国资监管效能提升策略研究

摘要：为应对国有企业经营权与所有权分离引发的委托代理问题，并进一步提高国有企业的运营效率及降低相关风险，各级政府采取了一项普遍且有效的策略：向国有企业派遣出资人代表，包括外部董事、监事、财务总监等（以下简称“派驻人员”）。这些派驻人员的主要职责在于解决信息不对称问题，并加强企业的监督管理。本文旨在从派驻人员的视角出发，探讨如何有效地履行监管职责，为国资监管部门或相关机构提供提升监管效能的参考。鉴于国有企业所涉及的行业广泛且业务繁杂，本文仅能通过列举的方式，提出一些常见且关键的问题以供参考。对于未能详尽之处，还望读者予以谅解。

关键词：国资监管；效能提升；考核激励；内部审计；派驻人员

引言

在我国，国有企业归全体人民所有，国家作为全体人民的代表，负责行使对国有企业的管理权。在地方层面，这一职责由各级地方政府承担，作为出资人行使相应的权力。鉴于所有权与经营权的分离，委托代理问题不可避免地出现。为了进一步提升企业效益并降低风险，各级政府向国有企业派遣代表，包括外部董事、监事、财务总监等（以下简称“派驻人员”），以解决信息不对称的问题，并强化监督管理。这是实践中普遍采用且效果显著的措施之一。

一、全面掌握情况

在监管工作中，深入掌握相关情况是出发点，也是根基。派驻人员必须全面掌握以下方面的内容。第一，企业基本情况是关键。首先，一张详尽的股权架构图是不可或缺的，它有助于我们全面把握企业的全局状况，包括股东构成、控制关系以及关联方等，从而对企业的整体情况有更清晰的认识。其次，了解企业的历史沿革同样重要，这有助于我们对企业现状和历史遗留问题的成因作出快速而合理的评估。此外，深入了解企业的内部机构设置和人员配置也是必要的，这有助于我们更准确地找到合适的人选并执行正确的行动[1]。第二，企业经营管理情况也是监管工作的重点。这包括了解企业所在行业的发展趋势、业务开展状况、发展前景、面临的经营风险，以及各重要子公司的经营状况。特别是对于那些业务板块权重较大的部分，作为监管者，我们必须深入了解，以便有针对性地开展工作。第三，企业财务状况是监管工作的核心。关注企业的资产分布、投融资情况、各业务板块的收入权重、企业的盈利能力和偿债能力等，是实现工作快速切入的有效手段，这一点必须得到充分重视。第四，企业内部控制的建立和完善情况也是关键。这包括了解企业管理层的诚信度、关键环节的制度是否建立并得到有效执行、关键领域的管控力度是否足够，以及内部审计和合规性审查工作是否得到有效开展等。

全面了解上述情况，将有助于派驻人员对企业作出快速而全面的评估，并合理确定工作的重点。

二、紧盯关键领域

首先，派驻人员需聚焦于工程建设领域。该领域的核心环节涵盖招投标、工程变更以及工程结算。在招投标过程中，必须进行深入调查，确保不存在规避公开招标的行为，例如应招未招或通过拆分工程来规避；在工程变更时，应严格审查是否通过变更直接委托施工或未经审批擅自施工；至于工程结算，必须严防虚报工程量、高套定额等虚增成本的行为[2]。其次，物资及服务采购领域亦不容忽视。特别需要注意的是信息公开和进场交易的规范性。信息公开应全面，避免以小范围替代大范围的公开；进场交易则需确保规范，防止通过拆分标的等手段规避。第三，对外投资领域亦需持续关注。投资前，必须进行全面深入的可行性研究和尽职调查，以避免高溢价并购的风险，并确保合作合同、章程详尽，保障国有权益。投资后，要警惕控股股东利用关联交易等手段转移利润、成本或风险，严格管理外派人员，对低效无效投资及时止损或退出[3]。第四，企业资金活动是关键所在。必须重点关注筹资决策不当、投资决策失误、资金调配不合理及管控不严等问题。派驻人员应督促企业加强资金全过程管理，统筹协调资金需求，严格履行审批程序，确保岗位分离，提高经营效率，防范风险。第五，业务关键环节因企业类型而异。生产型企业应严格控制研发、采购、生产、销售等核心环节，如存货管理、销售管理；服务型企业则需重点关注收入与成本支出，如物业租赁企业的租金水平和欠租处理，咨询业务企业的人力成本和费用支出合规性[4]。最后，业绩考核与激励是推动企业高质量发展的关键。派驻人员须对考核资料进行把关，监督检查结果，确保考核的公正性和准确性，推动企业全面、真实地完成考核工作，防止弄虚作假、虚构业绩。

三、聚焦重大问题

国有企业属于全体人民所有，它们通常位于涉及国家安全、国民经济命脉以及国计民生的关键行业和重要领域。因此，国有企业不仅要确保国有资产的保值和增值，还必须承担起重要的社会责任。这是国有企业与民营企业之间最显著的差异。作为政府的代表，派驻人员有责任推动以下问题的解决和实施。首先，必须确保党和政府的方针政策、决策部署在国有企业中得到全面贯彻和执行。这涵盖了能源安全、粮食供应保障、生态环境治理、前瞻性战略性新兴产业体系的构建以及基础设施建设等多个方面。我们有责任确保国有企业在这些关键领域发挥其应有的作用，为国家的可持续发展作出贡献。其次，必须关注国有企业是否存在任何违法违规的经营行为。这包括违反财经纪律、逃税漏税、非法用工、非法建设等可能影响国家法治建设的行为。作为派驻人员，我们需加强对国有企业的监管，确保其合法合规地运营。此外，我们还需特别关注国有资产流失的问题。例如，是否存在通过关联交易、对外投资损害国家资产利益的情况，或者是否存在违规借款、担保行为导致重大损失风险的情况。如果存在上述问题，派驻人员必须采取措施进行纠正，并及时向出资人汇报。另外，解决历史遗留问题也是派驻人员工作的重点。这些问题种类繁多，部分问题历史悠久，解决起来难度较大。在实际工作中，派驻人员需要根据问题的轻重缓急，积极推动解决。重点解决以下问题：

一是上级部门统一部署或交办的重要工作。这类工作通常都有明确的工作要求和完成时限，但由于部分工作的完成难度较大，部分企业存在畏难情绪，导致未能按时完成，从而形成了历史遗留问题。例如，在推进公司制改革过程中，部分企业缺乏主动作为的意识，以历史过于久远、出资性质难以认定为由，导致部分应当进行改制的企业始终未能完成改革。当派驻人员发现此类问题时，必须及时查明情况，提出处理建议并向出资人汇报。二是对群众、员工影响较大的问题。以人民为中心是党的执政理念，对于损害群众、员工利益的行为，例如食品安全问题、薪酬福利分配不公问题、对群众合理诉求长期置之不理的问题等，我们必须督促企业迅速解决。三是严重影响企业经营的问题。例如，企业部分业务板块长期亏损，已无发展前景，同时诉讼不断，耗费大量人力物力财力，这类问题必须优先解决，以减轻企业负担，提升企业经营效率[5]。

四、注重方式方法

高效的工作方法和策略能够显著增强监管效能。为此，建议派驻人员专注于以下三个关键领域：

首先，构建一个融合日常监管与专项检查的综合监管体系。日常监管作为一种持续的监控机制，能够迅速识别潜在问题和不足之处，从而及时纠正错误，防止问题扩大，并有效降低监管成本。与此同时，专项检查允许派驻人员集中资源，针对性地解决特定问题，通过有力地检查和整治行动，预防违规行为的再次发生。

日常监管主要通过以下方式实施：一是参与会议，包括党委会、董事会、总经理办公会等决策会议，确保决策的合法合规性及上级任务的贯彻执行。同时，派驻人员还需参加年度工作会议、财务工作会议以及其他与企业日常经营管理活动相关的重要会议，以获取更多信息，辅助确定工作重点。二是查阅资料，包括企业基本情况、业务、财务资料以及重要会议的纪要和记录，全面掌握企业运营状况，提升监管的广度与效率。三是听取汇报和召开会议，针对复杂或高风险事项，组织专门会议，梳理问题，提示风险或提出整改建议。四是及时纠正损害国资权益的行为或存在重大风险的事项，并向出资人报告或通报给相关部门。

专项检查是在日常监管的基础上，针对企业关键业务、高风险事项或上级党委政府交办的具体任务进行的有针对性的检查。例如，专项检查可以涉及重大建设项目完成情况、乡村振兴成果、粮食购销领域以及水环境治理等。这种监管方式具有明确的目的性，能够深入挖掘和解决实际问题，进一步提升监管工作的实效性。

其次，以财务为切入点，充分利用自身专业优势。实践表明，派驻人员以财务为切入点，结合自身专业优势，深入分析和研判发现的问题，可以显著提高工作成效。财务管理作为企业管理的核心部分，企业运营的大部分信息都会在财务部门汇总。充分利用财务数据和资料，派驻人员可以迅速获取大量有价值的信息，例如工程造价的公允性、成本费用的合理性、对外投资的效益以及业务接待是否超标等。结合个人专业优势进行深入分析，监管效能必将得到显著提升。

最后，充分利用内审部门的工作成果。根据职责，国有企业内审部门需对财务收支、经济活动、内部控制和风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议。因此，派驻人员应积极推动并支持内审部门的工作，包括内审部门架构的搭建、工作计划的制订、内审项目的开展和整改工作的落实等。同时，保持与内审部门的良好沟通，以充分利用其工作成果，进一步提升监管效能。

五、形成监督合力

审计、财政、税务等相关部门都会在其职能范围内对国有企业执行监督职责。作为国有企业出资人的代表，派驻人员如何有效地利用其他部门的工作成果，以形成监督的协同效应，这一点显得尤为关键。在日常工作中，派驻人员应当致力于以下三个方面的任务：首先，派驻人员需要积极主动地行动。尽管部门间的协作配合在制度上得到了保障，但鉴于各部门职能的差异性，派驻人员必须主动开展沟通与协调工作，以确保各项任务能够顺畅推进。其次，派驻人员应具备发现和深入挖掘问题的能力。他们应当定期审阅来自审计、财政、税务等部门的报告，例如经济责任审计报告、财会监督专项检查报告、所得税汇算清缴报告等，并对报告中提出的问题进行深入分析和探究。此外，派驻人员还应从这些问题出发，对整个集团进行更广泛的审视，以判断是否还存在其他类似问题，并迅速采取措施进行纠正。最后，派驻人员应当在工作中相互支持。可以针对业务风险点或已发现的问题，主动向相关部门通报情况，以建立和维护良好的合作关系，从而形成更加强大的监督合力。

六、结语

鉴于国有企业所有权与经营权的分离，监管成为不可或缺的环节。然而，必须明确监管的目的并非束缚企业的发展，而是旨在激发企业的活力，提升其效率。近年来，各级国有资产监督管理部门积极推行简政放权政策，加速从直接管理企业向以资本管理为主导的模式转变，其核心意图亦在于此。因此，作为出资人代表的派驻人员必须精准掌握监管的适度性，确保既不缺席监管职责，也不超越监管权限。尽管本文主要从派驻人员的视角出发，探讨如何强化监管及具体执行工作，但这些活动均应以保障国有企业健康成长为前提。我们追求的终极目标是高质量的发展，切不可因监管而忽视了这一根本宗旨。

参考文献：

[1]戈圣清.加快构建国资监管大格局提升国资国企治理能力[J].投资与创业，2024，35（09）：70-172.

[2]王厚明，蔡丹炎.运用“七张问题清单”机制提升国资国企监管效能[J].国资报告.2024（03）：109-112.

[3]姚亮亮.管资本时代如何全面完善国资监管与考核指标体系[J].国有资产管理，2023（12）：51-61.

[4]刘青山，孟圆.持续提升国资监管效能推动国有企业更好发挥战略功能[J].国资报告，2023（10）：42-45.

[5]吴刚梁.健全国资监管体制推动形成管资本“一盘棋”[J].国资报告，2023（08）：71-72.

〔作者简介：刘德俊，广州市番禺区财政局（国资局）中级会计师。〕