农村互助养老长效运行的困境与优化路径

摘要：在当前农村人口老龄化日益严峻而家庭养老功能日渐弱化的背景下，农村互助养老逐渐成为近年来应对农村养老困境的有效举措。本文基于对苏北F县农村幸福小院的调查发现，农村互助养老模式在实践中取得较大成效的同时，也存在限制其长效运行的困境，主要表现为资金筹集困境、管理运行困境、老人互助困境和服务供给困境。因此，农村互助养老长效运行的优化路径应从拓宽资金筹集渠道、规范管理运行、激励老人互助、优化服务有效供给等方面入手。

关键词：农村互助养老 运行困境 优化路径

* 基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“农村光棍问题及其社会风险治理研究”（编号：21YJA840009）；国家社会科学基金课题“国家生育政策调整对女性生育及劳动力市场供给的影响及对策研究”（编号：19BJY053）。

党的二十大报告提出，要实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，推动实现全体老年人享有基本养老服务。农村互助养老作为一种投入少、推广容易、可复制性强的模式逐渐进入大众视野，其秉持我国传统文化中“互助互爱”的理念，在全国广泛开展，在实践中产生出农村幸福院、居家养老服务大院、老人协会、时间银行等不同形态。然而，农村互助养老在实践中面临诸多困境。基于此，本文以苏北F县幸福小院为例，实地调研农村互助养老的运行实践与取得的成效，分析制约农村互助养老长效运行的现实困境，并提出推动农村互助养老长效运行的优化路径，以期助力乡村振兴战略的实施。

一、苏北F县农村幸福小院互助养老运行实践

根据第七次人口普查数据显示，苏北F县60岁以上老年人口占比达22.03%。伴随老龄化深入发展，F县根据自身实际情况，不断探索应对老龄化的养老模式。2018年，F县在全市范围内率先出台支持农村互助养老的政策文件，开始试点推行幸福小院。在借鉴互助幸福院模式的基础上，兼顾县域发展详情，F县农村因地制宜的建立起“白天互助生活，晚上各自回家”的幸福小院，切实提高了老年人获得感、安全感和幸福感。F县农村幸福小院互助养老模式赢得了农村老人和社会各界的诸多好评，该模式在2021年获得该市“基层老龄工作创新项目”一等奖。2023年，F县民政局申报的《打造农村幸福小院，创新农村互助养老模式》入选江苏省养老服务优秀案例。据F县民政局提供的数据，截至2023年底，全县累计建成农村幸福小院86家，辐射全县100个行政村、418个自然村，惠及老人5万余名。本文的调研地点主要集中于被媒体广泛关注和报道的F县W村、S村、D村和T村的幸福小院。

（一）多元主体有效扶持

F县积极探索建立“政府主导、市场化运作、社会力量参与、多元主体协同”的农村互助养老服务规范。F县各村人民政府、街道办事处是建设农村幸福小院的责任主体，把建设农村幸福小院纳入年度民生工程项目。县民政、财政部门负责农村幸福小院建设审批、验收及服务指导工作，协调相关部门做好农村幸福小院公共基础建设设施的配套。此外，F县研究制定农村幸福小院建设和运营补助政策，将该县财政统筹部分养老服务体系建设资金用于支持幸福小院建设运营，对建成后并验收合格的幸福小院，最高给予一次性建设补助20万元。

（二）因地制宜选址建院

F县农村幸福小院建设按照因地制宜、统筹规划、形式多样、实际实用的思路，在场地的选取上，最大程度地利用现有资源，利用农村闲置的学校、幼儿园、卫生室、村“两委”用房、企业厂房、农家大院等，按照村级主办、互助服务、社会参与、政府扶持的原则，建设农村幸福小院。调研点W村的幸福小院就是利用一所闲置的小学校舍，村委会对其进行简单装修和改造后，将其建设成幸福小院。S村和D村均选择租用因举家搬迁至县城而长年闲置的村民院落。T村选择装修改造废弃的企业厂房作为幸福小院的活动场地。

（三）服务供给丰富全面

F县幸福小院以满足农村老年人养老服务需求为目的，以“邻里照料、助餐助浴、抱团互助”为主要服务方式，提供的服务以助餐为重点，辅以助浴、助洁、助医、助乐、助行，以及康复理疗、心理支持、精神慰藉、娱乐休闲、法律咨询等延伸性服务。例如，以调研地S村幸福小院为例，为了让该社区老人，尤其是独居或生活无法自理的老人可以每天准时吃到可口的饭菜，该社区的幸福小院启动老年助餐服务行动，开展食堂建设。调研期间，每天有50多名老人集中在幸福小院食堂就餐，每位老人每月仅需缴纳一二百元费用即可。另外，该幸福小院还为腿脚不便的老人提供送餐服务。

（四）协同管理保障运行

F县幸福小院的日常运营和管理以村委会和老年协会主导。村委会对幸福小院开展的活动予以支持，参与日常运行管理，对其资金亏空进行兜底，维持其运作。村级老年协会协助管理幸福小院，老年协会可以发动具有一定专业技能及热心肠的老人参与到幸福小院的管理队伍中来，如退休老教师、老医生、老干部等，这在一定程度上提升了当前幸福小院运营管理的水平。此外，村里的老年人，幸福小院的专业服务人员、助老员和志愿服务者也都可以参与到幸福小院的管理队伍中来。

二、苏北F县农村幸福小院互助养老取得的成效

（一）满足了老年人的基本养老需求

F县幸福小院针对当前农村老年人尤其是独居老人就餐困难、日常生活不便、精神慰藉缺乏等问题，为不愿离家的老年人提供邻里互助、搭伙助餐、互相照料、文体娱乐等服务，满足了老年人的日常生活照料和精神慰藉等基本养老需求。例如，调研点D村的幸福小院，面积近1000平方米，内设食堂、洗衣间、洗澡间、体检室、康复室、棋牌室等服务配套设施，主要为村上独居老年人提供助餐、助浴、体检、康复理疗等综合服务。T村的幸福小院服务惠及范围比其他三个调研村更广泛，面向全村老年人，提供的养老服务更加多元化，基本可以满足不同类型老年人的养老需求。

（二）提升了老年人的成就感与社会参与感

F县幸福小院互助式养老模式通过对不同老年群体进行动员，构建起覆盖全体老年人的互助网络。鼓励有公益热情、身体健康的低龄老年人群体为高龄老年人提供养老服务，鼓励老年协会参与幸福小院的日常管理，同时不断吸纳以退休老教师、老医生、老干部、老党员为主体的“精英老年人”参与到互助养老中来，赋予老年人公共身份与组织角色。老年人在参与村庄公共生活的过程中获得了认可和尊重，他们的家庭地位和社会地位也逐渐提高，成就感与社会参与感得到提升。

（三）降低了养老服务的供给成本

F县幸福小院的资金来源多元，主要来源于政府财政补贴，并辅以村委会集体出资、企业捐赠和老人适当缴费。老年组织还会依托老年精英的人力资源及人际关系承接社会资源和获取慈善性捐赠。此外，农村互助养老主要依靠低龄老年人与高龄老年人之间的互助以及志愿者的无偿服务进行服务供给，有效节省了劳动力成本。这种多元筹资方式和服务供给方式都会在一定程度上降低了养老服务的供给成本。

（四）增强了农村社区的凝聚力

幸福小院的互助行为和社会活动使得老人之间的情感连接更加紧密，老年人对村庄社区的归属感和认同感日益增强。在一些以村为单位参与的文艺演出或比赛等公共文化活动中，在物质奖励和荣誉表彰的激励下，村民的荣誉感和价值感被充分激发，参与公共活动的责任意识被唤醒，农村社区的凝聚力得到进一步提升。

三、制约苏北F县农村幸福小院长效运行的现实困境

（一）资金筹集困境

1.地方财政支持不足。作为农村互助养老主要的资金支持主体，地方政府在幸福小院互助养老中的资金支持作用明显不足。F县农村幸福小院坚持村级主办原则，对列入农村幸福小院建设项目的村，按照“先建设后补助、以奖带补”的原则进行一次性补助，但在后续的设施维护、养老服务设施配备以及运行过程中产生的费用并没有明确的资金支持。此外，地方财政资金支持偏重硬件设施建设，对于互助组织建设和互助服务开展均缺乏经费保障。

2.社会资金支持不足。调研发现，目前市场和社会等服务主体介入互助养老的程度较低，社会组织和企业参与互助养老的积极性不高，自发性和主动性较弱，行政依赖性较强，对互助养老捐赠的资金具有偶发性。虽然一些社会组织可以通过政府购买服务项目的方式介入，但受项目周期性影响，其提供的资金支持不具有可持续性。此外，部分村集体虽然也有一定的投入，但这种资金支持并不稳定，缺乏长效机制。

3.互助养老组织自我造血功能弱。目前农村互助养老组织的发展主要依托地方政府和社会力量的资金支持，政府资助和社会捐赠是其主要资金来源，互助养老组织自身没有固定的收入渠道，自我造血能力薄弱，这严重制约了互助养老组织资金筹集的自主性和独立性，影响了互助养老组织可持续发展。尽管有部分互助养老组织向老年人收取少量费用（主要是餐饮费），但农村老年人的支付能力有限，收取的费用远不足以支撑组织的持续运行。

（二）管理运行困境

1.管理制度不完善。合理完善的管理制度是互助养老组织长效运行的关键管理要素。然而，调研中发现，F县幸福小院在日常运营中缺乏顶层规划设计和明晰的管理制度。尽管每个幸福小院都按照F县民政局的要求张贴了《幸福小院管理规范》，但其主要内容仅是针对老人的日常活动的规范，并没有形成一套系统的、涉及多元参与主体的管理规范，至于管理人员职责要求、意外风险防范制度、纠纷协调机制等规范性文件更是缺乏，这不仅制约了服务双方参与的积极性，也会导致一系列的问题，例如，难以对参与服务的各方职责进行清晰定位，发生意外风险时难以及时寻找责任主体，产生纠纷时难以进行权责关系划分等。

2.村委会监管职能发挥不足。F县幸福小院的管理主要由村委会负责，村委会作为直接管理者和主要责任人，对幸福小院互助养老模式的顺利运营起到至关重要的作用。根据对F县幸福小院的调研发现，部分地区村委会的监管职能发挥不足。究其原因，一方面是村委会成员整体素质不高，缺乏专业化的管理知识和运营经验；另一方面是处于同一地缘范围内的村民世代生活于“熟人圈子”，村委会成员因担心伤了邻里和气而不愿意严格规范管理。这些因素都限制了村委会监督管理职能的发挥。

（三）老年人互助困境

1.低龄老年人参与率低。当前，互助养老在一定程度上是通过开发老年人力资源以解决农村社会化养老不足的第三条道路。为此，若要实现老年人之间的守望相助，其前提就是老年人尤其是低龄老年人能够正确认识自身的职责，主动积极参与到互助养老过程中，通过向高龄老年人提供服务，从而换取自己在高龄时得到别人照顾的权利，由此实现互助养老的可持续发展。然而，调研发现，参与幸福小院互助养老的老人多为高龄老人，低龄老人的参与率较低，参与的积极性不足，他们大多不愿为家庭之外的老人提供照顾，认为自己的投入不一定能得到回报。

2.部分老年人对互助养老存在认知误区。部分老人不能对互助养老的定位有较为清晰的认识，有些老年人将互助养老认为是“农村社区养老”或传统的村级敬老院养老，认为参与互助养老就是应该享受他人的服务，自己不愿意为他人提供义务帮助；也有部分老人将互助养老看成是一种自愿付出且不求回报的行为。此外，受传统孝道文化的影响，很多农村老人认为参与互助养老是件丢面子的事，意味着“子女不孝顺”“家庭不和睦”。这些对于互助养老理念的认知误区严重阻碍了互助养老的互助效果。

3.互助激励制度不完善。完善的互助激励制度可以激发并长期维持老年人的互助行为。然而，根据调研情况，实施时间银行、积分制等激励制度的幸福小院很少。在三个调研点中，只有S村的幸福小院实施了积分制，但登记制度很不完善，只有服务时长的记录者，没有监督者。因为没有人监督，记录者有时在记录时并没有严格按照相关规定如实记录。同时，该幸福小院并没有严格制定积分换算规则，而是通过积分兑换礼物的方式奖励老年人参与活动，这限制了互助养老的长效发展。

（四）服务供给困境

养老服务供需不匹配。F县农村互助养老中存在着老年人的养老服务需求与养老服务供给不匹配的问题，即需而不供与供非所需的问题。供给主体以行政化指标的完成为目标，与老年人在生活照料、医疗保健、休闲娱乐等方面的养老服务需求之间存在偏差，实际供给滞后于潜在服务需求。农村老年人的养老需求是多元的，在调研时发现，部分幸福小院在提供养老服务的过程中更多的是考虑投入成本和收益问题，并没有从老年人实际需求出发进行养老服务内容设计。4个幸福小院调研点互助养老模式的服务内容主要集中在日常生活照料、助餐、助浴、巡视探访等初级服务项目，缺乏老年人普遍渴求的专业化医疗照护服务和康复护理服务。

四、农村互助养老长效运行的优化路径

（一）拓宽资金筹集渠道

1.增加政府财政资金支持。政府可以通过增加农村互助养老的年度财政预算、建立专项资金、建立保险金、提供税收优惠等方式予以支持。一是地方政府可将互助养老支出纳入年度财政预算，为互助养老的长效运行提供持续稳定的资金来源。二是建立“农村互助养老保险金”，按照一定标准和程序进行筹集，共同组成一个基金账户，在农村互助养老机构遇到困难时可申请此基金，降低运行风险。三是为农村互助养老机构提供支持的企业和个人给予一定的税费减免，吸引民间资本注入互助养老。此外，政府也可以将互助养老服务纳入政府购买服务的范围。

2.鼓励社会资金支持。应鼓励村集体、乡镇企业、乡村公益组织等社会力量给予互助养老资金支持。一是村集体应积极响应国家支农、惠农政策，发展壮大乡村企业及村集体实体经济，为村互助养老运行提供资金保障。二是乡镇企业可以通过投资、入股、“一对一”帮扶等方式参与到互助养老建设中来，长期为其提供资金、人力及设备等方面的支持。三是鼓励乡村公益组织等进行社会捐赠，为农村互助养老提供社会资金支持。

3.提升互助养老组织自我造血功能。一是发挥互助养老组织的生产功能。组建生产小组，引入一些生产周期短、经济效益高、劳动强度低的项目，鼓励互助养老组织成员参与生产，以生产创收完成自我造血。二是发挥互助养老组织的服务功能，丰富服务内容、创新服务形式、提高服务质量，利用收取服务费用的方式获得资金支持。三是多层次推动互助养老与金融深度融合。成立内置金融专业合作社，承办资金互助、土地流转、房屋入股等业务，将村民手中闲置的资金、土地、房屋盘活起来，由合作社统一运营，为互助养老组织提供资金支持。

（二）规范管理运行

1.完善制度设计。一是制度设计方面要遵循立法先行的原则，制定农村互助养老方面的相关法律法规，用法律法规来保障互助养老的长效运行。二是政府应针对互助养老建立、管理、运营、服务、评价等关键环节，出RJgRIfa4hYDdGi/Bx0wx2HTAq5F8xJBfe7nQ3FOyS+4=台相关政策文件以及互助服务规范标准，以推动互助养老的规范化、标准化和专业化发展。

2.充分发挥村委会的监管职能。一是监督互助养老机构的日常资金使用情况，制定资金使用明细，做好账目的定期公示，提高资金使用的公开度和透明度，提高资金使用率。二是加强对互助养老机构管理人员和服务人员的监督。制定合理的人员考核制度，发挥好绩效考核指挥棒作用，并将互助养老民意测评纳入考核体系，让基层管理人员不敢搞“花拳绣腿”“形式主义”，从而不断提高农村互助养老模式运行的长效性。

（三）激励老年人互助

1.加强宣传教育与培训工作。老年人对农村互助养老的认同与支持是其推行的基础。因此，要加强对老年人的宣传教育与培训工作。一是要广泛深入地宣传互助养老理念，通过各种途径帮助村民了解互助养老，改变他们对互助养老的错误认识，引导和培育老年人的互助意识，让他们积极参与到互助养老中来。二是可以与专业化的院校或者养老机构建立密切联系，对一些身体较健康、学习能力较好的低龄老年人进行针对性培训，提升老年人参与互助养老服务的技能水平。

2.完善互助激励制度。互助激励制度的完善可以提高老年人的参与意愿。积分制作为一种非常有效的奖励机制，应被广泛推广和应用。一是在积分标准上，应根据互助养老服务时长、服务强度和服务内容来设置。二是在积分记录上，有条件的地方可在人工智能和大数据的赋能下尝试积分库上“云”，以便积分的登记、查询、统计和异地互认。三是在兑换内容上，应根据不同老人的不同诉求，将兑换内容分为享受照护服务、免费领取生活必需品、获得荣誉表彰等不同内容，在满足老年人基本服务和物质奖励的基础上，增加精神激励的兑换内容，增强老年人的荣誉感和积极性，吸引更多的老年人参与到互助养老服务中来。

（四）优化服务有效供给

1.尊重老人养老服务需求，丰富互助养老服务内容。一是要全面了解所在地老人的养老服务需求，建立互助养老服务需求档案。二是根据老年人需求档案制定养老服务内容，为老年人提供多元化、差异化、个性化的养老服务，以满足老年人在生理、安全、情感和自我实现等方面的多层次需求。

2.依托数字技术，创新养老服务实现形式。依托数字技术开展养老服务不仅可以促进农村互助养老的高质量发展，也与数字乡村建设相契合。一是加强互助养老信息化建设，收集老年人需求信息和养老服务供给信息，保障养老服务供需的精准匹配，提高服务供给的有效性。二是将互助养老与社区智慧养老相结合。利用互联网为老年人提供娱乐、学习和了解世界的机会。三是探索建立适宜的、可操作的“时间银行”技术系统。在村委会管理人员的管理下，老人自愿参加“时间银行”活动，在为他人提供服务后便可按照服务时间、服务强度、不同服务内容等因素综合换算成为“时间币”存入电脑系统，在其需要服务时便可通过村委会支取账户内的时间换取等额服务。

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（作者单位：江苏师范大学公共管理与社会学院）