山东省农民合作社发展模式探索与对策研究

摘要：党中央、国务院高度重视农民合作社发展，连续多个中央一号文件对培育发展农民合作社提出明确要求。当前，山东省农民合作社已进入从数量增长向质量提升转变的新阶段，但仍存在一些问题。解决好这些问题，助推农民合作社高质量发展，对全面推进乡村振兴、加快建设农业强省具有十分重大的意义。本文以山东省为例，通过比较欧美、日韩及国内农民合作社主要发展模式，指出了山东省农民合作社发展存在的问题，并提出相应对策建议。

关键词：农民合作社 发展模式 乡村振兴

* 基金项目：2023年山东省乡村振兴课题“山东省农村合作社高质量发展研究”。

一、山东省农民合作社现状

近年来，山东省农民合作社数量稳定在23万家左右，位居全国第一位，近三分之一农户加入农民合作社。农民合作社已成为组织服务小农户、激活农村资源要素、引领产业发展、维护农民权益的重要力量。经过近些年发展，山东省农民合作社已进入从数量增长向质量提升转变的新阶段，无论是在发展数量、合作领域、合作机制，还是在合作层次、合作业态等方面，都呈现出了新趋势和新特点，突出表现为：增速逐渐放缓；单体合作社不断发展壮大；服务领域拓宽、服务链条延伸；合作模式日益丰富；联合社发展迅速，规模效应突出；新业态不断涌现，等等。同时，也存在一些问题，如农民合作社发展不平衡、质量参差不齐；章程制度不健全、运行不规范；服务带动能力不强；受资金、土地、人才制约，发展后劲不足等。解决好农民合作社发展遇到的问题，助推农民合作社高质量发展，对全面推进乡村振兴、加快建设农业强省具有重要意义。

二、主要做法

（一）提升规范管理水平

一是组织开展示范社国家、省、市、县四级联创，全省共有国家示范社625家，省级示范社3351家。二是在50个县（市、区）开展国家和省级农民合作社质量提升整县推进试点，定期调度和赴现场指导，推进试点各项任务有序开展。三是加强业务指导，采取会议培训和现场指导相结合的方式为农民合作社提供规范指导服务，帮助其健全章程制度，鼓励其使用财务管理软件和委托代理记账，全省已有32个县（市、区）整建制使用农民合作社财务管理软件。四是以信用评级为抓手，促进农民合作社规范化建设。例如，寿光市将市域内蔬菜合作社的信用行为信息进行归集记录，根据合作社规范提升、产品质量安全、标准化生产、诚信经营、区域公用品牌使用等方面情况，对蔬菜合作社信用等级进行综合评定，将合作社划分为优秀（A级）、良好（B级）、合格（C级）、不合格（D级）四个档次。五是定期做好典型案例推介工作，总结推广农民合作社规范运行、创新发展的生动实践和先进经验。六是定期开展“空壳社”专项清理整顿，提升存量农民合作社规范化运行水平。

（二）打造指导服务体系

一是健全新型农业经营主体辅导员队伍。以基层农经队伍为依托，择优选取有意愿的乡土专家、企业和社会组织经营管理人员、新型农业经营主体带头人、大学生村官等作为辅导员。截至2023年9月，全省拥有辅导员队伍8800余人。二是建立新型农业经营主体服务中心。为农民合作社等主体提供咨询规划、财税金融、运营指导、品牌营销等服务。截至2023年9月，全省创建新型农业经营主体服务中心347个。三是搭建市场营销平台。引导农民合作社进驻各类电商平台，发展电子商务，加快实现“农超对接”“农企对接”“农社对接”，千方百计破解农民合作社“卖难”问题。例如，烟台市组织农民合作社、龙头企业参加烟台苹果、大樱桃产销对接洽谈会、农产品电商高峰论坛以及在国内重点城市举办的烟台名优农产品展销活动，搭建起农民合作社与电商、超市、龙头企业、城市社区长期稳定的合作关系，一大批农民合作社走出烟台、走出山东，产品销往全国各地，并出口欧美、东南亚等地区。

（三）加强主体能力建设

一是促进主体融合发展。支持农民合作社组建联合社、行业协会或联盟。截至2023年9月，全省已成立新型农业经营主体联盟、协会204个。例如，曲阜市农民合作社联盟以现有161个村党组织领办合作社为主体，吸收2家龙头企业、2个电商平台参加。联盟设立12个镇街联盟分中心，分片区分产业建立10个联盟基地，初步形成了“市级联盟、镇街分中心、产业分基地、支部领办合作社”四级联盟体系。二是推动农民合作社办公司。为总结推广农民合作社办公司的成功模式，在部级观察点的基础上，开展了农民合作社办公司省级观察点遴选工作，全省已有1323家农民合作社办公司。三是扩大社企对接范围。全省已有1.04万家农民合作社开展社企对接。四是定期对农民合作社带头人进行培训。全省每年定期组织“耕耘者”振兴计划、乡村产业振兴带头人培育“头雁”项目、高素质农民培育计划等新型农业经营主体带头人培训，切实提升农民合作社的市场竞争能力和服务带动能力。

（四）强化政策资金扶持

一是发布文件明确要求。2022年省委一号文件强调，“突出抓好专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业和社会化服务组织建设，加大政策支持力度、强化对接服务。”二是纳入实绩考核。山东省委、省政府将新型农业经营主体能力提升项目任务完成情况、主体发展质量等纳入乡村振兴战略实绩考核内容。三是落实项目资金予以扶持。自2018年起，全省每年落实新型农业经营主体能力提升项目资金1亿元。各市也出台政策，加大对新型农业经营主体的奖补力度。

（五）创新金融信贷支持

大力开展新型农业经营主体“信贷直通车”活动，创新系列金融信贷产品，如“强村贷”“农耕贷”“归雁贷”“琴岛托管贷”等，重点支持农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体，助力乡村产业发展。其中，“强村贷”产品由山东省委组织部牵头，专门针对村党组织领办的合作社，通过政府增信、财政贴息、降低门槛和费率，有效解决融资难、融资贵问题。自2019年“强村贷”产品发布以来，已累计办理业务2944笔，发放贷款29.02亿元。

（六）推进信息化建设

一是升级改造“山东省新型农业经营主体信息网”。经过两次升级改造，整合为“一网、六库、七平台+共享服务”，成为覆盖全省16市、130多个县（市、区）、1800多个镇、30多万家农民合作社及家庭农场等新型农业经营主体、700万成员的六级信息共享的综合服务信息网，实现了“生产在家、服务在社、营销在网、资源共享”的创新模式。二是建立农民合作社名录系统、村党组织领办合作社名录信息平台，将全省23.2万家农民合作社全部纳入名录系统，在此基础上对农民合作社进行分级分类精准管理。三是开发辅导员队伍管理系统，便于辅导员信息定期更新维护和分析研判辅导质量，实现辅导员线上绩效考评管理。四是开发新型农业经营主体能力提升项目管理系统。实现项目发布、申请、审批、验收、资金拨付全流程可视化管理，健全主体信用信息，为金融、保险、担保机构提供更好服务夯实基础。

三、发展模式探索

（一）国外主要模式

随着工商资本不断向农业领域涌入，单个合作社难以应对激烈的市场竞争，合作社之间开始尝试横向与纵向的联合以增强竞争力。比较欧美、东亚等地区的合作社，按其经营范围不同，可分为以下四种：第一种是消费型联合社，以英国为代表。英国合作社集团（The Co-operative Group，UK）是在1844年英国首个消费合作社罗虚代尔公平先锋社基础上发展演变而来的，现为世界上最大的消费者合作组织之一，年销售额为78亿英镑，拥有超过3000家以上的零售网点，员工超过7万人。第二种是营销型联合社，以美国为代表。美国南方合作社于1960年兼并了10个区域性合作社，建立了全球最大的合作者育种研究机构（FFR），2000年又收购了Ag·way公司饲料批发系统，迅速增加了10个州的销售网络和1个客服中心，是美国最大的农业合作社之一，农民会员超过2万人。第三种是信用型联合社，以德国为代表。德国赖夫尔森合作银行作为德国中央合作银行的主要股东之一，其前身是1872年成立的德国赖夫艾森（Raiffeisen）农村信用合作社，它是世界上最早出现的农村信用合作社，也是德国作为信用合作发源地最重要的贡献者之一。第四种是综合性联合社，以日本为代表。日本在“二战”后农业现代化的实现得益于农协的快速发展。日本农民几乎全部加入农协，日本市场上的绝大部分农产品和供应的绝大部分农业生产资料，均由农协提供，农协业务包括对农业技术和农业经营的指导，生产资料、生活资料的购置，农产品的加工储存和销售，直至储蓄、信贷、保险、医疗、旅游、观光、文化娱乐等，几乎涉及农民从生产到生活的一切。

（二）国内主要模式

我国经济社会发展水平与国外发达国家相比仍有差距，自然资源禀赋、文化背景也不相同，因此发展农民合作社必须在吸收借鉴国外经验的基础上结合自身实际，走有中国特色的农民合作社发展之路。自2007年农民专业合作社法颁布实施以来，在一系列优惠政策推动下，各地立足当地实际，积极探索，出现了一些农民合作社发展新模式。

1.生产服务型。合作社聚焦农业社会化服务，大力发展农业生产托管，解决“谁来种地、怎么种好地”的问题，推动农业适度规模经营，提升农业生产水平。例如，山东省齐河县金穗粮食种植专业合作社，现有成员3656人，入社土地6万亩，面向各类主体和小农户开展全程托管服务或“菜单式”托管服务，年托管服务土地100万亩次。产前，合作社积极对接临沂金正大集团、登海种业、陕西标正农药、青岛瀚生农药等农资厂家，集中采购农业生产资料，降低了农业物化成本。产中，合作社通过统一深耕整地、统一宽幅种肥同播、统一病虫害统防统治、统一节水灌溉、统一收获入仓，通过标准化生产、机械化作业，推广了农业新技术、新工艺，提高了作物产量和农产品品质。产后，通过订单模式，以每千克高于普通小麦0.24元的价格销售给种子企业，仅此一项每亩增收150余元。

2.三位一体型。合作社通过统一采购生产资料、统一组织生产、统一销售农产品，开展内部资金互助，实现生产、供销、信用“三位一体”，推进合作社标准化生产、规模化经营、品牌化销售，促进合作社节本增效、稳健发展。例如，寿光市洛城街道斟都果菜专业合作社，是为解决本村生产的彩椒销售难而成立的。合作社为确保产品质量，实行生产过程“六统一”管理模式；将全村的蔬菜大棚划分了7个网格，由村“两委”成员担任网格长对辖区内大棚安全生产进行监管。合作社大力培育斟灌彩椒品牌，要求所有种植户必须签订安全生产承诺书，不得使用违禁农药与化肥，确保生产的蔬菜达到绿色生产标准，叫响了“斟灌彩椒，中国椒傲”品牌。合作社当好中介人，对接客户和菜农，确保菜款足额到位，斟灌彩椒已走进广州、深圳、香港，并远销到俄罗斯、韩国、日本，2022年销售额达1.5亿元。随着斟灌彩椒品牌知名度的提升，扩大种植规模成为菜农共识，但建一个新式大棚需投入几十万元，很多村民遇到了资金困难。合作社因势成立信用互助业务部。业务部实行“单一用途、以贷定存、封闭运行”的运营方式，以高于银行存款的利率吸纳村民手中的闲置资金，以低于银行贷款的利率借给短期急需用钱的村民。村民需要用钱，只要写好借款申请书，找2个合作社成员做担保，就可以贷款。信用互助业务部将资金全部交给寿光农村商业银行代管，并且划定运营“红线”，做到“三不得、两禁止、一必须”，只有入社的菜农才有资格参与资金互助，且必须用于发展果菜种植。合作社已有近400户成员参与资金互助业务，为200户成员解决资金需求问题，没有一笔不良资金。

3.联合合作型。以合作社为核心，打造“龙头企业+合作社+家庭农场”联合体，实现各类主体无缝对接、分工协作，促进家庭经营、合作经营、企业经营协同发展，形成“1+1+1>3”的比较效益。例如，济南市长清区舜兴生态农业专业合作社，是村党组织领办的合作社。为实现资源共享、优势互补，形成完整的农旅产业链，合作社牵头成立了“九久归一”农旅产业联盟，“九”是指5家农业、民宿公司和3家家庭农场、1个合作社，“一”是指1个村党组织领办合作社。为充分挖掘本村旅游资源、红色文化、十八里谷道等资产资源优势，开展综合开发与研究，合作社积极探索“农旅”结合模式，与企业、家庭农场展开联合与合作。合作社对废弃多年的老旧房屋等闲余资产进行盘活再利用，联合桃花源民宿开发有限公司建设古石屋民宿100余间及相关娱乐配套设施，其中，桃花源民宿开发有限公司出资500万元，合作社提供老旧房屋及场地，合作社从中获得10%收益，每年可为村集体增收15万元。在荒山开发使用上，经专业人士评估认为有发展特色养殖的潜力，合作社联合济南市瑞寿山农业公司，选定荒坡200余亩，用于发展“跑山猪”项目。其中，济南市瑞寿山农业公司投资200余万元，合作社提供荒坡作为养殖场地，每年可为村集体增收22万元。为利用好十八里谷道核心区土质资源，发展当地特色产业，合作社联合家庭农场，发展苹果、梨、蟠桃桃、油桃、猕猴桃、谷子等特色种植。现在的北黄崖村春天百花齐放，秋天百果飘香，自然环境优美，走出了以果树采摘、休闲观光为亮点的发展路子，成为了产业旺、村庄美、村民笑的富强村。

4.村社共建型。村级集体经济组织与合作社通过资源资产作价和投资入股、服务合作等方式，实现村社共建共享、融合发展，既解决了村集体“三资”保值增值难题，又解决了合作社产业发展难题。例如，潍坊市十甲社区于2011年率先启动集体资产改制，成立了十甲股份经济合作社，2015年投资1.6亿元建设了十甲农贸市场，建设沿街商业面积4万平方米，年市场租金达1500万元，年集体收入3000万元，成员人均分红8000元。通过村社共建，将集体资产合理分配、科学运作，实现了“资源变资产、现金变股金、村民变股民”的彻底转变，成功把一个集体经济贫困村、落后村发展成年收入达3000万元的“富裕村”。合作社突破发展瓶颈，坚持走高端发展之路，树立超前意识、战略思维，跳出舒适区，放眼国内一线城市商业发展模式，通过与大型集团合作、吸引高端人才、先进管理运营团队入驻等方式，助力实现新的跨越发展。

5.产业融合型。合作社坚持一、二、三产业融合发展，利用组织优势发展产业、利用产品优势发展加工、利用资源优势发展观光旅游，带动产业发展和更多人就业，促进农民增收。例如，青州市南小王晟丰土地股份专业合作社，通过组织村民以土地经营权入社，走出了一条集蔬菜种植、加工、销售和乡村旅游为一体的产业融合发展之路。2018年，合作社以土地入股青州天禄农业发展股份有限公司，建设配套蔬菜交易中心、商贸物流中心、恒温库、加工车间，每天向北京、杭州、西安等地发送蔬菜300吨以上。2019年，合作社引进投资1.3亿元建成集加工车间、制冷车间和仓库车库于一体的无尘净化车间，每年可为市场提供半成品农产品11.5万吨。合作社依托南小王村所在区位自然资源优势，投资2000万元建设现代农业田园综合体，发展休闲观光、民宿、民俗体验等特色项目，打造集循环农业、创意农业、旅游农业、田园社区为一体的新型发展模式。2022年，合作社年经营收入达8350万元，成员每股分红3300元，村集体分红83万元。

四、存在问题

（一）规范水平仍需提升

大多数合作社仍以为成员提供初级服务为主，与其他市场主体相比市场竞争力较低。部分合作社规模小、实力弱，服务带动能力不强，对政府依赖性大，靠政府项目和资金扶持，缺乏自主经营和自我发展意识，在加工销售、资金合作、品牌创建、农超对接等方面的拓展不够，产业结构单一、链条短，应对自然和市场风险的能力不足。部分成员对合作社相关政策法规、运作模式、性质作用、发展前景缺乏了解，合作意识不够，盲目入社。不少合作社仍存在运营不规范的情况，如会计核算不规范、民主决策不充分、信息公开不及时，严重影响了合作社高质量发展。

（二）利益联结有待加强

合作社与成员利益联结松散，合作方式简单。大部分合作社为成员提供的服务内容较为单一，合作方式以统购、统销等买卖关系为主，通过流转、劳务、入股等多重利益联结机制带动的不多，按交易量（额）进行盈余返还的合作社较少。普通成员与核心成员的利益实现存在较大差异，普通成员获得的利益以服务为主，且多为初级服务，核心成员在利益分配中起主导作用，在获得合作社提供服务的同时，获得了更多的盈余分配，成员间利益协调困难，监管机制不健全，普通成员利益实现难保障。

（三）政策体系尚待完善

扶持政策针对性不强。现有的扶持资金使用犹如“撒芝麻盐”，只能锦上添花。因社施策的项目不多，不能针对合作社发展的关键环节进行帮扶。补贴结构待优化，补贴对象主要为粮食种植类合作社，其他类合作社难以获得补贴。扶持项目立项条件较高，导致项目选择了整体实力较强的合作社，而刚刚起步或者实力弱小的合作社较难获得机会。扶持政策的制定与落实，分散在不同层次不同部门，影响了扶持效果。

（四）融资、用地困难突出

农业资金来源少、融资困难。由于工商资本的逐利性，进入农业的资本较少。农业贷款具有较高风险，贷款评估、审查和监测等成本高，可供抵押物少，不确定因素大，致使金融信贷部门积极性不高。在对山东省13市106家合作社实地调研和16市405家合作社线上问卷调查中发现，有471家反映融资难，占调研总数的92%，这些合作社几乎将全部积蓄用作扩大经营规模、购买农机具、建农用设施方面，却在生产环节出现资金短缺现象，严重影响了农业正常生产进程。合作社设施用地审批困难。有413家反映设施用地审批难，占调研总数的81%。部分合作社因申请不到设施用地，在阴雨季节，农产品腐烂变质，损失较大。用地难的问题很大程度上阻碍了合作社扩容增效。

（五）人才短缺愈发凸显

大多数合作社以传统种养业为主，生产经营环境较差，社会保障差，难以吸引人才。合作社决策权分散、管理制度不完善、薪酬待遇低，难以留住人才。合作社的人才培养机制尚未建立成熟，针对合作社培训的课程设置和班次安排与实际需要还存在较大差距，培训资金支持有限也在一定程度上制约了人才培养。合作社管理层老龄化严重，调研的511家合作社负责人中，50岁以上的占比超过60%，有专业背景的仅占10%，负责人一般由所在村组负责人或者当地的种养大户担任，靠长久积累的经验进行管理，合作社内部懂经营管理的专业人才尤其是带动产业发展的领军人才严重缺乏。人才短缺已成为合作社高质量发展的严重制约因素，建立相应的人才队伍尤为迫切。

五、建议

（一）推进机制创新

一是引导以家庭农场为主要成员联合组建合作社，鼓励合作社根据发展需要以多种形式创办公司，以所办公司为平台整合资源要素、延长产业链条、提升经营效益，引导合作社与所办公司独立核算，明晰产权关系，合理分配利益，确保可持续发展。二是支持合作社进行行业横向联合，组建联合社、行业协会或联盟，在资金、人才、技术、服务、营销等方面进一步整合，增强市场话语权和竞争力。三是引导合作社与不同主体加强联合合作，推动实现多类资源、多方主体、多类层次的有效组合和最佳配置。

（二）强化规范管理

一是加强发起成立阶段辅导，指导合作社完善章程制度，健全组织机构，建立“三会”制度。二是规范财务管理，指导合作社执行新的财会制度，鼓励使用财务管理软件和委托代理记账，指导合作社在民主协商的基础上建立合理的收益分配制度。三是加强登记管理，建立退出机制，引导合作社按时登录国家企业信用信息公示系统进行年报公示和信息变更登记，定期清理整顿“空壳社”，与市场监管部门积极协调推动建立畅通便利的退出机制。四是继续开展合作社质量提升整县推进试点，打造合作社高质量发展县域样板。持续开展示范创建和典型案例征集工作，树标引路，带动全省合作社提质增效。五是加强合作社非法集资的宣传教育、风险排查和监测预警，防范以合作社名义开展非法集资活动。

（三）完善指导服务

一是建立健全新型农业经营主体指导服务体系。通过政府引导和市场主导相结合，构建由“辅导员+服务中心”组成的新型农业经营主体指导服务体系，鼓励实力较强的合作社或者联合社承建新型农业经营主体服务中心。二是农业农村、市场监管等部门要协同联动，及时掌握合作社设立、注销、变更、列入经营异常名录等情况信息，把握合作社经营发展中的关键节点，做好指导服务工作。三是建立政企校银担对接机制，搭建政府部门、涉农院校、金融机构服务新型农业经营主体的交流平台。

（四）优化政策扶持

一是加强扶持政策系统设计，引导和规范合作社发展，采取直接补贴与物化补贴相结合方式，完善基础设施建设，疏通金融融资渠道。二是制定激励与监管并重的扶持政策，加强项目资金监管和项目跟踪评价、项目后评价。三是加强部门间沟通协作，打破部门内部固有管理方式，推动部门资金整合，形成政策合力。四是加大财政扶持力度，改善金融信贷服务，扩大保险支持范围，推动涉及合作社的税收优惠、金融保险、用地用水用电优惠等政策落地落实。五是探索建立“政府+担保公司+银行”三位一体的金融服务模式，以合作社相关的产业作为金融服务试点，推出融资产品，依托保证人担保、不动产抵押、林权、股权等抵质押担保方式，为合作社提供经营性资金支持。加快推动山东省农邮银战略合作协议落地见效，深化农邮银合作，发挥三方合作优势，助推合作社高质量发展。六是多渠道解决合作社用地难问题，高度重视设施用地需求，将合作社修建用于农产品晾晒场、仓储、农机库棚、加工、办公等生产设施和附属配套设施的土地，按设施农业用地管理，因地制宜合理确定设施用地规模上限；鼓励有条件的地区开展农村闲置宅基地有偿退出试点，对退出的宅基地进行复合利用，优先为合作社提供用地发展空间。

（五）加快人才培养

一是加大政策宣传。通过加强政策宣传、树立创业典型、举办相关活动等方式吸引优秀人才到农村创业就业，发挥榜样引领作用。二是持续开展定向培训。重点面向农民合作社理事长等带头人，开展专项能力培训。三是创新培育机制。采取线上线下、实地观摩和理论培训相结合的方式，为农民合作社带头人提供针对性培训。四是 创新引才机制。鼓励高校毕业生等青年创办领办合作社，支持发展到一定规模的农民合作社引入职业经理人，提升经营管理水平。五是 创新激励机制。设立多种表彰项目，表彰对象包括农民合作社人才，对在服务农民合作社事业发展中表现突出、成绩显著的事业单位人员和集体给予奖励。

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（作者单位：1.山东省农村经济管理服务总站；2.枣庄市农业农村事业发展中心；3.烟台市农村经济经营管理站）