军地共促孔明灯治理行政公益诉讼实务初探

摘 要：燃放孔明灯行为对空军直升机飞行、烈士纪念设施保护及公益林、电力设施、群众集中居住区等多个方面造成安全隐患，尽管已有多个间接关联领域禁止性法律予以规制，但尚不足以消除该行为危害性。对此，检察机关可在线索研判环节就涉公益保护问题及应否纳入管控、如何管控等问题组织听证，邀请人大代表、“益心为公”志愿者、街道社区干部等各界代表出任听证员，充分听取各方观点、意见、建议，灵活运用诉前检察建议书和磋商函，真正实现公益保护多元共治。在建议行政机关依据现有规定在职权范围内依法履职的同时，探索人大、检察联合监督机制，通过深入调研，研究出台县域规范性文件，对该行为在一定地域范围内强化管控治理，进一步完善执法依据，形成部门合力推动问题治理。

关键词：公益诉讼检察建议 公共安全 孔明灯 人大与军地检察联动监督机制 人大决议

一、基本案情及办案过程

2023年1月，江苏省泗洪县人民检察院（以下简称“泗洪县院”）、中国人民解放军南京军事检察院（以下简称“南京军事检察院”）先后接到县烈士陵园、县供电公司和某部队反映，称近期有大量孔明灯飘落，造成消防安全、飞行训练安全隐患。经检察官进一步了解，每年元旦、春节、元宵节期间有大量孔明灯扎堆燃放，不但危及空军飞行和消防、电力安全，而且飘落的孔明灯影响市容环境，成为名副其实的隐患灯。因缺乏全面直接禁止燃放孔明灯规定，相关职能部门在查禁燃放孔明灯行为中存在法律依据不足顾虑，诸多隐患持续存在。

根据应急管理部消防救援局《关于印发文物建筑和博物馆火灾风险指南及检查指引的通知》（应急消〔2021〕164号）规定，孔明灯属于明火源，两院遂立案调查。军地检察机关成立联合调查组，向有关部门和单位现场调查核实。经查发现：县烈士陵园烈士纪念设施顶部防水层属于易燃材料，园内林木约2万棵，且以较为干燥树种为主，火灾隐患大；向县供电公司调取相关证明显示，大量孔明灯飘挂输电线具有引起短路跳闸、导致大面积停电的现实危险；对某部队所处位置、直升机飞行高度、航线等相关问题进行调查核实和分析研判，查明孔明灯升空后与飞机飞行空间存在大范围重合，对飞机飞行造成干扰甚至形成安全隐患。

2月2日，两院就孔明灯管控问题组织了公安局、消防救援大队、城市管理局、应急管理局、烈士陵园、供电公司等相关单位召开听证会，并邀请全国人大代表、“益心为公”检察云平台志愿者及街道社区干部等7名社会各界代表出任听证员。听证会上，各单位、听证员一致认为燃放孔明灯存在安全隐患，燃放孔明灯已由“民俗”转变为危害公益的娱乐项目，不宜放任不管。2月3日至14日，两院先后向属地街道、林业局、公安局、城市管理局、市场监督管理局发送了检察建议书，并向应急管理局、消防救援大队、退役军人事务局发送了磋商函，督促各单位依据《消防法》《军事设施保护法》《产品质量法》《江苏省电力条例》《江苏省消防条例》等法律法规，在“火灾、爆炸危险场所”“文物建筑和博物馆周边”“电力设施周边”“军事设施周边及军用机场净空保护区”“人员密集场所”等法律明确规定区域大力开展禁止燃放孔明灯执法和相关法规宣传，并严格查处擅自占用公共场地摆摊售卖孔明灯、销售“三无”孔明灯行为，及时消除安全隐患根源。3至4月份，先后收到各部门书面回复，共计查处没收“三无”孔明灯以及擅自摆摊设点销售孔明灯1200余只，开展普法宣传16次，取得禁止燃放孔明灯初步成效。两院以办理此案为契机，积极加强与人大协同联动，促使县人大常委会于2023年6月27日出台《泗洪县人大监督与检察监督协同联动工作实施办法（试行）》，并将禁止燃放孔明灯作为年度重点监督议题，并于10月30日出台《关于加强孔明灯安全隐患治理管控的决定》，全面开展孔明灯安全隐患管控治理。

二、案件办理中的难点

（一）现有法律法规未明确规定对孔明灯进行管控治理

“法无授权不可为”是行政执法必须遵守的原则和底线，这就要求行政机关在开展孔明灯管控治理上必须要做到合法行政，没有法律授权就不能开展孔明灯管控治理。这里提到的法律授权，在法律渊源上应当表现为法律、法规和规章，也就是说，行政机关履行行政管理职责，应当依照法律、法规和规章的规定进行。目前，在国家法律和行政法规层面，尚无关于孔明灯管控治理的规定，仅有少数地区通过市人大立法或地方政府发布通知的方式进行孔明灯管控治理。例如在江苏省内，苏州市、徐州市、镇江市均通过市人大立法方式禁止销售、燃放孔明灯，但我国大部分地区均无相关规定。如《徐州市消防条例》第25条规定，禁止在本市行政区域内生产、销售、燃放孔明灯等产生明火且不可控制的空中飘移物。第52条则对违反上述条款的罚则进行了规定，由工商、城管、公安等部门根据违法情形进行处罚。无明确法律依据导致行政公益诉讼监督对象不明，检察建议法律依据不足，直接阻碍了案件办理。

（二）存在多头交叉管理推诿扯皮问题

孔明灯管控涉及生产、销售、燃放、清理等多个环节，可能涉及工商、城管、公安、消防、电力、应急、林业等多个部门。当各部门行政法律规范之间产生行政处罚竞合时，多头执法现象也自然生成。如燃放孔明灯飘至电力设施和易燃易爆场所规定管控的重合区域，消防和电力部门均可以依法处置。当各部门之间的权力范围出现交叉时，难免形成推诿扯皮情况。在孔明灯治理管控上，各部门之间未明确牵头部分或者具体分工，无法有效协同配合监管。在本案办理中，燃放孔明灯对空军直升机飞行、烈士纪念设施保护及公益林、电力设施、群众集中居住区等多个方面造成安全隐患，但由于各行政机关之间的权力交叉、执法力量不足等原因，最终导致安全隐患问题长期搁置。

（三）安全隐患与民风民俗存在矛盾冲突

在我国的立法实践中，不管是国家层面还是地方法规，均要考量立法与民俗的冲突。其中，最典型的便是禁止燃放烟花炮竹。而开展孔明灯隐患管控治理，则与禁止燃放烟花炮竹异曲同工。近年来，我国多地出台禁止燃放烟花炮竹的地方性法规，但执行时间不长便作出修改，这便是立法与民俗的博弈。如何解决孔明灯隐患管控治理与民风民俗之间的矛盾，便是办理此案必须解决的问题。据办案组调查，泗洪本地燃放孔明灯主要集中在春节、元宵、中秋等重大节期间，周末也存在少量燃放孔明灯现象。多年来，在该县古徐阁等文化地标场所燃放孔明灯已成为大多市民的长期习惯，最初体现了人们对未来生活的祈福心态，后逐步演变为一种娱乐项目，如周边居民会在周末晚间以亲子娱乐为目的在公园附近燃放，更有部分人群受烟花爆竹已列入明文管制的代偿心理诱导或基于从众心态，所谓“民俗”正逐步异化为小众“消费”。

三、办案难题的解决措施

（一）分析论证孔明灯管控治理的法律依据

法律存在局限性和滞后性，在我国现有法律框架下，不可能对所有行为作出规制。因此，需要通过法律原则或其他更宽泛的规定，来将更多的行为纳入法律规制中。在燃放孔明灯是否违法的问题上，不能因为法律法规未直接明确规定而将其纳入合法范畴。如《军事设施保护法》第29条对军用机场周边活动作出规定，在净空保护区域范围内，不能开展影响军机飞行安全的各种活动。［1］该规定在净空保护区域范围内对影响军机飞行安全活动进行了规制，而在该区域内燃放孔明灯则是属于影响军机飞行安全的活动，应当受该条文约束。这种间接规定的方式在法律体系中是常见的，有助于确保法律的灵活性和适应性‌。两院在办案中对相关法律法规进行了详细梳理，尽管现有法律法规未直接明确规定孔明灯管控治理，但在多部法律法规中已对特定区域进行了间接规定。燃放孔明灯违反《消防法》《军事设施保护法》《产品质量法》《江苏省电力条例》《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》等法律法规。如在消防安全方面，《消防法》对禁止使用明火进行了规定，在火灾、爆炸危险区域禁止使用明火。 ［2］因此，在具有火灾、爆炸危险的场所燃放孔明灯的行为属于违法行为。在电力安全方面，《江苏省电力条例》对电力设施周边的活动予以规制，要求在变电站、发电厂等场所边缘三百米，以及电路导线两端三百米内，不能开展各种空中漂移物的放飞活动。［3］因此，上述电力设施周边规定范围内燃放孔明灯的行为属于违法行为。

（二）推动县人大出台决定解决多头管理问题

重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权‌。根据《宪法》规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项‌。据此，两院针对孔明灯燃放管控有难度、现有规定不明确等问题，积极对接县人大，探索人大监督与检察监督协同互补工作机制，成立协同监督工作组。工作组在前期已调查情况的基础上，重点就孔明灯燃放行为的成因、查禁的必要性及可行性等核心问题开展深入调研。经调研认为：违规燃放孔明灯对空军直升机飞行、烈士纪念设施保护及公益林、电力设施、群众集中居住区等多个方面造成安全隐患。工作组针对上述问题进行分析论证，证明出台对违规销售燃放孔明灯加强管控治理决议的必要性和可行性。2023年10月，泗洪县人大常委会出台《关于加强孔明灯安全隐患治理管控的决定》，对相关部门及乡镇街道职责进行明确，形成孔明灯安全隐患治理管控齐抓共管合力。南京军事检察院、泗洪县推动县人大常委会以出台决议的形式进一步为行政机关直接管控治理孔明灯提供依据，既符合上述上位法规定，又切合本地实际情况，进一步推动检察机关公益诉讼案件取得实效。

（三）以公开听证实现公益诉讼案件的社会效果

燃放孔明灯是公众的权利，维护公共安全是公众的义务，立法需要充分考量权利与义务的关系，也需充分尊重公众的意见，做到民主立法、科学立法。尽管县级人大常委会出台决定不属于立法，但其同样需要遵循立法的基本原则，要充分听取公众意见，也要向公众释明出台决定对于维护公共安全的意义。孔明灯安全隐患管控治理，是对群众娱乐项目的限制，也是对民风民俗的否定，在办案中取得人民群众的理解和支持至关重要。为此，南京军事检察院、泗洪县院召开孔明灯安全隐患管控治理听证会，组织了相关单位参与听证并发表意见，30余名群众现场旁听。各单位对孔明灯安全隐患向听证员和旁听群众进行全面阐释。听证员一致认为燃放孔明灯存在安全隐患，已由“民俗”转变为危害公益的娱乐项目，不宜放任不管。两院通过此次听证会，取得了人民群众对于管控治理孔明灯的支持，实现了该案的社会效果。