城乡义务教育均衡发展的困境归因、政策演进和优化路径

摘要：为实现义务教育均衡发展，我国先后颁布了一系列政策文件，目标愿景是到2035年全面实现义务教育优质均衡发展。城乡义务教育均衡发展深受城乡经济、人口、社会文化和家庭教育等因素影响，推动城乡义务教育优质均衡发展，应同频乡村振兴战略，突破经济、人口、文化和教育体制机制困境；聚焦优质均衡目标，构建合理有效的城乡义务教育优质均衡评估指标体系；提高家庭教育能力，重视多元主体，健全学校家庭社会协同育人机制；优化教育要素投入，持续推进城乡义务教育师资均衡配置。

关键词：城乡义务教育 均衡发展 教育政策 政策分析

* 基金项目：北京市社会科学基金决策咨询重点项目“北京城乡教师帮扶实效研究”（编号：23JCB046）；2022年国家外汇管理局机关党委委托课题“中国城乡义务教育差距问题研究”研究成果之一。

义务教育均衡发展是党和国家长期以来重点关注的教育发展目标。建设教育强国，基础教育是基点。自1986年《中华人民共和国义务教育法》公布实施以来，我国用25年时间全面普及了城乡免费义务教育，适龄少年儿童“有学上”的问题已基本解决，但新时代义务教育发展不均衡的现象普遍存在，尤其表现在城乡义务教育差距方面，城乡人民对高质量教育的诉求和不平衡不充分的教育发展之间尚存有诸多矛盾。缩小城乡义务教育差距，推进城乡义务教育均衡发展，是促进教育公平、建设教育强国、实现共同富裕的需要，同时对满足城乡人民的美好教育需求，构建创新人才培养环境具有重要意义。本文对2000年以来的19份部级以上义务教育政策文件进行全面整理和分析，探究导致我国城乡义务教育均衡发展困境的原因，从教育主体、教育要素、均衡目标和均衡指标等维度梳理政策演进，并就其优化路径进行探讨。

一、城乡义务教育均衡发展的困境归因

在特定的社会环境中，教育深受经济、社会、人口、制度、技术和文化等因素的影响。义务教育不均衡的成因是多因素的，必须将其置于经济社会发展大潮中考察。政策文本中反映出的不均衡现象和问题主要有：农村师资力量总体薄弱（2006年）；区域之间、城乡之间、学校之间办学水平和教育质量存在明显差距（2012年）；农村、边远、贫困和民族地区特别是集中连片特困地区办学成本较高，教学条件较差，生活设施不足，教师队伍不够稳定，辍学率相对较高；“大班额”问题（2013年）；城乡之间、校际之间义务教育师资水平总体上存在明显差距（2014年）；城乡义务教育经费保障机制有关政策不统一、资源配置不够均衡、综合改革有待深化（2015年）；城乡义务教育学校规划布局和城镇学位供给问题（2016年）；老少边穷岛地区失学辍学现象，初中学生辍学、流动和留守儿童失学辍学问题（2017年）；“大班额”、随迁子女就学、家庭无法正常履行教育和监护责任的农村留守儿童入校寄宿等突出问题（2018年）；“城镇挤、乡村弱”问题（2016年、2021年、2023年）等。造成上述城乡义务教育不均衡问题的原因主要有以下三方面：

其一，城镇化和城乡经济差异。长期以来，乡镇政府和村级组织是农村义务教育的实际供给主体，承担了约78%的教育经费，直到2006年第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订《中华人民共和国义务教育法》后，才确定了“中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制”和免费义务教育等一系列政策，完成了“人民教育人民办”到“义务教育政府办”的真正转变。各地在加快推进城镇化建设的进程中，城乡经济社会发展状况不同，农村、边远、贫困和民族地区特别是集中连片特困地区经济社会发展相对滞后，这就导致其办学成本较高，教学条件较差，寄宿制学校宿舍、食堂等生活设施不足，村小学和教学点运转比较困难，教师队伍不够稳定，乡村优质教育资源紧缺，教育质量亟待提高。2000年到2020年我国城镇化率从36.22%提高到了63.89%，而城镇教育资源配置不适应新型城镇化发展，“大班额”问题严重。如表1所示，城乡经济状况依然存在较大差异，这直接影响了学校办学条件和师资配置的不均衡。同时，受办学条件、地理环境、家庭经济状况等多种因素影响，我国一些地区特别是老少边穷地区仍存在不同程度失学辍学现象，初中学生辍学、流动和留守儿童失学辍学问题仍然较为突出。

其二，人口因素。人口流动、户籍制度改革、生育政策等人口因素带来了义务教育生源分配和流动问题，如进城务工人员子女教育问题和农村留守儿童教育问题等。随着我国户籍制度改革不断推进，乡村建制调整，新型城镇化加快推进，随迁子女就学、家庭无法正常履行教育和监护责任的农村留守儿童入校寄宿等问题突出。如表2所示，2000—2020年，城镇人口从4.58亿增长至9.02亿，乡村人口从8.07亿减少至5.10亿，而0-14岁人口占比呈下降趋势。同时，义务教育阶段教师和学生表现出明显的向城性流动，优质教师更容易流向城市，有条件的学生（主要指经济条件、学业成绩、综合素质等方面占优势）更容易进入城市学校，这在一定程度上使得城市义务教育变得越来越好，而农村义务教育面临师资和生源的双重流失。学生流动给城乡义务教育学校规划布局和城镇学位供给带来了巨大挑战，城乡义务教育均衡发展要充分考虑区域内学生流动、人口出生和学龄人口变化等情况，要结合不同时期人口流动规律、趋势和城市发展规划，及时调整教育布局、完善教育资源配置。

其三，长久以来的政策基础、社会文化观念和家庭教育因素。新中国成立后，政府部门精英主义倾向的“重点校”教育政策导致义务教育“等级化”现象，社会公众的“精英教育”理念，以及人们希望通过知识改变命运实现阶层跨越的“学而优则仕”等社会心理，共同构成了妨碍义务教育均衡发展的社会因素。此外，20世纪80年代后我国独生子女家庭比例迅速升高，城市家庭多为独生子女，家庭更有能力为其提供资源，农村非独生子女比例较高，且贫困地区重男轻女现象和“读书无用论”观念普遍存在，家长的教育观念、教育认知、教育能力以及家庭经济状况、家长职业和受教育程度等家庭资源的不均衡成为导致城乡义务教育差距的重要因素。城乡义务教育非均衡发展是多种因素和效应叠加的结果，有形的制度因素（经费投入、管理体制、配套政策等）在2005年以后逐渐消减，但无形的非制度因素（包括价值理念、文化传统和社会心理、“重点校”“示范校”和“名牌校”等精英教育情结）却难以在短时间内消除。

当前，我国正处于新型城镇化深入发展的关键时期，学龄人口、劳动年龄人口规模结构正逐渐改变，人口老龄化速度加快，人民群众生活水平和质量普遍提高，社会公众对高质量、多样化的教育需求日益增长，这些都对整体提升义务教育办学条件和教育质量提出了新要求，教育体系、结构和布局面临深刻挑战。

二、城乡义务教育均衡发展的政策演进

（一）均衡目标：从“初步均衡”“基本均衡”转向“优质均衡”

城乡义务教育均衡目标可以概述为“2012年实现区域内义务教育初步均衡”“2020年实现区域内义务教育基本均衡”和“到2035年全面实现义务教育优质均衡发展”三大阶段。在推进义务教育改革的新时期，我国义务教育均衡目标已经从“初步均衡”“基本均衡”转向“优质均衡”。但当前学界对于“优质均衡”的内涵、评估标准和实现路径还需进一步探究。此前有学者认为，“初步均衡”是在教育投入、教育设施、教师资源等基本办学条件方面首先实现均衡，“基本均衡”是在义务教育发展水平和教育质量上实现一定程度的均衡，“优质均衡”是通过加强学校内部建设促进教育质量均衡的进一步提升，不仅涵盖毕业生合格率、升学率等可量化指标，也重视知识、能力、情感和德行等诸多方面，是在基本均衡基础上，以质量均衡为核心、以人的全面发展为目标的教育发展模式。义务教育均衡发展主要遵循“县域内—市（地）域内—省域内”三级层面，义务教育“基本均衡”到“优质均衡”在县域层面的推进效果直接决定义务教育均衡发展政策运行的成败。在朝2035年远景目标努力的当下，实现县域内、市域内、省域内的义务教育均衡发展，必须树立“一盘棋”意识，做好义务教育优质均衡发展的顶层规划和整体设计，建立省级统筹、市域推进、县域实施和学校执行的多层级协作机制，构建优质均衡的基本公共教育服务体系，最终实现由县域、市域到省域乃至全国范围内的城乡义务教育优质均衡发展。

（二）均衡指标：兼顾发展水平和均衡水平，侧重评估县域范围

研究制定义务教育均衡发展评估指标和标准，能够定期对义务教育发展状况进行监测和督导评估。2017年，教育部制定发布《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，主要由资源配置、政府保障程度、教育质量、社会认可度四部分构成，成为各级地方政府推进义务教育优质均衡发展的指南。与2010年政策文本相比，2017年政策中剔除了“生均图书册数”“师生比”两项，增加了“县级以上骨干教师数”“体育、艺术（美术音乐）专任教师数”“每年交流轮岗教师比例、骨干教师交流轮岗比例”“德育工作、校园文化建设水平”等重要指标，不仅重点评估县域义务教育学校资源配置水平，也同时评估校际均衡情况。可见，县域义务教育优质均衡发展督导评估开始关注学生成长与发展和学校内涵建设，重数量更重质量，更加关注教育质量和教育公平。从指标数量和达标要求看，相比基本均衡，优质均衡指标要求更高，兼顾教育发展水平和均衡程度。从测度范围上看，侧重评估县域范围的义务教育均衡情况和校际差异，缺少对省域范围的义务教育均衡发展情况的测度。促进义务教育优质、均衡、公平发展，各级政府与教育行政部门应构建、完善和实施更全面合理的义务教育优质均衡发展评估指标体系。

（三）教育主体：呈现多元化，更强调学校家庭社会协同育人

教育主体指与义务教育紧密相关的教育政策目标群体，不同教育主体在教育生态中担负有不同的教育责任。相比2016年以前，2016年以来的城乡义务教育政策对学生家长的关注度越来越高，可见近几年国家在政策层面越来越强调家庭教育对于义务教育均衡发展的重要性。有研究认为，城乡教育质量的差距主要是由家庭因素所导致，城乡学校资源配置不均衡的解释份额有限。《家庭教育促进法》于2021年10月23日在十三届全国人大常委会三十一次会议中表决通过，此法对于补齐教育短板，增强国家整体教育质量等，具有里程碑式的重要意义。各级政府在发展义务教育事业发展中承担有主体责任，学校和教师是义务教育发展最重要的基础，各级政府应切实明晰权责边界，强化学校主阵地作用，建设高素质专业化教师队伍。其中，学校、教师、政府、社会在历年政策文本中均有所提及，这也印证了学校、教师、政府、社会等教育主体在义务教育发展中的重要性，城乡义务教育要想实现优质均衡发展，始终脱离不了这些教育主体。

（四）教育要素：九种教育要素分布不均，持续性教育要素较少

借鉴翟博的教育均衡发展指标体系和马立超在义务教育优质均衡发展分析框架中对于要素维度的界定，提炼教育要素维度的九个核心指标，考察不同教育要素的配置情况。通过排序发现，城乡义务教育政策中的教育要素主要集中在财政投入、学校建设、监督机制、师资建设、课堂教学和政策支持六个方面，六者占比79.11%。技术支持、协同保障和教育资源三个教育要素出现较少，总占比20.89%。通过以上数据可以清晰看到国家推进义务教育均衡的逻辑主线，主要还是从财政投入、学校办学条件标准化建设、师资建设与培训、课堂教学、政策支持和监督机制等方面进行政策干预。其中，监督机制和师资建设两个要素在历年政策中分布最为连贯，覆盖年份较多，空缺年份最少，可视为持续性教育要素投入。

三、城乡义务教育均衡发展的优化路径

（一）同频乡村振兴战略，突破经济、人口、文化和教育体制机制困境

城乡义务教育差距的背后是乡村的衰落和乡土文化的流失，城乡义务教育均衡发展必须与乡村振兴战略同步联动。乡村教育孕育在乡村社会的母体之中，一要靠政府“输血”扶持，表现为不同教育要素的持续投入，具体体现在财政、办学条件、师资、教学资源、组织和管理方式等方面。二要靠乡村振兴激活其“内生”动力。城乡义务教育均衡发展需要乡村教育在依靠“输血”补齐短板的基础上，充分发挥农村义务教育自身的优势，实现与城市教育的各美其美、美美与共。例如，立足和依托当地的自然环境和文化传承，发挥乡村学生与自然风光、风土人情近距离接触的优势，建设乡村高品质学校，形成乡村教育特色。同时，应探索县域乃至省域内教育体系新模式，围绕乡村振兴、普职融通、产教融合、国际交流合作等方面，形成教育新格局，协调普通教育、职业教育和成人教育的关系，鼓励更多农民、返乡农民接受职业教育，加快培养乡村振兴人才，强化校地合作和劳动教育，将工匠精神培育融入义务教育，将动手实践内容纳入中小学相关课程和学生综合素质评价。城市培养的人才难以扎根农村，无论是价值取向上还是现实逻辑上乡村振兴需要的高水平人才很大程度上仍需依赖乡村自身的培养。城乡教育在本质上是相同的，都遵循教育一般规律，乡村教育应关注乡村学生发展的多样性和可能性，尊重学生的个体发展，为其全面发展提供丰富条件。

（二）聚焦优质均衡目标，构建合理有效的城乡义务教育优质均衡评估指标体系

如前所述，当前义务教育均衡发展目标正从“基本均衡”推进到“优质均衡”，相应的评估指标体系还亟待完善和改进。构建科学、合理的城乡义务教育优质均衡评估指标体系，除了要关注办学条件、多媒体设施、实验设备、学校建筑等资源配置情况，也要重视学校管理制度和教育教学质量等方面。在指标测度中应兼顾数量和质量，在关注定量指标的同时，强化对定性指标的考核。同时坚持教育主体多元化原则，组建由学校、政府部门、家长、公众和社区等构成的评估团队。在国家政策文件基础上，探索和构建合理有效的适合各省域和不同地区的城乡义务教育优质均衡发展评估标准，以监测和评估城乡义务教育优质均衡发展状况。

（三）提高家庭教育能力，重视多元主体，健全学校家庭社会协同育人机制

家庭是未成年人的第一个课堂，家长应树立正确的家庭教育理念，提高家庭教育的能力，并积极参与义务教育均衡发展的督导评估。建立健全家庭教育指导服务体系，提高家庭教育指导的针对性和有效性，促进家长家庭教育素养的整体提升，也是推动城乡义务教育优质均衡发展的重要途径。在义务教育均衡政策执行中，政府作为教育资源的统一调配者，必须承担起城乡义务教育均衡发展的主体责任，秉承公正原则，切实履行公共服务均衡供给的职责；教育行政部门通过建立标准化的学校质量评价、学生综合素质评价等各类评价指标和监测评比问责制度，调控管理学校和教师，其获得的资源支持、人事任免和绩效考核受地方政府约束。实现城乡义务教育优质均衡发展，全面提高教育教学质量，离不开学校、各级教育行政部门、家长、公众、社区和校外培训机构等多个相关教育主体的共同努力和协同推进。

（四）优化教育要素投入，持续推进城乡义务教育师资均衡配置

实现城乡义务教育优质均衡发展是一项系统工程，因此，应优化教育要素投入，持续推进师资建设，避免其成为阶段性教育要素投入。教师资源在城乡间的均衡配置可以有效弥补城乡家庭资源差距，应继续采取有效措施促进城乡师资力量的均衡配置。当前城乡义务教育师资均衡程度在数量指标方面，差距仍然较为明显；质量指标方面，城乡教师学历差距形势不容乐观，甚至有恶化趋势；城乡教师职称差距出现波动和改善的情况，但整体上仍旧存在较大差距；我国师资城乡均衡配置政策整体上取得了一定进展，但执行效果和政策目标不相匹配。针对农村教师流失现象，应建立义务教育教师待遇保障新体制，大幅度提高农村教师的收入水平和补贴力度，增加农村教师在职培训和脱产培训等培训机会，增强对优秀教师的吸引力。对中西部地区、农村地区实施高学历师资支援计划，适当增加教育硕士招生计划，提升农村在职教师学历水平，可以带来附加的积极效应。例如，教师学历普遍提升有利于提高教师的社会地位和社会声誉，吸引更多优秀毕业生进入教师岗位，增加薄弱地区义务教育阶段高学历教师供给。推动不同区域教育资源的均衡配置，开展更大范围内的校长、教师交流轮岗，完善教师流动体制机制，实现真正意义上的义务教育优质、全面、均衡发展。

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（作者单位：1.首都师范大学教育学院；2.河北经贸大学国际交流中心）