“枫桥经验”视域下乡村治理法治化基本目标与实现路径

摘要：进入新时代，党和国家把乡村治理这项基础性工程摆在突出位置，对“枫桥经验”如何更好地推进乡村治理法治化提出了新的要求和期望。乡村治理法治化是协调各种相互冲突的社会利益的过程，应进一步明晰“枫桥经验”视域下乡村治理法治化的当代价值，总结新时代“枫桥经验”，以党的领导为政治灵魂、以法治化为基本方式、以基层性为实践面向、以社会化为群众基础、以专业化为发展方向等创新性特征为乡村治理法治化贡献理论与实践价值。“枫桥经验”视域下乡村治理法治化，要在消解矛盾、推进法治、实现善治多重目标的指引下，采取系统观念，积极探索乡村治理法治化实现机制。通过整合乡村治理资源，改变乡村治理路径单一的问题，充分发挥政治、法治、自治、德治、智治的比较优势，构建“五治融合”的乡村治理法治化体制。

关键词：枫桥经验 乡村治理 良法善治 五治融合 法治化

一、引言

乡村治理是国家治理在基层的具化和体现，是国家治理的根本所在和基础所在。新中国成立之后，国家政权嵌入乡村社会的尝试从未中断，乡村治理经历了人民公社制度到基层群众自治制度的转变，实现了乡村治理实践的重大创新。然而，在中国这样一个超大规模国家的现代化进程中，乡村治理的现代和后现代难题依然伴随着社会转型过程，乡村治理现代化目标与乡村治理的现实状况存在差距。伴随着全面深化改革和全面推进依法治国方略向基层的推进，中国特色社会主义进入新时代，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，对内面临治理秩序转型，对外遭遇全球治理体系离散化。如何在保证经济快速发展、社会安定团结、人民安居乐业的前提下实现乡村治理的法治化转型，推进乡村治理体系和治理能力现代化，对新时代“枫桥经验”如何再整合和再创新乡村治理格局提出了新的挑战和期许，也给中国式乡村治理法治化研究带来了新的时代命题。

二、“枫桥经验”视域下乡村治理法治化的当代价值

科学理论具有基础性、方向性、前瞻性，是对客观事物的本质规律性总结，能够用来指导实践发展。厘清“枫桥经验”视域下乡村治理法治化的当代价值，并结合当前我国乡村治理法治化现状，为乡村治理法治化提供智识供给，有助于推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设，在法治轨道上实现乡村治理体系和治理能力现代化。

（一）乡村治理体系和治理能力现代化的有效方式

正如德国社会学家卢曼在《法社会学》开篇写的那样“不可能找出这样的生活领域，不管是家庭、宗教团体、科学研究活动，还是政党内部网络，可以游离于法律之外而获得持续的社会秩序”。“在社会治理的论域内，治理有效必须仰赖法治的积极建设及其功能的充分释放。”“枫桥经验”视域下乡村治理法治化具有乡村社会的共治性和良法善治的融贯性两大特质，是破解乡村治理难题的有效路径，是对传统治理的反思与重构、对乡村法治的培育与提升，有助于弥合乡村治理迈向现代化这一转型时期的治理分歧。“枫桥经验”视域下乡村治理要求政府、基层群众自治组织、社会公共组织、村民等多元主体之间产生良性互动，并构建出积极有效的乡村治理成长空间。由于乡村治理的场域和程序必然承载不同主体差异化的利益诉求，因此规范乡村治理的法治为更好地向乡村治理供给制度价值，应依照“共建、共治、共享”的原则，在法治中融入乡村治理的多元目标。法治作为乡村治理的最低控制，有助于为多元主体提供同等条件下的博弈框架和行为准则，确保不同治理手段的连贯兼容，使法治的基本价值引领乡村社会的运转。

（二）突出以人民为中心的中国式乡村治理模式

人的发展从古至今都是法学家关注的焦点。在传统社会管理语境中，管理者因其获取信息的价值性、掌握权力的决定性和实施策略的战略性，从而使得自身处于中心地位，而人民在传统管理语境中则居于客体地位。因此，一切管理手段与行为都必须围绕管理者来构建和实施。马克思主义国家治理学说秉持唯物史观立场，以人的本质是一切社会关系的总和为出发点，全面考察了人从片面发展到全面发展的历史过程，科学地揭示了人的全面发展的必然性。“枫桥经验”视域下的乡村治理法治化强调人民在乡村治理中的主体地位；强调人民群众的首创精神；强调乡村治理尊重人民意愿，保障村民权益；强调全体村民的共同富裕，注重乡村社会的公平正义；强调摈弃传统“高权行政”的“治民”观念，突出基本权利的保障。乡村治理方式法治化转型的突出特点就是发挥人民群众在治理中的积极作用，根本目的就是依法保障人民当家作主，只有在国家治理、社会治理、乡村治理中始终坚持以人民为中心，广大人民群众才能在内心中真正拥护社会主义制度，才能产生对依法治国的高度认同，增强乡村成员法治意识，最终实现乡村治理体系和治理能力的现代化。

三、新时代“枫桥经验”视域下乡村治理的创新性特征

新时代“枫桥经验”作为中国特色基层社会治理的原创性经验，不仅充分彰显了中国人民独立自主探索解决基层矛盾冲突、化解基层矛盾纠纷的实践智慧，而且为推进乡村治理法治化，构建乡村治理新格局贡献了诸多有益启示，真正实现了由管理向治理、由管理向服务的转变，具有独特的价值意蕴和鲜明的创新性特征。

（一）党的领导是新时代“枫桥经验”的政治灵魂

党的领导是决定乡村治理实践目标、方向、内涵和原则的“元问题”，贯穿于党领导全国人民建设中国特色社会主义全过程，体现着新时代乡村治理的根本属性。中国共产党成立一百多年来的历史经验证明，党的领导是取得中国革命、建设和改革伟大成就的根本政治保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化必须坚持的政治立场，是全面推进乡村治理法治化必须依靠的政治领导。新时代“枫桥经验”不断加强党的基层组织的政治建设、组织建设、思想建设和能力建设，提升党对乡村治理工作的领导能力，将党的领导贯穿于乡村治理法治化的全过程。新时代“枫桥经验”从构建扁平化乡村治理体系入手，在法治轨道上构建多元社会主体参与的乡村治理响应网络，激发群团组织和其他社会组织的治理潜能，探索建立多样化的法治乡村治理范式，明确基层党组织的引领和服务功能，提升人民群众的民意基础和情感基础。

（二）法治化是新时代“枫桥经验”的基本方式

法治是乡村治理的原则和方法，也是乡村治理的动态过程。然而，不论是法治对乡村治理的主动嵌入抑或乡村治理对法治的被动接受，国家“送法下乡”与人民群众“迎法下乡”始终存在距离感和隔阂感，法治在乡村治理体系中存在一定的角色缺位。新时代“枫桥经验”深刻认识到国家治理体系和治理能力现代化背景下乡村治理与法治化的耦合关系，注重法治精神的指引与法治价值在乡村治理中的全面融入，要求乡村治理主体以法治化的视野和观念审视各种社会关系和社会利益，在法治规范内进行乡村治理的创新，不断完善乡村治理的方式和制度，使乡村治理工作同乡村法治建设融为一体。新时代“枫桥经验”法治要素的必要性与合理化程度昭示了乡村治理的预见性；换言之，乡村治理的现代化必然包含着乡村治理的法治化，新时代“枫桥经验”对法治的不断吸收又在强化乡村治理法治化的实现，从而推动乡村治理现代化。

（三）基层性是新时代“枫桥经验”的实践场域

基层是践行新时代“枫桥经验”的主要场域，在国家治理中处于基础性环节，呈现了“枫桥经验”相较于其他社会治理理论的独特价值。改革开放以来，中国的乡村治理样态呈现从“高权行政”到“公共服务”的转变，国家权力嵌入乡村治理的热情并未消减，转而以柔性方式实现乡村治理秩序。新时代“枫桥经验”作为基层公共权力与乡土公民权利在和谐互动中产生的，是重构及调整国家与乡村成员关系的一种治理范式，在社会形势转变和乡村治理转型的历史进程中，始终坚持乡村治理的本质。在不同历史发展时期，“枫桥经验”结合现实状况不断调整和塑造相应的乡村治理体系、利益分配系统和社会文化滋润化育方式，以期“枫桥经验”同特定时期的社会发展与法治建设相适应，将对离散的自然个体的统合、对多元的社会需求的回应以及对复杂的社会矛盾的消解等多重治理任务统摄到法治化的乡村治理体系中。

（四）社会化是新时代“枫桥经验”的群众基础

帕特南在《使民主运转起来》一书中提出，“社会组织……能够通过合作来提高社会的效率”，也诚如书中所言，乡村治理“必须从基层开始，切实鼓励普通公民之间的民间约定”。新时代“枫桥经验”建立的社会公众参与的治理体系制定了得以充分交流以及和谐互惠的乡村治理准则，推动了乡村成员信任的出现。这种治理体系有利于协调与沟通，扩大社会信用并有利于解决参与治理过程中乡村公民行为的困境。新时代“枫桥经验”在合作治理、协同治理、协商治理中体现了过往治理经验的有效性，使之成为未来乡村治理的典范，重塑乡村治理参与者的自我意识，将“我”转变为“我们”，提升群众对集体利益的“兴趣”。从新时代“枫桥经验”的理论性和经验性来看，社会共治是新时代“枫桥经验”的治理资源，是促进治理行为转变的社会结构性资源，也是乡村治理法治化的重要决定因素，应利用乡村治理资源，使其嵌入乡村治理关系和网格之中，以非正式的制度供给弥合正式制度的缺位或者错位，促进乡村的有效治理。

（五）专业化是新时代“枫桥经验”的发展方向

新时代“枫桥经验”视域下乡村治理的专业化主要体现在治理机制的专业化、治理主体的专业化、治理人才的专业化及治理方法的专业化等诸多方面。乡村治理的本质是解决转型时期的乡村治理难题，具有化解乡村社会矛盾、减少治理制度内耗、促进人民群众参与等功能。新时代“枫桥经验”在高度复杂和高度不确定的乡村社会中，秉持专业化治理理念，制定制度化、规范化、专业化乡村治理公约，建立法律职业共同体参与专业化的治理组织，创新专业化治理工作方法，引领了乡村治理的新风尚。法国社会学家埃米尔·杜尔凯姆在《社会分工论》中提到，随着国家的社会结构、人口组成、社会需求等的发展，随着历史的不断进步，分工也相应的发展起来，社会职能越是趋于专门化，人民就必须紧密地结合在一起，以便进行共同合作。由此，以专业化依法治理和精准化依法施策为治理目标，政府引导多元社会主体参与的专业主导式的合作治理将会成为乡村治理法治化的典型样态，多元主体以专业的技能、方法融入乡村治理循环体系。

四、“枫桥经验”视域下乡村治理法治化的基本目标

乡村治理法治化的基本目标从根源上来说，既是对乡村治理基本价值理念的认知结果，又是乡村治理基本价值理念在治理实践过程中的体现。乡村治理法治化的基本目标对实践的影响是通过静态治理制度、动态治理活动以及社会主体对乡村治理的认知、运用和耦合等活动来实现的。正因如此，乡村治理法治化只有在多重目标的指引下，真正拓宽新时代“枫桥经验”在乡村治理法治化的思路和方法，才能让“枫桥经验”有效嵌入现代乡村治理结构中。

（一）消解矛盾：矛盾及时化解在基层

法社会学强调法与社会的互动关系，不仅强调法律的“社会化”，还强调从“个人本位”转向“社会本位”。因此，乡村治理法治化建构应重点关注乡村社会矛盾，厘清消解矛盾与依法治理的关系，正确运用法的规范功能，将矛盾及时化解在基层，这既是乡村治理法治化在理论层面的智识创新，也是新时代“枫桥经验”在实践层面上的转型突破。由于乡村社会内部的对立与纠纷、乡村公共权力分配的不平等和乡村成员的主观意愿和价值取向等因素，乡村内部既存在利益的一致性，也存在难以遏制的矛盾，因而乡村内部冲突是社会结构的固有成分。消解矛盾作为“枫桥经验”视域下乡村治理法治化的基本目标，正是对当下乡村治理需求和困境的主动回应。在消解矛盾的目标视角下探寻乡村治理法治化的实现路径，不仅有助于改变以往结果导向的粗放式“以管代治”的传统思维，而且有助于破解数字时代乡村治理与化解矛盾的张力，建立乡村社会矛盾化解和公共法律服务和谐互动的乡村治理新机制。

（二）推进法治：建设中国式法治乡村

法治是乡村治理现代化的基本载体，强调客观而非主观，强调理性而非激情，强调民主而非专断，强调程序而非恣意，强调持续稳定而非朝令夕改，强调权力制约而非权力滥用，保证乡村治理体系的科学化构建、规范化发展、民主化协作、稳定化运行。法治是正义价值照进乡村社会的基本途径，乡村治理法治化的目的之一就是在乡村营造一个公平正义的社会环境，为乡村振兴提供法治保障，公平正义只有通过建设中国式法治乡村才能够得到完美表述和完全实现。在乡村治理中推进法治，建设中国式法治乡村就是发挥法治在乡村治理中的基础调节作用，乡村社会各项事务都能够依法治理。其目标是实现中国特色社会主义法治在乡村社会各个层面的全面融入，用理性的法治思维和有效的法治方式弥补传统治理形式的缺憾。从乡村治理模式演变的进程来看，现代乡村治理中的法治是治理模式的高级形态，相比封建社会的人治和传统的静态法制，法治更贴近乡村社会现实，在消解乡村社会矛盾、恢复乡村社会秩序、保持乡村独特精神价值等方面具备独特优势。

（三）实现善治：实现乡村治理现代化

法治究其根本属于形式概念范畴，要依赖特定场域的实质目标来实现。就乡村治理的法治化而言其根本目标是实现善治，实现乡村治理现代化。“善治”的概念兴起于20世纪末期，被作为传统的政府统治理论和市场模式理论的替代理论。根据联合国全球治理委员会的定义，善治是指各种公共及私人机构管理共同事务，使得相互冲突的不同利益得以调和，并采取联合行动的持续性过程，既包括社会主体服从正式制度安排，也包括同意或者认定符合社会利益的非正式制度供给。善治的理念根源于乡村公民社会的深入发展和乡村社会对国家广泛的政治认同，其实质就是公共权力的下放和公民权利的让渡，在国家与乡村的良性互动中实现乡村治理的现代化。

五、“枫桥经验”视域下乡村治理法治化的实现路径

“枫桥经验”视域下乡村治理法治化，必须采取系统观念，积极探索乡村治理法治化实现机制。在乡村治理理念、工作格局和制度体系方面整合乡村治理资源，改变乡村治理路径单一的问题，充分发挥政治、法治、自治、德治、智治的比较优势，构建“五治融合”的乡村共治的法治化治理体制，从而实现消解矛盾、推进法治、实现善治的目标。

（一）善用“政治”为乡村治理法治化强化政治引领

政治引领既是我们党百年奋斗的重要经验，也是我们党治国理政的重要特色，更是社会治理的重要方式。善用“政治”为乡村治理法治化强化政治引领，就是要坚持和加强党对乡村治理法治化的全面领导，切实提高乡村党组织政治自觉和政治能力，运用政治思维和政治理论，充分发挥基层党组织的政治领导功能、利益协调功能、社会整合功能、文化导向功能和服务保障功能，加快实现乡村治理法治化。

乡村党组织要重塑主体权威抓引领。只有强化党在乡村治理的核心地位，才能对多元治理主体进行有效统合，破除多头治理的隔阂，破解治理碎片化难题。乡村党组织要突出法治建设抓队伍。围绕乡村治理的中心工作，把法治引领贯穿始终，发挥乡村党组织的协调和督促作用，确保法治工作走在前，抓住党员教育这个关键，优化基层党员干部队伍构成，把依规管党治党贯穿治理全过程。乡村党组织要强化网格服务抓法治。乡镇党委要发挥统揽全局、协调各方的作用，建立乡镇法治工作联席会议机制，作为乡村治理法治化的咨询决策机构。乡村党组织要树立“大党建”理念，按照区域分布整合党务政务服务资源，推进网格化法治服务，搭建联系和服务群众的网络基础，为人民群众提供组团式法治服务，提高解决基层矛盾的能力。积极构建党的领导、群众自治和乡村服务“三位一体”的乡村治理模式，建立乡村治理工作平台，吸引乡村内部成员围绕乡村法治事务建言献策，拓宽群众参与乡村治理的渠道。

（二）善用“法治”为乡村治理法治化奠定治理根基

党的二十大报告提出“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化”。新时代推进乡村治理，必须深刻把握乡村振兴背景下乡村治理与法治建设的内在逻辑，在全面依法治国总目标下加快乡村治理法治化，服务于乡村秩序稳定发展大局。

推进乡村综合治理领域立法。应检视当前我国乡村治理立法现状，加强中央层面顶层设计，细化地方层面部署落实，研究制定乡村治理领域法律规范，全面理顺乡村综合治理体制机制，明确乡村治理的责任和权限，依法赋予多元主体参与乡村治理的法律地位。推进涉农严格公正文明执法。建立科学高效的乡村执法体系，整合涉农执法队伍，继续探索跨领域、跨部门综合执法方法，全面推行行政执法力量向乡镇基层一线倾斜。更新执法理念和执法手段，大力推行柔性执法、智慧执法和联动执法，适应经济社会发展和乡村治理需求，提高行政执法的质量和水平。全面提升行政执法公信力，推行行政执法责任制，加强行政执法过程监督，建立行政执法队伍常态化法治培训机制。推进司法保障乡村振兴。在乡村“大治理”工作格局中，基层人民法庭要树立矛盾纠纷化解的体系性思维，自觉维护社会公平正义，保持同人民群众的血肉联系。在宏观上，要明确其在乡村治理中的职能定位、治理任务和社会效用，突出行使国家审判权的司法效能；在微观上，要构建基层人民法庭与多元主体良性互动的司法平台，借助治理网格员、群众联络员、政法院校大学生志愿服务协助基层人民法庭做好矛盾纠纷“前端过滤”工作，在法治轨道上调动各方力量，为乡村治理提供司法保障。

（三）善用“自治”为乡村治理法治化夯实群众基础

基层群众自治制度是基层群众参与乡村治理最直接、最有效、最广泛的途径，是推进乡村治理的制度依靠。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调，要“健全基层党组织领导的基层群众自治机制”。完善基层民主制度体系和工作体系，拓宽基层各类组织和群众有序参与基层治理渠道，深刻体现了基层自治在乡村治理中的重要地位。在推进乡村治理法治化的进程中，要注重发挥村民自治的优势作用，以强化“五治融合”助力乡村治理为抓手，推动村民自治与乡村治理有效衔接，把社会主义民主制度优势转化为推进乡村治理法治化的强大效能。

激发村民（代表）会议作为村民自治权力机构的新活力。在村民自治中要全面落实《中华人民共和国村民委员会组织法》第四章关于村民会议和村民代表会议的规定，进一步完善村民（代表）会议的职权分工和运行程序，充分发挥其作为村民自治权力机关的建议职责、决定职责和监督职责。构建乡镇政府依法行政与乡村依法自治的和谐互动格局。在乡村治理体制中，要划清政府行政事务与乡村自治事务的界限，厘清村委会协助基层政府的行政性事务与自身自治事务的关系，保持乡村自治在乡村治理体系中的相对独立性。基层政府要加快转变政府职责，朝向法治政府、服务型政府和创新型政府发展，提高依法行政的能力和水平，在乡村治理中不缺位、不越位。创新乡村自治体制机制依法保障村民参加村务治理权利。善用自治为乡村治理法治化奠定治理根基，对内要扩大乡村自治有序政治参与，持续推进村务信息公开，建立自治事务协商机制，强化人民群众和村民（代表）会议对乡村公共事务的监督力度；对外要充分发挥人大监督、行政救济和司法救济等外部渠道对乡村自治的保障功能。

（四）善用“德治”为乡村治理法治化营造社会氛围

意大利法学家米拉格利亚提出，道德与法律乃是伦理学的两枝，是实现人类目标或伦理实体的两种方法。因而道德不是完全地存在于意识之中，也表现为行为之中。另一方面，法律也不能归为一种完全外形和仪式的实践，本质上也包括某种程度之道德内容。

通过德治对法治的补充构建德法并用的治理体系。要最大限度释放社会主义道德规范服务乡村治理法治化的基础价值功能，激活乡村内部治理资源，在传承中华优秀传统文化的基础上弘扬社会主义道德规范，将法治文化与道德规范融入乡村治理，采取人民群众喜闻乐见的方式开展法治宣传活动，培育乡村法治文化样板品牌，形成“迎法下乡”的良好氛围。通过德治与法治的互通践行治理体系的法治价值。要推动道德法律化，使社会治理系统中德治和法治的结构趋于合理，以期实现社会治理体系的功能优化，以法律形式强化和实施社会主义道德规范；要推动法律道德化，在乡村治理的立法活动中以社会主义道德规范为指导原则，在乡村执法活动中以社会主义道德规范为践行标准，在基层司法活动以社会主义道德规范为价值追求，将社会主义道德全面融入到乡村治理法治化进程中。通过德治与法治的融合激活乡村治理法治化内生性动力。要重视乡村社会道德力量和善良风俗，一方面要注重发挥乡村道德模范的示范作用，参与乡村社会矛盾化解，充当法治与德治的黏合剂；另一方面应切实尊重乡村社会长期形成的善良风俗，引导人民群众对法律规范重新认识，寻求法治与德治的最大公约数。

（五）善用“智治”为乡村治理法治化提供技术支撑

智治理念作为对传统治理的补充以及对乡村振兴背景下乡村治理运动的一种反思和回应，其核心在于打造全场景治理模式，破除部门、地域、数据等“藩篱”，形成乡村治理数智化联动机制，为依法治理的智能化发展提供可能。

构建纳入多元要素的综合治理图谱，探索全景式数智化乡村治理模式，以数据赋能、信息共享、方便群众为标准，推动数字技术与乡村治理深度融合，推行服务、治理、监管为一体的数字化乡村政务服务，畅通村级自治事务、村级社会治理和村务监督管理智能化、数字化、便捷化参与途径，形成数智化赋能乡村自治新范式。弥合乡村治理数据流动鸿沟，制定兼容式乡村治理数据信息接入标准，打破乡村治理基础数据对接的技术壁垒，解决乡村治理数据多头共管的问题，生成乡村治理风险预防全息档案，形成动态决策模型，实现由“经验管理”到“数字治理”的转变。拓展乡村智慧法治服务渠道，充分整合乡村法律服务资源，利用乡村治理智慧平台，打破时间与空间的桎梏，下沉优质法律服务资源，构建法律咨询、法律援助和法治宣教等乡村法治智慧宣传方阵和智能法律服务系统，实现由“送法下乡”到“送法入户”的转变。

参考文献

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（作者单位：西北政法大学）