拢“全球南方”国家。2023年5月，七国集团广岛峰会邀请印度、巴西、东盟轮值主席国印尼、非盟轮值主席国科摩罗联盟、越南等南方国家领导人作为对话伙伴与会，在相关议题上极力分化“全球南方”阵营。同时，国际制度竞争仍是国家间战略竞争的重要方式，大国战略竞争导致竞争性多边主义的兴起，特别是美国通过主导建立一些“小多边”机制来加大与新兴国际合作机制的竞争，给金砖合作机制带来挑战。

“大金砖合作”机制建设的路径

金砖国家自诞生之日起，就因其内部突出的异质性和竞争性而一直被“唱衰”，然而，金砖国家用实际行动回击了这些质疑，并不断发展壮大。其中，合作机制建设成为金砖国家行稳致远的有力保障。进入“大金砖合作”时代，金砖合作机制建设可采取以下路径。

一是切实明确角色定位。明确角色定位是金砖合作机制建设的首要任务。金砖国家自成立时起就将“不另起炉灶、不搞阵营对抗、不谋求取代谁”作为自己的角色定位，金砖合作机制始终秉持开放包容、合作共赢的“金砖精神”，反对封闭排他，拒绝阵营对抗，坚持走合作共赢之路。正是这种开放包容的合作安排，使金砖国家成员在大国战略博弈加剧的形势下坚持独立自主原则，因而不断吸引越来越多的国家加入。金砖国家作为“全球南方”的第一方阵，在人类历史的又一转折点，要顺应历史潮流，站在公道正义一边，以更加开放包容的姿态携手世界各国共同推动构建人类命运共同体，将“大金砖”打造成立足于新兴市场国家和发展中国家、面向全球的开放包容的新型多边合作机制，推动建立和完善更加公正合理的全球治理体系。

二是健全以效率为核心的合作机制。务实高效是金砖合作机制的一个突出特征，这有力保障了金砖合作不断取得新成果。扩员后的金砖国家在保证新成员熟识并融入合作机制的基础上，需要重点健全以效率为核心的机制建设，持续提升制度效能。首先，创新金砖国家领导人会晤的决策机制，提高决策效率。领导人会晤机制作为金砖合作机制的核心，具有“把方向、定大局”的功能，自建立以来一直为金砖国家间合作与发展提供政治引领和强大动力。扩员后金砖国家领导人会晤机制的参与成员增多、利益诉求更加多元，内部协调和寻求共识的难度增大，在此形势下特别需要创新决策机制，提高决策效率，降低决策成本。尤其在涉及重大议题或面临紧迫形势时，金砖国家更需要有高效的决策机制。其次，健全部长级会议及相关工作组会议的沟通协调机制和信息交换机制，提高会议机制的效率。部长级会议及相关工作组会议是金砖合作机制的重要支撑，它既要为领导人会晤做准备，也要落实领导人会晤的成果。自2006年启动金砖国家外长会议以来，金砖国家已经建立几乎涵盖所有领域的约30个部长级会议机制及相关工作组。面对扩员后的新形势，部长级会议机制及相关工作组，要加强常态化的沟通交流和增加信息交换渠道，健全议事规则、完善协商机制，提高会议机制的效率。最后，扩大企业和社会各界对相关论坛、联盟等机制的参与度，健全决策的综合机制。金砖国家虽然一直努力为越来越多的非国家行为体参与合作提供机会和条件，但目前合作机制的主要构成还是政府间机制。扩大社会力量的参与有利于提高政府间合作机制的效率，从而推动健全决策的综合机制。

三是不断强化机制执行力。执行力是制度生命力的体现，金砖合作机制整体上是一种松散型软性合作机制，它建立在各成员国的主观共识基础上，通过领导人会晤、部长级会议及其他渠道进行沟通交流，发表宣言和备忘录，其正式化程度比较低、合作意愿与共识缺乏法律强制约束力。[2]软性合作机制通常因缺乏约束力而导致执行力不强。金砖国家扩员后面临的新形势，更加凸显出金砖合作机制的执行力问题。如何强化机制的执行力，也是金砖合作机制建设中的一个重要问题。首先，建立更多相应的实体性机制。实体性机制作为一种具有特定功能的行为系统，其成员的责权关系比较清晰，且具有一定的行动力。在建立金砖国家实体性机制方面，由于各方就是否成立金砖国家常设秘书处尚未达成共识，在此情况下，金砖国家可以尝试在具体合作领域设立秘书处或建立像金砖国家新开发银行、金砖国家新工业革命伙伴关系创新基地等实体性机制，强化合作的制度化、专业化、高效化管理，提高金砖合作机制的执行力。其次，加强激励机制和监督机制建设。金砖合作机制由于缺乏稳定的激励和监督机制，一定程度上影响了成员国遵守和落实机制的自觉性、积极性，加上各成员国的国家体制及治理模式不同，进一步影响到机制的执行力。为此，金砖国家合作需要建立相应的激励机制和监督机制，可尝试通过建立和公布负面行为清单的形式，对一些制度不执行或执行力较差的成员国进行一定警示。同时，充分发挥媒体和社会各界对机制执行的监督力量。最后，增强机制间的协同性。由于金砖国家合作涉及众多领域，并且各领域基本上都形成了不同层级的合作机制，加强跨领域联动机制十分重要，尤其进入“大金砖合作”时代后，增强机制间的协同性也有利于增强机制的执行力，提升金砖国家合作的实效性。

结语

当前，世界百年变局加速演进，既有多极化的新局，也有“新冷战”的危局。以金砖国家为代表的“全球南方”是促进世界多极化和推动全球治理变革的重要力量。金砖合作机制承载着“全球南方”国家的共同愿景和抱负。扩员虽然为金砖合作机制带来了新挑战，但也注入了新活力，并助推“全球南方”国家的团结与合作。中国始终是金砖合作机制的建设者和贡献者。在世界动荡变革加剧的新形势下，中国将引领金砖国家高举和平、发展、合作、共赢旗帜，淬炼金砖成色，展现金砖力量，把金砖打造成促进“全球南方”团结合作的主要渠道、推动全球治理变革的先锋力量。对此，习近平主席在出席金砖国家领导人第十六次会晤时指出，要建设“和平金砖”，做共同安全的维护者；建设“创新金砖”，做高质量发展的先行者；建设“绿色金砖”，做可持续发展的践行者；建设“公正金砖”，做全球治理体系改革的引领者；建设“人文金砖”，做文明和合共生的倡导者。这充分表明，中国愿同金砖各国一道，开创“大金砖合作”高质量发展新局面，携手更多“全球南方”国家共同推动构建人类命运共同体。[3]

本研究获得外交学院本科教改专项经费的支持

作者系外交学院国际关系研究所教授

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[1] 葛建华：《“全球南方”崛起与地缘战略竞争——美日欧联动应对路径和方法分析》，载《亚太安全与海洋研究》2024年第2期，第58-59页。

[2] 林跃勤：《合作机制理论与完善金砖国家合作机制研究》，载《亚太经济》2017年第3期，第28页。

[3] 习近平：《登高望远，穿云破雾 推动“大金砖合作”高质量发展——在金砖国家领导人第十六次会晤上的讲话》，载《人民日报》2024年10月24日，第2版。