高质量发展视域下农民参与乡村治理的困局与破解

摘要：推进我国乡村治理现代化必须走高质量发展之路。在资源下乡等背景下，由于农村利益分化、村级治理行政化、农民的主体地位受到忽视及农民数字素养不高等原因，农民高质量参与乡村治理式微，从而影响了乡村资源的有效整合，不利于发挥农民的创造性，阻碍了乡村高质量发展。在此基础上，提出在高质量发展的目标导向下应把构建乡村利益共同体机制、优化农村社会权力结构、确保农民主体地位以及提升农民数字素养作为推动农民有效参与乡村治理的破解路径。

关键词：高质量发展；乡村治理；农民参与；主体作用

中图分类号：F323.6 文献标识码：A 文章编号：1006-060X（2024）10-0100-04

The Dilemma and Solution of Farmers' Participation in Rural Governance from the Perspective of High-Quality Development

LAN Hao

（School of Marxism， Zhejiang Business College， Hangzhou 310053， PRC）

Abstract： To promote the modernization of rural governance in China， we must take the road of high-quality development. In the context of resource decentralisation and other factors， the high-quality participation of farmers in rural governance has been on the wane， due to the differentiation of rural interests， the administrative trend of village governance， the neglect of the farmers' main role， and the low level of digital literacy among farmers. This situation affects the effectiveness of resource integration in the villages. It further negatively affects the creative development of farmers， thus hindering the high-quality development of villages. Under the goal of high-quality development， building the mechanism of a community of interests in the countryside， optimising the power structure of rural society， ensuring the main role of farmers and improving farmers' digital literacy should be considered as the paths to promoting farmers' effective participation in rural governance.

Key words：high-quality development; rural governance; farmers' participation; main role

实现高质量发展是中国式现代化的本质要求[1]，

其中，治理现代化既是高质量发展的关键衡量指标，也是推动高质量发展的重要动能。而乡村治理是国家治理体系的基础，对整个治理体系起着至关重要的作用[2]。农民作为乡村治理的主要参与者之一，其主体作用的有效发挥与乡村治理现代化的实现密切相关。习近平总书记曾明确指出，“要发挥亿万农民的主体作用和首创精神，调动他们的积极性、主动性、创造性，并善于总结基层的实践创造，不断完善顶层设计”[3]。然而，由于农村利益分化、村级治理行政化、农民的主体地位受到忽视及农民数字素养不高等因素的影响，乡村治理中农民主体性的“遮蔽”或“缺场”状态尚未得到彻底改观，农民参与乡村治理的主动性和创造性未被充分激发，这使其难以有效参与乡村治理，进而影响了他们在推动乡村高质量发展中应有作用的发挥。因此，回应高质量发展视域下农民参与乡村治理的困局与破解问题具有重要现实意义。

1 影响农民高质量参与乡村治理的因素分析

1.1 农村利益分化导致农民有效参与式微

农村现代化进程在使农村经济得到改善的同时也在一定程度上导致了农村社会的利益分化，而农村社会利益分化在一定程度上促成了各种观念、资源等的重新整合。在利益结构分化的基础上，农村社会从遵循单一传统的价值理念向追求个人利益、社会保障以及经济发展等多方面转变。同时，伴随着资源下乡而来的是乡村治理中乡村精英参与热情高涨与普通村民参与程度式微并存的局面。一方面，乡村精英发现可以从各种项目中为自己谋取利益[4]，故他们参与乡村治理尤其是村“两委”选举的热情高涨，这是因为成为村“两委”委员意味着对这些项目工程以及乡村其他资源有一定的管理权和决策权，他们在经济实力、人脉资源、社会声望等方面与普通村民相比具有较大优势，这种优势不仅使他们在选举中容易胜出，也有助于他们选举成功后利用自身原有优势在乡村治理中获取个人私利。另一方面，随着乡村的政治资源越来越被富人、强人等掌握[5]，普通村民能从参与乡村治理中获得的利益减少，故他们对参与乡村公共事务的积极性降低，民主协商和民主监督意识逐渐减弱，“谁当干部都一样”成为其普遍心态，从而导致其有效参与式微。

1.2 村级治理行政化的出现影响了乡村自治功能的有效发挥

最新修正的《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”制定该法最主要的初衷是“保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设”。但由于相关配套机制不够完善等，这一初衷在实践中尚未得到充分实现。由于国家对乡村的资源输入等因素的影响，村民自治也在一定程度上受到了某种形态的空间挤压，乡镇对村干部的支配能力也在一定程度上得到增强[6]。我国乡镇与村之间存在3种关系：乡镇党委与村党支部的领导与被领导关系；乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系；乡镇政府与村级组织在行政事务上的管理和被管理关系。这3种关系是互相联系、互相影响的整体，我们不能以任何形式进行分割，也不能以其中任何1种关系来取代其他2种关系[7]。然而，在村民自治制度运行的实践过程中出现了一些变化现象，主要分为以下2种。一是以乡镇党委与村党支部的领导与被领导关系取代指导与被指导、管理与被管理关系，这是传统的一元化领导模式。这样一来，乡镇与村的关系就变化成单一的上下级关系[8]，如乡镇政府在行政治理领域将村级组织纳入基层政府体制，对村级组织实行严格的管理、考核和控制[9]。二是将乡镇政府与村级组织在行政事务上的管理和被管理关系作为村庄治理主导关系，这种情况是指村干部的行政化。其中一个重要的原因是，2006年我国全面取消农业税宣告了国家从农村提取资源时代的结束，乡村振兴作为国家战略的提出使得越来越多的资源向农村输入，国家与农村之间资源配置的关系由国家从农村提取资源转变为国家向农村输入资源。大量资源下乡在一定程度上导致村干部把大部分时间花在项目争取、项目落地以及项目转化上，而项目能否争取到往往与乡镇对村的考核结果和乡镇领导的意志相关。在这样的背景下，村干部的角色越来越向“乡镇代理人”靠近，村委会在一定程度上成为基层政府的“行政工具”，这影响了基层自治组织自治功能的发挥。村级治理行政化有利于管控，也有利于政府民生服务落地，但难以应对乡村社会发展所带来的各种挑战，从长远看不利于形成乡村治理的内生性秩序[10]。

1.3 农民的主体地位受到忽视降低了农民参与乡村治理的积极性

在村级治理行政化的背景下，村干部将大部分注意力集中到乡镇政府任务上而忽视了农民在乡村治理中的主体地位，这降低了农民参与乡村治理的积极性，从而造成农民参与与乡村治理的脱节[11]。此外，村干部行政化趋势也限制了“中坚农民”作用的发挥，这在一定程度上打击了“中坚农民”参与乡村治理的积极性。尤其是在农业型农村地区，村级治理事务相对比较简单，村干部工作具有较强的季节性与临时性，故村干部大都是从村庄中产生、在村庄中生产生活的不脱产农民群体，他们不必为当村干部而放弃自家的生产经营。且只有在村庄中有收入的农民才能“当得好”“当得起”村干部：“当得好”的原因是他们生活在村庄，在村庄中生产，是村庄的一员，了解村民的生产生活需求；“当得起”的原因是他们有自己的收入就不需要完全依赖村干部报酬，村干部报酬不是工资，而是误工补贴，金额不高。而如果要求村干部职业化，那么那些“中坚农民”就被排斥在村干部范围之外，这就打击了此类农民参与乡村治理的积极性[12]。

1.4 农民数字素养不高成为其高质量参与乡村治理的内生桎梏

在数字经济迅猛发展的背景下，人民群众作为数字资源的使用主体和技术应用的终端主体，其数字素养直接决定了技术效能的发挥程度[13]。而数字乡村建设的有力推进，也对农民数字技能和数字素养提出新的要求。然而，受经济社会发展等各方面因素的影响，当前我国城乡数字鸿沟仍然较大。中国社会科学院信息化研究中心于2021年发布的《乡村振兴战略背景下中国乡村数字素养调查分析报告》显示，农村居民数字素养比城市居民低37.5%。农民内在发展动力是驱动数字乡村建设的重要方面[14]，城乡数字鸿沟带来的城乡居民群体信息落差及其在互联网使用上所获报酬的差异等影响了农民的数字信心。农民数字理念相对比较落后、数字技能较为缺乏以及农村数字治理水平亟待提高等也都制约着农民数字素养的提升，进而影响了数字乡村建设和乡村全面振兴的进程[15]。当前，在乡村治理数字化的趋势下，数字素养不高的农民群体缺乏参与乡村治理的有效渠道，故难以真正、实时、有效地参与乡村治理，农民数字素养不高成为其高质量参与乡村治理的内生桎梏。

2 农民高质量参与乡村治理的实践路径

2.1 构建乡村利益共同体机制

在国家资源下沉的背景下，村庄大都在努力争取项目等资源支持，对于村干部来说普通村民是否参与其中不太重要，因为项目等资源更多需要依靠村里的能人、强手去争取。而对于大部分普通村民来说，他们也觉得自己在其中难以作为，故更多抱持“搭便车”或“坐享其成”的心理，即认为“若别人能争取来项目更好，自己也会跟着受益，若别人争取不来项目也行，自己也没有什么损失”。要改变这种状况，防止村民自治变成“寡头”治村，就要构建乡村利益共同体机制，具体如下。一是要强化村干部的群众观点。造成当前农民乡村治理参与感不足的原因之一就是村干部缺乏群众理念。部分村干部认为党的方针政策、村里公共项目等由村干部去落实就可以了，普通村民无需过多了解这些内容。而较多时候党的方针政策、村庄公共项目等落实不够到位或落实成效打折扣，恰恰是因为前期村干部没有充分重视普通村民的知情权，没有对普通村民做好耐心细致的宣传工作，这让普通村民误以为这些方针政策和公共项目与自己无关，从而缺乏参与意愿、参与程度不高。因此，有条件的地方可对村“两委”所有委员进行岗前培训，使村“两委”委员树牢群众观点，条件尚不具备的地方至少要保证村党支部书记接受一定学时的岗前培训，确保村党支部书记牢牢树立群众观点。二是要强化普通村民的公共精神。农民的公共精神不强，这一方面是由于受小农意识的影响，另一方面是因为，大部分中青年农民长期在外打工，他们在参与乡村治理中更多关心家族利益，如其在自家人参加村“两委”选举的时候才有参与积极性，或在自家利益受损的时候才参与监督和维权，而大部分时候对村庄公共项目的建设以及公共事务中不公平、不公正的做法抱持“事不关己、高高挂起”的态度。改变这种状况的关键是要强化普通村民的公共精神。因此，相关部门、组织可在具体实践中以农村文化礼堂为载体，以构建健康、多元的文化生活为抓手，科学采用物质奖励和精神鼓励等制度化的方式激励普通村民参与乡村治理，引导其在参与村务管理中培养公共意识，在多元文化生活中提升公共精神[16]。

2.2 优化农村社会权力结构

村庄权力结构是否合理以及行使是否恰当直接影响到村民政治参与渠道的通畅程度。目前，我国村庄权力结构大致可以分为上、中、下3层：上层是指国家权力，这种权力在村庄权力结构中起着主导或支配作用；中层是指村庄精英权力，这种权力在村庄权力结构中起着承上启下的作用，其运行得好则可以合理平衡村庄权力的三重结构，运行得不好则会对村民自治造成破坏；下层是指村级治理的最终所有权，其主体是普通村民，但又必须委托给中层来行使，容易受到中层的控制[17]。目前，我国村庄权力运行中的问题出现在中层和下层，故需要从以下方面进行改进。一是要规范中层权力。一方面是要对参与村“两委”选举的人尤其是参选的农村精英进行严格把关，重点考察其政治素养、道德品质以及群众基础；注重发挥其在乡村治理中的引领作用，坚持民主治村，避免精英“寡头”化[18]。另一方面是要赋予村干部相应的自主性，如使村干部可以根据本村实际情况来决定乡村治理中的重点优先项目等，促使他们尽心尽力地干好工作，坚持好群众路线。二是要激活下层权力。在实践中，一些地方的村民与村委会之间存在着“委托矛盾”，村民对村级治理的所有权往往难以落到实处。因此，村委会要在处理村庄事情中充分尊重民意，按照本村村民自治章程、村规民约等来进行处理。这可使村干部赢得村民的信任，让村民相信自己投票选举出来的村委会是真心实意为大家服务的，并激发村民政治参与的热情，使村民愿意表达自己的想法和需求。

2.3 确保农民主体地位

培育农民参与乡村治理能力的关键是确保农民的主体地位，这离不开各级党委和政府的领导、支持与推动，也需要相关组织的协调配合，以形成农民积极、有效参与乡村治理以及农村基层民主不断发展的良好局面。一是要明确乡镇政府职能。乡镇政府要以“依法管理”和“提供指导”为重点，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》中规定的村委会职责范畴，不得干预依法属于村民自治范围内的事项，转变观念和作风，提升服务能力，在履行职责上主要通过宣传和示范、辅导和培训、协商和帮助、奖励和补偿等方式对农民进行引导。二是要完善村委会功能。村委会要协助乡镇政府开展工作，但在具体做法上不应把自己等同于基层政府，借助行政命令来实现，而应从村民自我管理、自我教育、自我服务的角度进行处理。作为村民自治组织，村委会可依托村民自治章程、村规民约和其他自治组织等开展工作，当好政府与村民之间的桥梁与纽带，防止行政化、官僚化倾向。三是要培育乡村治理人才。近年来，党和政府出台政策培育农村人才，包括新型农业经营主体人才、高素质农民、农村实用人才等，成效显著。农村新型人才队伍初步形成，不仅缓解了“谁来种地”“如何种好地”等问题，还为村民自治和发挥农民在乡村治理中的主体作用提供了参与意愿强、参与能力强、发挥作用强的人才储备[19]。乡村治理人才和普通农民共同发挥主体作用，高质量参与乡村治理。

2.4 提升农民数字素养

首先是要完善农村数字基础设施。优质数字基础设施有利于农民数字素养的提升。一是要加快补齐乡村网络基础设施短板、持续推动农村数字基础设施优化升级、稳步推进涉农数据资源共享共用；继续加强对农村电信网络的建设和升级，提高农村网络接入的速度和稳定性；建设更多基站和光纤网络，确保农民能够方便快捷地获取网络资源，为农村地区信息交流提供坚实基础。二是要进一步规划建设数字资源中心和服务站，全面、充分地考虑数据中心的规模布局，在服务站内提供数字设备租借、技术支持、在线咨询等多项服务，以便为农村居民提供便捷高效的数字化服务[20]。三是要进一步加强农村党务、政务、村务信息化建设，增强农村社会综合治理数字化能力，完善农村智慧应急管理体系。其次是要多方赋能构建服务体系。政府相关部门要积极探索和制定农村数字资源供给专项政策，进一步整合农业数字教育资源，充分利用高等院校、农业职业教育基地等的优质资源，创建可操作、可复制、可模仿的通识性课程和典型案例，建立全国性数字农业教育网络，促进数据资源的跨区域、跨层级共享，推动数字资源的广泛应用与传播，鼓励农民参与数字化进程[21]。高等院校、农业科研院所、企业以及社会公益组织等应扮演好指导农民学习的社会主体角色。高等院校和相关农业科研院所应重点推进农民数字素养理论教学，深入开展农业领域农民学习状况分析，制定科学务实的农民数字素养培育指导计划。企业特别是农业企业和互联网企业应扮演好提升更高素质农民数字素养的先锋角色，协作推进农业生产与网络技术融合发展。社会公益组织应当将工作重点放在与农民的沟通交流、数字化成果的传授以及教农民如何有效运用数字科技等方面[22]。

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（责任编辑：袁萍萍）