郑州市网格化社会治理创新研究

摘 要：网格化社会治理的实质是在不改变现有城市行政管理体制基础上的一种流程的优化和再造。网格化社会治理虽然实现了治理技术上的创新，化解了以往城市基层治理中的一些弊端，提高了基层社会的治理绩效，但是这种力图嵌入到城市社会中的治理模式，作为一种新型的城市社会治理手段，在体现其优越性的同时仍然存在一定的局限性。

关键词：网格化；社会治理；基层治理

一、城市网格化治理的技术创新与功能定位

（一）资源整合与治理格局的重塑

郑州市网格化治理重点在行政资源的整合，新的治理模式将原本分散的乡（镇）办的管理职责统一下放到网格，通过定人、定岗、定责，实施职责梳理、量化考核、责任督查，明确了各级网格负责人的权力和责任，提升了执行者的工作热情和主动性。更为关键的是突破了行政区划和文本制度的束缚，重新构造了城市基层社会治理的格局。“网格”作为城市治理的重要工具，开始在各个层面上发挥作用。

（二）资源输入与基层治理能力的激活

依托网格化，郑州市政府开始重新向基层输入资源，提升基层组织在维护地方秩序中的积极，专业人士尚且不能做出明确判定，对于一般的网格监督员来说就更加难以分辨了作用。从某种意义上说，基层组织自身建设与外部资源输入的协同推进，全面增强了基层社会的稳定与发展能力，网格及其配套措施弥补了城乡管理的真空，提高了城乡社会治理的绩效。

（三）构筑国家与社会良性互动的治理格局

为改善城市治理中的难题，郑州市整合多部门工作人员下沉到网格，设置社区、街道两级问题受理中心，通过日巡查、日走访、周例会等制度，确立了一套简单、快捷、高效的服务运行体系。获得群众的信任，政府、组织与群众之间的新型互动模式，构成了“官民共治”的管理格局。政府重心的前移、下移，使民生转向的政府与群众高层次的时代诉求相融合，加之官民之间沟通渠道、沟通方式的转变，新的国家与社会良性互动的格局开始形成。

二、网格化社会治理模式在实践中存在的问题

在现有城市治理体制没有发生根本性变化的前提下，新的网格化社会治理模式会不可避免地存在着一些与原有体制不相适应的问题，同时新技术及新治理手段的应用也会带来一些新的问题。

（一）条块融合不到位，未能实现真正下沉

由于条块职责界定不清，“块”上属地管理和“条”上执法主体脱节，有的职能部门重“条”上管理，轻“块”上配合，主动融入不够，下沉人员作用发挥不够。尤其“块”上排查出的问题需要“条”上解决，“块”上组织统筹协调时，“条”上下沉人员以工作忙顾不过来或没时间或没政策依据等理由搪塞，不能及时处理，影响了处置效率。

（二）存在成本增加与运行能力降低的风险

调研中发现在信息沟通渠道扩展的同时，群众的利益诉求获得了认可与支持，主动发现问题、反映问题的能动性增强，大量的潜在问题开始呈现出来，不断向网格局限的空间中拥挤，会极大增加基层组织的治理任务。这带来两个方面的问题：一是制度运转的成本提高；二是网格化管理的持续性问题。这就不可避免地出现倦怠和松懈状态，从而失去其原有功效，甚至会导致城市管理事故。

（三）行政治理与社会自治的衔接程度较低

网格化治理在设计上提出依托群众自治强化社区管理，但是实践中仍然需要依靠政府推动和运作。调查发现，部分群众主要以个人的名义参与问题反映与利益表达，未能依托组织低成本与网格对接，社会组织并未被接纳到网格管理中。主动融入的渠道不畅通、融入机制不健全，导致政府治理与社区自治的互动衔接程度低，政府与社会“共治”的目标并未达成，网格化管理要完成从单一式管理向多元化治理的转变。政府在城市社会管理和服务中，采用的主要是计划经济框架下形成的直接管钱、管物、管人的行政管控型的管理方式。即使网格化管理方式在实际环境管理中得以运用，其管理机制仍停留在传统模式上，并未形成与市场经济相适应的管理机制。良好的经济社会秩序的建立，需要政府管理与群众自治的紧密结合，需要政府与群众及社会组织的相互协作和共同努力。这种多元化的治理方式能充分调动各种社会力量的积极性，对政府治理起到很好的补充作用的同时也能降低政府运行成本。

（四）网格员职责规范与治理问题的认定不规范

网格管理办法明确提出要“权责对等、任务明确”，而实际情况是一个网格员要面对很多方方面面权责不清的事物，从而造成网格员职能异化问题突出。由于网格内还没有建立规范、统一的问题处理划分标准，容易出现问题上报不及时、上报后搁置等问题。诸如环境卫生、公共设施等一些问题，不同部门的认定标准不一致，或者相关评价标准没有出台，仅依靠非专业的网格管理员很难判断，以至于会出现问题搁置的现象。在城市管理的标准认定上，由于各相关的城市管理部门的管理职责交叉，或者是处于管理辖区或权限的边缘，单纯的以条线或分块来管理难以填补空白和漏洞。例如对绿化和市容环境网格化管理执法中碰到的环境管理问题的认定标准就很难达到统一，废气排放多少超过标准，噪音多少分贝造成污染等等。

（五）疑难、边缘问题的治理难度较大

自网格化管理工作运行以来，经过探索实践，郑州市网格化社会治理工作运行体系得到逐步完善，并取得了初步的成效。截止2024年9月30日，街道一级网格层面已发现问题86326处，办结85709处，办结率达99.2%。两大类二十项重点工作中，1114处非法建设已整治1102处，843处非法经营已整治820处，非法生产全部完成，安全生产等其它重点领域问题处置率也基本达到90%以上。网格化管理作为一种新生事物，已经初步展现了其制度层面的优越性和实践方面的实用性，但在具体工作中，还存在着一些问题亟待解决，个别居民社区和单位社区长期搁置了很多疑难问题，而网格员在此社区管理中没有话语权，治理难度极大，单位社区成为网格管理中的“钉子户”。在地域、部门、职责的交汇处往往存在一些管理盲区，这些地区的问题会导致无人管问、相互推诿，而盲区随着治理压力的增大和“搭便车”心理的存在也不断扩大，逐渐成为基层治理中的难点。

三、完善城市网格化管理模式的思路与对策

网格化社会治理中存在的问题是地方实践中出现的普遍现象，也是影响网格持续运转的关键问题。有效化解实践中出现的问题，实现网格化社会治理的常态化，需要以“多元化、精细化、数字化、动态化”管理机制的完善为支撑，以政府执行责任和意识的塑造为核心，充分整合各类资源和力量，构建一个基层服务、管理和自治有效衔接、多元联动的新型治理模式，从而不断提升城市管理的水平和质量。

（一）进一步推进城市治理主体的多元化

城市基层管理部门为适应新的发展需求，在管理承担必要的治理责任的同时，要加快转换自身的理念和思路。一是从以事为本向以人为本转变。二是从政府一元治理向社会多元参与治理转变。

（二）建立“四位一体”精细化管理机制

城市社区最终要形成以“标准化、信息化、数据化、精益化”为目标的一体化管理体系。一是以标准化为前提，二是以信息化为手段，三是以数据化为标准，四是以精准化为保证。做到精益求精，能够实现持续推进城市管理的常态化、无缝隙、零缺陷管理。

（三）实现动态的、防治一体的常规化管理

一是必须建立一套灵活的滚动排查、预警、调处机制。二是将城市社会管理的关口前移，从源头进行治理。三是形成动态化的数字处理平台。四是确保各级信息平台衔接的畅通。

（四）构造“网格化管理、组团式服务”的整体管理模式

网格化打破了多头分散管理的格局，由网格统筹协调市政、安监、交通、卫生等多个部门，以构造“网格化管理、组团式服务”的多元配合、整体治理模式。协同治理的过程中要真正实现“条块融合”，必须确保网格治理能够“横向到边、纵向到底”，以达到全面覆盖和综合治理的目标。