大型基础设施政企合作项目决策支持体系优化研究

摘要：为了解决大型基础设施政企合作项目决策过程中存在的信息失真、信息扭曲等问题，文章分别对政企合作项目决策支持体系中的五类主体进行分析，并提出可行性、协同性、发展性、完整性和专业性的决策体系优化导向，构建了以独立第三方智库为核心的决策支持体系，以期改善社会资本引入模式下大型基础设施项目的决策效率与效果。

关键词：大型基础设施；政企合作；决策支持体系；独立第三方智库

中图分类号：F283文献标识码：A文章编号：1005-6432（2024）33-0068-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.33.017

1引言

大型基础设施项目具有巨型投资、技术复杂、项目参与方众多等特点。随着社会资本的积极引入，政企合作项目中利益相关者间的利益冲突及各方意见对项目推进的影响更为突出。在政府的整体统筹下，需要决策链条下各利益相关者为政府决策提供依据，包括知识共享、技术支撑、人才支持等方面。然而，由于存在信息的不对称性及各方利益的不相容性，致使政府决策的最高机构所获取的决策依据既可能存在信息失真，也可能存在信息扭曲，造成高层决策困难、决策效率降低，甚至决策失败。研究表明，决策支持体系需要以各方协同作为内生动力，实现决策体系从无序至有序的结构转化，进而自愿协同高质效地完成共同体目标和任务。鉴于此，为了解决社会资本引入模式下大型基础设施项目分散决策体系存在的系列问题，提高决策依据输出的科学性、合理性、准确性，减少因决策链条过长导致的信息失真，文章构建了以独立第三方智库为核心的决策支持体系，旨HAiiIDB/jLXRyagiV5cAUg==在进一步改善社会资本引入模式下大型基础设施项目的决策效率与效果。

2政企合作项目决策支持体系现状

现阶段，大型基础设施政企合作项目的最高决策层一般为项目所在地的最高行政层，实际落实者为政府授权的实施机构。依据国家政策规定，实施机构一般为各地的政府行政部门，多为政企合作项目行业监管部门或发改、财政相关部门。在政企合作项目执行过程中，实施机构形成项目信息中枢，会同政企合作项目利益相关者为最高决策层提供决策依据，包括项目的立项依据、模式选择、方案设计、机制构建等多方面。该决策支持体系主要包括五类主体，分别为行政审批部门、行业监管部门、政府方出资代表、社会资本方及政企合作相关咨询机构。目前，大型基础设施政企合作项目的决策支持体系的五元核心主体相对独立，为政府最高层的决策提供不同方向的决策支持依据，如图1所示。2.1行政审批部门

行政审批部门主要包括项目所在地的财政部门与发改部门，分别承担城市发展部门职责与政企合作项目审批和支持的相关职责，工作主要集中在项目准备阶段及采购阶段。由于发改与财政部门对政策合规性把控的要求较严，导致项目审批过程具有较高刚性及脆性，一旦任一环节出现暂时性问题，都可能导致项目的整体拖期甚至项目废止。

2.2行业监管部门

行业监管部门包括行业主管部门及其他相关部门，分别承担行业监管及相关专业监管的职责，工作贯穿于政企合作项目的全生命周期。由于各行业监管部门所涉及专业不同，介入时间依据专业发生时点而定，因此各部门之间决策信息提供的专业指向特征明显，存在孤岛化现象。大型基础设施政企合作项目中的行业主管部门主要为建设主管部门与运营主管部门，分时序负责项目全生命周期的监督与评价。然而，在项目执行过程中，运营主管部门多在项目进入运营期后方履行监管职责，主要关注项目是否符合运营政策要求及执行过程中的绩效评价，与建设主管部门脱离，无法实现运营指导建设的预期目标。

其他相关主管部门主要根据各自职责，对大型基础设施政企合作项目涉及的国资、卫计、国土、人事、物价、税收、环境保护等管理和审批事项负责，为项目公司提供相应的支持和保障，其关注核心主要集中于项目的合规性，对项目功能性及项目价值的关注相对较低。

图1大型基础设施政企合作项目的决策支持体系现状

注：连线上方为各部门职责，连线下方黑体字为各部门诉求。

2.3政府方出资代表

现阶段，大型基础设施政企合作项目的政府方出资代表多为该领域地方政府投融资平台公司。在政企合作项目实施过程中，政府方出资代表需与社会资本方组建项目公司，代表政府利益履行其在项目中的建设管理和运营管理职责，同时做好与项目已完成部门工作的衔接。由于政企合作项目的实施占据了政府方出资代表固有的发展空间，政府方出资代表会更倾向于采用公建公营模式。政府方出资代表作为政企合作项目的利益相关者，其参与主体分为三个部门，包括建设职能部门、运营职能部门及融资职能部门。

2.4社会资本方

在大型基础设施政企合作项目中，社会资本方在项目全过程执行中扮演着重要角色，在与政府方出资代表成立政企合作项目公司后，其中的人员承担治理与管理政企合作项目公司及政企合作项目的职责。一般而言，社会资本方可划分为建设企业、运营维保企业、金融机构三类主体。

2.5政企合作相关咨询机构

政企合作相关咨询机构在大型基础设施政企合作项目决策过程中本应作为最为专业的智力支持，为项目决策提供一揽子方案与计划。然而，在实际操作过程中，由于不同大型基础设施项目专业各异，且技术复杂度极强，作为提供普适性建议的政企合作相关咨询机构无法在项目技术专业层面提供深层次、多角度、全方位的决策建议，一般仅可提供政企合作政策解读和合同系列文件草案。同时，由于政企合作咨询费用多以里程碑时间作为支付节点，因此政企合作相关咨询机构更加关注项目执行进度，而非政企合作项目的价值实现水平。

3政企合作项目决策体系的优化导向

基于上述分析可见，大型基础设施政企合作项目诸多利益相关者基于各自职能和诉求，分别从不同方向为项目决策提供决策依据及决策支持。然而，政企合作项目决策体系需内化聚拢上述各利益相关者所提供决策依据，确保各决策依据为项目决策提供科学支持。因此，大型基础设施政企合作项目的决策体系应以下类五项特性作为项目决策体系优化的目标。

3.1可行性

可行性是大型基础设施政企合作项目决策支持体系建议输出的基本原则，是项目顺利推进的根本前提，是决策体系优化的起点，亦是终点。以可行性为导向的优化包括两个层面，即项目的可行性及政企合作模式的可行性。

（1）项目的可行性。政企合作相关政策规定，政企合作项目执行的前提为工程项目可行性研究报告审批通过。因此，大型基础设施政企合作项目可行性论证中首先要确保项目可行，既要符合项目立项的基本要求，包括选址、技术、资金等要素可行，又要满足项目所属地的特殊规定。

（2）政企合作模式的可行性。政企合作模式的可行性主要指政企合作整体方案、操作模式、机制设计符合国家有关政企合作出台的相关条例与规定的同时确保合理可行，同时政企合作模式下的资金投入满足项目当地财政预算要求。

3.2协同性

协同性需要将大型基础设施政企合作项目决策支持体系作为一项开放式的敞开系统，促进决策体系中的各单位与各部门间的自组织行为，形成各方间的有效对接和联动，进而提升决策支持体系中各方的系统性。大型基础设施政企合作项目决策支持体系的协同性包括各方诉求的协同性、技术的协同性及资金的协同性。

（1）诉求的协同性。大型基础设施政企合作项目利益相关者利益诉求各异，诉求的差异性甚至互斥性将导致不同利益相关者的项目建议模糊，项目的最终目标需聚拢至以项目价值实现为主导的方向之上。因此，大型基础设施政企合作项目强调各方诉求的协同性，通过沟通与谈判实现各方诉求的妥协，进而以共同目标为指引为政企合作项目决策提供建议。

（2）技术的协同性。大型基础设施政企合作项目涉及规划、建设、运营、移交等多个阶段，各阶段相互关联。由于客观的时序性，在项目统筹过程中需综合考虑不同阶段间的技术串联关系，关注不同阶段功能的衔接，以实现项目的有效运营。因此，各阶段在提供项目决策建议时应避免形成技术孤岛，激发技术协同效应，实现政企合作全过程联通的技术整合优势。

（3）资金的协同性。大型基础设施政企合作项目资金规模巨大，需要政企合作项目公司核心参与方提供相匹配的资本金投入。一般而言，项目运营企业多为轻资产企业，相比项目建设企业而言，可投入自有资金量偏低。因此，在政企合作项目公司组建后，按照股权比例，项目公司中运营企业的话语权相对不足，无法有效实现政企合作项目以运营为导向的目标。因此，在政企合作项目公司决策过程中，需充分考虑各方资金与决策导向的协同性，实现以运营指导建设的目标。

3.3发展性

发展性是大型基础设施政企合作项目决策导向的宏观目标，是大型基础设施政企合作项目为行业、企业、项目带来的根本性变化。由于发展性是多项目共同推进的结果，因此在考虑发展性时，最高决策层要秉持循序渐进的理念，逐步实现从机制到体制最终到行业的发展过程。

（1）机制的发展性。机制的发展性主要体现在项目层面，包括项目整体操作机制、投融资机制、建设机制、运营机制等与项目相关的各方面。在项目决策时，决策支持体系需为项目决策层提供多项机制设计方案，从合规性、可行性、社会资本可接受性、经济性等多角度对机制设计方案进行对比，确保机制设计的相对最优。

（2）体制的发展性。体制的发展性主要体现在企业层面，包括企业经营模式、公司治理结构、资金安排等诸多方面的发展，促进企业的发展更加市场化、透明化、高效化。在项目决策过程中，体制的发展性更加突出变更属性，对利益相关者的影响更为深远。因此，在保证体制发展的基础上，项目决策需兼顾企业可持续发展的稳定性。

（3）行业的发展性。行业的发展性主要体现在与行业YmAzDjPrCe+DxrKUchdcZwLU9MVFVZK4yfQIg71eacM=相关的整体市场的发展。大型基础设施政企合作项目在整体发展中承担着基础责任，在项目决策时需要以此带动更为深层次的行业广泛式发展，包括大型基础设施政企合作项目相关产业链的重构、相关土地的综合开发、城市相关产业的引入。行业的发展性是促进项目所在地发展的关键，涉及面更广，带动效应最强，因此需要决策支持体系的整体支持。

3.4完整性

完整性是大型基础设施政企合作项目各部门协作支持的重要特征，强调项目全生命周期核心行业主管部门间的相互合作，以及其他相关部门的主动参与。因此，在大型基础设施政企合作项目决策支持体系中需要保持行业主管部门的完整性及其他相关部门的完整性。

（1）行业主管部门的完整性。行业主管部门一般指大型基础设施政企合作项目的建设主管部门与运营主管部门，对大型基础设施政企合作项目的核心业务具有实质性影响。由于大型基础设施政企合作项目多表现为向建设投资巨大、建设周期长的特点倾斜，运营主管部门与建设主管部门的介入时间存在差异，易导致项目向重建设、轻运营的特点倾斜。然而，在实践操作中，大型基础设施政企合作项目的运营期多为建设期的4～5倍，且运营是实为项目价值实现的根本路径。因此，在构建大型基础设施政企合作项目决策支持体系时，要强调行业主管部门的完整性，充分发挥运营主管部门的决策支持作用，实现建设与运营间的有效联动。

（2）其他相关部门的完整性。其他相关部门一般指与大型基础设施政企合作项目相关的政府部门，支持并监管大型基础设施政企合作项目的相关业务，主要包括国资部门、土地部门、税务部门、公安部门等。上述部门虽未涉及大型基础设施政企合作项目的核心业务，但项目的全程推进需要各部门的参与，因此大型基础设施政企合作项目各相关部门皆需积极制定正确有效的项目决策，保证项目各阶段的工作有效推进和落实。

3.5专业性

专业性是大型基础设施政企合作项目规划、建设、运营和移交等项目全生命周期的必备技能。其能够结合项目自身特点，提供专业规划方案，提高项目建设、运营的专业性、科学性和高效性，使得大型基础设施政企合作项目具有更强的可持续发展能力。专业性主要包括政策把控的前瞻性和行业技术的专业性。

（1）政策把控的前瞻性。大型基础设施政企合作项目资金规模巨大，涉及规划、建设、运营、移交等多个阶段，为进一步促进大型基础设施政企合作项目的整体发展水平，应当发挥宏观调控对其前瞻性、科学性和高效性的引导。根据我国颁布的关于基础设施建设等环节的最新政策文件，准确把握战略意图，抢抓机遇，前瞻性谋划、系统性规划、协同性推进，大力推动大型基础设施建设，不断提高城市承载能力。

（2）行业技术的专业性。行业技术的专业性是指经过特定的教育和培训，使得从事大型基础设施政企合作项目工作的人员所具备的基本特征。由于大型基础设施项目具有巨型投资、技术复杂、项目参与方众多等特点，这使得大型基础设施政企合作项目更需要提高整个行业的技术专业性，为大型基础设施政企合作项目提供知识支持、技术支撑和人才支持。

4政企合作项目决策体系的重构

4.1政企合作独立专业智库构建的必要性

智库即智囊机构，也称“智囊团”或“思想库”，指的是由各学科专家组成的，为决策者处理经济、政治等各领域方面问题，提供思想、理论、方法和策略的科学咨询机构。从严格意义来讲，智库是独_{vDsUn2qNgEyzVtxisTUumQ==}立于各方的并为决策最高层提供专业智力支持与数据支持的研究和咨询机构。引入社会资本后，在现有大型基础设施项目的决策中，由于各利益相关者间存在信息不对称等问题，政府决策的最高机构往往无法高效地获得适用于项目决策的信息，以至于决策效率降低。通过构建与大型基础设施项目相关的政企合作独立专业智库，有助于将各方信息整合协同，满足行业审批部门对于项目的刚性要求，减少行业监管部门间的孤岛化现象，更好地协调包括政府方出资代表、社会资本方在内的各利益相关者的诉求，确立共同体目标和任务，从而使得决策有序化，提高决策依据输出的科学性、合理性、准确性，进一步提高大型基础设施政企合作项目的决策效率与效果。

4.2政企合作独立专业智库的组织架构

与传统的决策支持体系相比，政企合作独立专业智库的组织架构，由政府成立了政府与社会资本合作独立专业智库。独立专业智库负责整合协调各方的信息和资源，其来源包括发改部门和财政部门、行业主管部门和其他主管部门为专业智库提供的专业人员，政府方出资代表提供的专业人员和既有项目信息，咨询机构为智库提供的咨询建议。除此之外，与社会资本方的沟通接洽也由智库独立完成，可以认为，独立专业智库是整个决策体系信息资源的汇聚地，同时负责统一为市委市政府也就是项目决策最高层提供专业智力支持与数据支持，帮助其提高决策效率和效果，并在项目实施过程中与实施机构（项目枢纽）进行专业信息与项目需求沟通。

4.3政企合作独立专业智库的运作机制

政府方出资代表、发改部门和财政部门等根据项目信息提供专业人员组织成立独立专业智库，为PPP项目咨询提供专业化建议的背景下，PPP独立智库发挥着协调政府方出资代表、社会资本方在内的各个利益相关者的利益诉求，解决利益相关者之间信息不对称问题，提高大型基础设施政企合作项目的决策效率。具体的运作机制为：为项目决策高层提供专业智力支持与数据支持，与项目实施机构进行专业信息和项目需求的沟通，通过咨询机构将政府部门、政府方出资代表和社会资本方等多个利益相关者协同联系，从而有效解决大型基础设施政企合作项目的利益相关者之间信息不对称问题，降低政企合作决策方面的信息误差。具体来讲，组织实施机构委托形成合作关系，从而与利益相关者各方根据委托合同展开合作，如组织咨询机构召开具体方案的编制、召开专家评审会，对大型基础设施政企合作项目进行建设和运营评价等工作。

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