民事执行检察监督中的重点难点问题分析

编者按：民事执行检察监督是检察机关民事诉讼活动监督的一项重要工作，2021 年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》及《2023—2027 年检察改革工作规划》均要求，加强对民事执行活动的监督，完善民事强制执行法律监督机制。近年来，检察机关基本实现对民事执行全领域监督，民事执行检察监督取得了明显成效，但实践中仍存在制度供给不足、监督质效不高等问题。本期专题针对执行实施活动和执行审查的不同属性和特点，重点对终结本次执行、消极执行、选择性执行、违法查封扣押冻结、违法信用惩戒措施监督中存在的难点、重点问题，研究监督规律，总结监督方法，为基层民事执行检察监督工作提供借鉴。

摘 要：党的二十届三中全会提出，“深化审判权与执行权分离改革，健全国家执行体制，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督”。这对于健全公正执法司法体制机制，完善中国特色社会主义法治体系意义重大而深远，应该深刻理解、全面把握。检察机关运用检察权对民事执行活动的全程监督，应着眼全局，结合办案实际，了解和掌握民事执行的办案全流程，并在此基础上，找准监督的着力点。

关键词：执行实施 执行审查 消极执行 执行监督

全国大检察官研讨班上，应勇检察长提出，“要跟进健全国家执行体制，研究强化对执行活动的全程监督”［1］。与审判活动相比，当前民事执行程序中乱象多，问题多，人民群众反映强烈。民事检察监督应树立审判监督与执行监督并重的观念，投入更多精力研究和开展执行工作。针对执行审查和执行实施活动的不同属性和特点，研究监督规律，总结监督方法，重点对终结本次执行、消极执行、选择性执行、违法查封扣押冻结、违法信用惩戒措施等开展监督。［2］

一、执行实施行为监督中的重点难点问题

自2022年起，民事执行监督案件成为比率最高的民事检察案件类型。从违法监督类型来看，执行实施行为的监督数量相对较多。［3］

（一）超标的查封、扣押、冻结的认定问题

由于法律规定的不健全、执行理念偏差等多种原因，超标的查封、扣押、冻结在民事执行流程中未引起足够重视。对民事执行活动进行全程监督，避免法院的超标的查封、扣押、冻结，可从以下几个方面掌握。

1.综合把握“明显超标的”的内涵。目前，法律、司法解释均未明确何种情形下属于超标的。但是，无法律标准并不意味着放弃检察监督，在明确的法律规定出台前，可参照相关规范性文件综合判断。如，《最高人民法院关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》提出，股票价值一般在不超过20%的幅度内合理确定。本文认为，对于其他财产，在无明确规定的情形下，亦可参考适用。当然，参考适用并不应过分拘泥于20%这一数字，在特殊情形下，应结合其他相关因素综合考虑予以确定。如四川某房地产公司与四川某药业公司、廖某借款合同纠纷执行活动监督案，检察机关审查认为，申请执行人某房地产公司债务本息共计648万元，而某药业公司和廖某被查封、冻结的财产价值合计已高达10158万元，法院的查封、冻结属于严重超标的查封、冻结。检察机关向法院提出检察建议后，法院采纳检察建议，裁定解除对案涉土地使用权的查封，解除了对某药业公司股权的冻结。

2.准确计算执行标的数额。检察机关对财产价值市场波动情况进行综合掌握，有公开市场价格的财产可直接按照市场价格确定，财产价值不确定的可以借助国家统计局发布的有关数据、相同或类似财产真实交易价格等合理确定。关于评估、拍卖影响问题，一则评估、拍卖时间计入迟延履行利息期间，会造成执行标的额增加，二则拍卖可能出现流拍情况，导致财产价格降低。如，房产询价价值100万，一拍最低为评估价的70%，即70万，二拍降低前次保留价的20%，即56万。所以，在极端情况下，价值100万的房产以56万估算也不能认定为超标的。

3.严格适用“不得明显超标的”的例外规定。之所以严格适用例外规定，是因为赋予了执行法院在特定情形下可明显超执行标的额采取执行措施的权力，容易造成“执行乱”。检察机关认定属于“超标的应予解封”的例外情形，应满足三个条件：超标的查封的财产为不可分物，强行分割会造成财产失去价值属性，或价值严重贬损。如，最高法善意文明执行典型案例选编之“北京某房地产公司申请执行北京某生物科技公司等股权转让纠纷案”，北京一中院推动实现对案涉不动产的分割登记、部分查封。

（二）查封、扣押、冻结属于第三人财产的监督问题

特定情形下，法院有权查封、扣押、冻结第三人的财产，把握合法查封、扣押、冻结属于第三人财产的例外情形成为判断法院是否构成执行“乱作为”的重要一环，否则检察机关的监督可能出现偏差。

1.除向执行法院作出承认外，第三人向公权力机关、仲裁机构作出承认的，视为作出了书面确认。司法机关、行政机关等公权力机关作出的生效法律文书，仲裁机构作出的仲裁裁决、仲裁调解书，或者在公权力机关备案或公示的文书确认属于被执行人的财产，法院可据此查封、扣押、冻结。

2.根据《民法典》第229条、第230条、第231条之规定，因法律文书、继承、建造等设立的物权，属于被执行人的财产，法院可以查封、扣押、冻结。

3.对于共有财产，法院可以查封、扣押、冻结，但应及时通知共有人。实践中，对被执行人配偶单独占有的一般动产、登记在被执行人配偶名下的不动产、特定动产及其他财产权，系被执行人与其配偶在夫妻关系存续期间取得的，法院可据此查封、扣押、冻结。

（三）对评估报告提出异议处理的监督问题

财产评估是民事执行活动中的重要一环，检察机关需实时进行监督。当事人或利害关系人提出的异议可分为两种：针对评估程序提出异议和针对评估结果提出异议。检察机关在执行监督过程中应注意以下几种情况：

1.执行行为异议。当事人、利害关系人认为网络询价报告或者评估报告具有财产基本信息错误、超出财产范围或者遗漏财产、评估机构或者评估人员不具备相应评估资质、评估程序严重违法等情形之一的，法院应当参照执行行为异议的程序处理，否则构成执行活动违法。如最高检第二十八批指导性案例“湖北某房地产公司申请执行监督案”，检察机关调查后认为，法院在执行程序中存在下列违法情形：第一，在已调取地籍资料的情况下，未对委托评估资料的完整性负责，致使涉案土地评估价格5778.57万元明显低于实际市场价格；第二，未依法对某房地产公司提出的执行异议进行审查并作出处理。检察机关向法院提出检察建议后，法院裁定撤销对案涉地块土地使用权的网络司法拍卖。

2.移交评估机构复核。当事人、利害关系人对评估报告的参照标准、计算方法或者评估结果等提出书面异议的，法院应当交评估机构予以书面说明。评估机构在5日内未作说明或者当事人、利害关系人对作出的说明仍有异议的，法院应当交由相关行业协会在指定期限内组织专业技术评审，并根据专业技术评审出具的结论认定评估结果或者责令原评估机构予以补正。法院不予处理、按照执行行为异议程序处理和违反上述具体处理程序，构成执行活动违法。

（四）迟延履行债务利息的清偿顺位问题

在被执行人分次履行的情形下如何计付主债务和迟延履行债务利息的问题，《最高人民法院关于执行程序中计算迟延履行期间的债务利息适用法律若干问题的解释》第4条［4］规定了“先息后本”的清偿原则，即应当先清偿生效法律文书确定的金钱债务，再清偿加倍部分债务利息，迟延履行利息后于生效法律文书所确定的债权受偿。如“运城市某房地产开发有限公司与某冶金建设有限公司因工程款结算纠纷执行监督一案”，检察机关审查认为，法院将某房地产公司已履行的执行款2226.7万元依次抵充实现债权费用、一般债务利息和加倍债务利息，并以剩余部分执行款再抵充履行本金和计算剩余未履行本金，存在优先将执行款抵充迟延履行债务利息问题，遂向法院提出检察建议。法院采纳检察建议，重新确定了某房地产公司尚未履行的本金数额，并指令中院在后续执行中依法计算剩余未履行债务。

二、执行审查行为监督中的重点难点问题

检察机关对民事执行审查活动的监督，主要针对执行行为异议，案外人异议，变更、追加执行当事人等重点案件流程。

（一）对审查执行行为异议的监督问题

实践中，法院审查执行行为异议违法主要表现为：

1.怠于受理、审查执行行为异议。法院往往以申请书不符合要求、材料不齐备等，不予受理或变相拖延受理；违反应当一次性告知补足申请材料，反复、多次要求完备申请材料；无任何正当理由，怠于受理、拖延受理、拒不受理等。需要说明的是，当事人、利害关系人提出的执行行为异议，明显不符合受理条件，法院拒不接收申请材料，同时口头答复不予受理，如以执行行为异议或者案外人异议名义提出，但实质为对执行依据不服，检察机关应否监督？本文认为，为保护当事人、利害关系人合法权益，实现对法院行使执行权的实时监督、69f9a21bd8894b719d93f92fdac4153a全程监督，原则上法院应予接收申请材料，并从程序上驳回，否则检察机关可以监督。但是，从节约司法资源、提升执行效率的角度考虑，可以不明确建议的具体内容，仅从依法处理的角度表述。

2.执行行为异议审查活动违法。除上述怠于受理、审查违法，执行异议审查活动违法还表现为积极的作为和消极的不作为违法。

（1）办理执行实施案件的执行人员参与相关执行审查案件的合议庭，此种情形明显违反程序正义的要求。即使裁定结论并无不当，检察机关亦应监督。实践中，此种违法情形还表现为执行人员超越职权，在执行实施过程中直接处理执行裁决事项，具有更大的“隐蔽性”，应特别注意。

（2）应当进行听证，而未采取。《最高人民法院关于民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》规定，除事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件外，执行法院应当组成合议庭审查并公开听证。上述司法解释确立了以听证为原则的审查要求。对于案情复杂、争议较大情形的把握，法院具有一定的自由裁量权，但是相关法律、司法解释或规范性文件明确要求听证的，应当依法进行听证，否则属于程序违法。相关案件，法院未依法听证的，检察机关可以在发出要求说明情况函的基础上作出是否予以监督的结论。

（3）告知相关权利人申请复议的权利和期限违法。在未告知相关权利人申请复议的权利和期限的情形下，检察机关可以不受执行异议、复议前置的限制，予以立案审查。法院在错误告知相关权利人依据民事诉讼法之规定寻求救济的情形下，即使权利人不提起案外人异议之诉、申请人申请许可之诉，亦属于具有正当理由，不受诉讼前置的限制，检察机关可立案审查。

（二）对审查案外人异议的监督问题

为了保护第三人合法权益免受违法执行行为的侵害，民事诉讼法确立了案外人异议之诉制度。检察机关对法院审查案外人异议进行监督，应注意将案外人异议及相关诉讼整体纳入监督视野。实践中，法院审查案外人异议违法情形主要包括：

1.错误认定“执行过程中”。案外人有权提出异议的时限要求。根据《人民法院办理执行案件规范（编注第二版）》第1733条规定，案外人对执行标的提出异议的，应当在该执行标的执行程序终结前提出。需要说明的是，执行程序终结，案外人财产被错误执行，不能提出案外人异议，只能通过另行提起不当得利之诉寻求救济，但是，法院执行活动违法的，检察机关仍可以提出检察建议予以监督。

2.另案生效法律文书排除执行异议的处理违法。首先区分执行类型是金钱债权请求权的执行还是非金钱债权请求权的执行，如系金钱债权请求权的执行，再根据另案生效法律文书作出的时间是在执行标的被查封之前还是之后区别对待。实践中，法院的违法情形集中在：执行的标的物是其他法院或仲裁机构正在审理的案件争议标的物，等待该案件审理完毕确定权属，裁定中止执行；被执行人通过仲裁程序将法院查封、扣押、冻结的财产确权或者分割给案外人的，停止对标的物的执行等等。

3.不动产租赁权排除执行的处理违法。案外人主张的排除执行，不仅表现为排除标的物的转让，还可表现为排除标的物的交付。因此，其主张的足以排除执行的实体权利，不仅限于所有权，还包括用益物权、特定的债权等。实践中，法院的违法情形集中表现为缺乏对恶意串通，阻止移交占有的依法审查，放纵规避执行行为等等。鉴于执行实践中倒签合同、规避执行的情形较为普遍，因此，对法院仅凭租赁合同、双方陈述等即草率认定不应移交的，检察机关应结合租金交纳、房屋交接、经营情况、合同备案登记等，综合判断是否存在真实的租赁合同关系，以决定是否启动对法院的监督程序。

（三）对审查追加、变更当事人的监督问题

执行程序中，变更、追加当事人，由生效法律文书确定的权利人或者义务人以外的第三人继受确定的权利或者承担确定的义务，系民事强制执行中的一项重要法律制度。结合监督实践，检察机关对法院审查追加、变更当事人的执行活动进行监督应注意以下主要问题。

1.变更、追加当事人是否基于法定事由。法律、司法解释规定了变更、追加当事人的各种情形，亦框定了“法定事由”的内涵和外延，不符合法律、司法解释规定情形的，不得变更、追加。如最高检第二十八批指导性案例“黑龙江何某申请执行监督案”，检察机关向法院提出检察建议，认为生效判决并未确认案涉款项为夫妻共同债务，执行环节不应直接改变执行依据，在未经法院改判的情况下不应直接将判决确认的个人债务推定为夫妻共同债务，建议纠正。法院复函采纳检察建议，并撤销原执行裁定，解除对何某工资账户的冻结。

2.变更、追加当事人是否符合法定程序。通常情形下，既判力仅能作用于由诉讼程序保障的当事人，对没有享受“程序正义”的第三人则不产生影响，否则可能最终影响其实体权益，此体现了既判力的相对性原则。在作出不利于公民、法人或者其他组织的决定前，应征询该公民、法人或者其他组织的意见，体现的是与“实体正义”相比肩的“程序正义”的必然要求。

（1）属于执行审查类案件，应由执行审查部门负责审查。实践中发现，由执行实施机构直接出具变更、追加裁定的情况经常出现。根据相关规定，权利人申请追加、变更被执行人的，执行法院应当按照执行异议案件予以立案。［5］因此追加、变更当事人属于执行审查类案件，应由执行审查部门负责，即执行实施部门不得“越俎代庖”。

（2） 法院一般应当组成合议庭审查。根据相关规定，除事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件外，执行法院应当组成合议庭审查并公开听证。［6］经审查，理由成立的，裁定变更、追加；理由不成立的，裁定驳回。

（四）对审查不予执行的监督问题

民事诉讼法规定了不予执行仲裁裁决、不予执行公证债权文书制度。根据《最高人民法院关于人民法院办理仲裁裁决执行案件若干问题的规定》，法院认定执行该裁决违背社会公共利益的，裁定不予执行，但何为社会公共利益，不特定多数人的利益究竟如何界定，理论和实务界均存在较大争议。一般认为，虚假诉讼、违反限购等政策性规定等妨碍社会管理秩序、司法程序的行为，属于侵害社会公共利益的行为，应裁定不予执行，否则检察机关应予以监督。如涉“黄金分期”商事仲裁执行监督一案，检察机关审查认为，该起仲裁案件存在借壳“黄金分期”的幌子变相从事金融活动的情形，某公司与买受人系以买卖黄金交易之名行融资借贷之实，某公司并不具备金融从业资质，如果执行仲裁裁决，将破坏金融秩序，侵害社会公共利益，遂向法院提出检察建议，建议不予执行该仲裁裁决。法院采纳检察建议，裁定不予执行相关仲裁裁决。

三、消极执行行为监督中的重点难点问题

民事消极执行，或称执行不作为，属于法院不履行或怠于履行职责，与执行乱作为共同构成违法执行的主要组成部分。消极执行可以以行为方式的不同，划分为以不作为方式表现的消极执行和以作为方式表现的消极执行两类。从检察机关监督实践来看，其从根本上迟滞了生效法律文书的执行力，理应成为检察机关的监督重点。

（一）不作为方式表现的消极执行监督重点问题

以不作为方式表现的民事消极执行，以应当作为为前提。此种类型消极执行的判断，涉及对强制性规定的认识，以及监督期限的精准掌握等。

1.违反“应当”积极作为的有关规定，构成消极执行。相关法律、司法解释有大量“应当”采取何种措施的规定，如《最高人民法院关于民事执行中财产调查若干问题的规定》，执行过程中，申请执行人应当提供被执行人的财产线索；法院应当通过网络执行查控系统进行调查，根据案件需要应当通过其他方式进行调查的，同时采取其他调查方式。相关规定不仅是对执行法院的赋权，同时更是职责要求，违反“应当”积极作为的有关规定，构成消极执行。

2.违反“执行期限”的相关规定。根据《最高人民法院关于人民法院办理执行案件若干期限的规定》，执行法院无特殊情况须延长执行期限、或扣除不计入执行期限的时间仍超过6个月的，属于怠于履行职责，可以依法进行监督。上述系执行期限的一般性规定，相关法律、司法解释亦细化了对有关执行期限的具体规定，应在熟练掌握的基础上，准确适用。

（二）以作为方式表现的消极执行监督重点问题

以暂缓执行、中止执行和违法终结等作为方式表现的消极执行，均有各自的适用条件和程序要求。近年来，民事执行活动中法院以终结本次执行程序结案的数量居高不下，调研发现，很多法院“终本”结案比例达到三分之一甚至更高，这类案件是否穷尽调查措施确无财产可供执行，或者发现的财产是否暂时无法处置，当事人往往和法院有不同认识。［7］在此以终结本次执行程序为例，探讨以作为方式表现的消极执行监督的重点问题。

1.未依法穷尽执行手段采取终结本次执行程序方式结案，构成消极执行。《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》集中体现了终结本次执行的“三穷尽”原则，即穷尽财产调查措施，穷尽强制执行措施、穷尽强制措施。未依法穷尽执行手段采取终结本次执行程序方式结案，会影响申请执行人的实体权利，实质上属于消极执行，因此应加大对该类案件的监督力度，防止滥用“程序结案”、实体久拖不决。如某建设公司与某房地产公司建设工程施工合同纠纷一案，检察机关调查发现，法院冻结某房地产公司相关银行账户后仅扣划到案款13.8万元，某房地产公司因部分账户被法院冻结无法使用，故将公司账户资金转入个人账户，用于工程款、工资等其他费用支付，法院未对某房地产公司可能存在的隐匿、转移财产的行为进行必要调查，在并不满足“已穷尽财产调查措施”的条件下作出终结本次执行程序裁定，违反相关法律规定，遂向法院提出检察建议。法院复函采纳检察建议，并与检察机关联合开展矛盾化解工作，最终促成双方当事人达成执行和解协议，某房地产公司按照和解协议将欠付800余万元工程款分期全部履行到位。

2.未依法履行有关程序采取终结本次执行程序方式结案，构成消极执行。根据相关规定，除实体要件外，法院采取终结本次执行程序方式结案还应满足如下主要程序性要求：已向被执行人发出执行通知、责令被执行人报告财产；已向被执行人发出限制消费令，并将符合条件的被执行人纳入失信被执行人名单；终结本次执行程序前，法院应当将案件执行情况、采取的财产调查措施、被执行人的财产情况、终结本次执行程序的依据及法律后果等信息告知申请执行人，并听取其对终结本次执行程序的意见；终结本次执行程序裁定书送达申请执行人后，执行案件方可以作结案处理等等。需要注意的是，执行法院往往以申请执行人的同意代替财产的调查、相关程序要求的履行，属于违法行为，检察机关应以程序标准和实体标准为依据，依法进行监督。