中国地方政府债务空间分布动态演进分析

摘要：地方政府债务风险的解决依赖于是否能够建立区域联合监管，坚持全国一盘棋，调动各地区和部门的积极性，切实发挥集中力量办大事的显著优势。文章采用扩展的分布动态学模型，从空间分布与形态两方面考察2010—2018年我国地方政府债务的空间分布动态演进过程。研究发现：Kernel密度估计结果显示，四大板块的地方政府债务扩张水平在样本考察期内呈现下降趋势；从无条件的Kernel密度估计结果来看，我国地方政府债务水平的分布具有一定的稳定性，但是地方政府债务水平较高的地区具有向低水平转移的趋势；从空间角度看，我国各地区政府债务扩张水平与相邻地区并未呈现收敛趋势。根据以上研究成果，提出建立区域联合治理的政策建议，以实现全国联合预警、联合监管、联合防范的协同治理战略目标。

关键词：地方政府债务；空间分布；区域联合

中图分类号：F811.5文献标识码：A文章编号：1005-6432（2024）33-0006-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.33.002

1引言

我国地方政府债务问题存在已久，若不能有效防控风险，地方政府债务超常规扩张的外溢效应必然使债务风险在金融体系传染、扩散，进一步诱发潜在的系统性金融风险，最终影响到金融系统的稳定。一方面，地方政府债务区域差异明显，从2018年年末政府债务余额数据来看，江苏、山东和浙江均超过1万亿元，北京、重庆等在5000亿元以下，而海南、青海和宁夏仅有1000亿元左右；另一方面，隐形债务规模不可控，地方政府存在大量隐形债务，个体风险难以监控，比如对土地财政的严重依赖性、地方融资平台公司数量的遗漏及未来可预期的大规模养老金债务等（杨灿明和鲁元平，2013）。能否有效防控地方政府债务风险，既关系到稳增长，更关系到国家金融与经济安全。我国经济发展的空间结构发生深刻变化，经济的空间相关性、风险的跨国联动性使得现有经济治理、风险防控机制的缺陷逐渐显现，已不足以应对当前复杂的经济形势。因此，为适应新形势，深入且全面认识政府债务扩张的本质、来源和区域差异，是防范金融风险特别是系统性金融风险的前提。在此基础上，协同各部门和各区域构建防范化解政府债务风险的长效机制，深入实施地方政府债务的区域联合治理，以期构建地方政府债务风险的区域协同治理体系，推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

学者从财政体制、政府行为两方面分析地方政府债务超常规扩张的原因。部分研究发现，现行不完善的财政体制是促使地方政府债务扩张的原因之一。一方面，1994年分税制后地方政府面临财权上收事权下移的局面，巨大的财政压力是导致地方政府大量举借债务的根本原因（王叙果等，2012；陈菁和李建发，2015）；另一方面，地方政府举债存在的权责分离现象导致地方政府只享有举债的权利而不用承担偿还的义务也进一步促使地方政府无序扩张（缪小林和伏润民，2015）。从政府行为来看，“唯GDP”考核模式下的政绩利益驱动、对地方政府举债行为的软约束6K4OAXz2y9PzDde0qvrncw==以及各级政府间的纵向担保链同样是地方政府债务快速膨胀的原因，促使地方政府主动负债（刘尚希和赵全厚，2002；黄国桥和徐永胜，2011；伏润民等，2017）。

我国地方政府积极利用各种投融资平台，通过政府借款为基础设施建设提供资金保障，地方政府债务在满足融资需求以及城市化进程中，地方政权企业化、地方政府公司化倾向一直存在，出现长期投资与短期债务之间期限错配等问题，致使地方政府性债务规模不断扩张和风险不断积累，有引发系统性金融风险的可能，进而影响宏观经济的稳定（陈志勇等，2015；严文浩，2017）。地方政府性债务已成为未来我国经济的重要“矛盾凸显点”，学者们试图从财政安全的视角分析我国地方政府性债务的生成机理（祝志勇和高扬志，2010；秦海林，2010），以揭示其深层次的体制原因。也有学者从地方政府债务风险外溢效应的角度研究了地方政府债务风险与金融风险的相互影响问题（徐海波，2013），我国地方政府性债务增长迅速、规模庞大，但同时管理使用不规范、体制机制不健全，债务风险的不断积累通过财政、金融和信用等途径进行传导（王国刚，2012；胡援成和张文君，2012），我国政府性债务风险有通过融资平台—金融机构—金融系统和地方政府—中央政府—金融系统两条途径向金融风险转化的可能性（杨艳和刘慧婷；2013），同时我国地方政府债务风险与金融部门风险存在相互传染、强化，形成风险的“双螺旋”结构。

文章基于空间分布视角，选取我国30个一级行政区（省、市、自治区，因为数据缺失原因删除西藏，下同）2010—2018年的数据，利用空间Kernel密度估计对地方政府债务的分布动态演进过程进行估计，以考察地方政府债务的分布特征及随时间变化的趋势，明确政府债务扩张的空间分布呈现怎样的特征、政府债务扩张的分布动态演进过程是怎样的，对这些问题的回答能帮助我们把握政府债务扩张的地区差距程度，进而全面提升地方政府债务风险的联防联控水平，遏制政府债务扩张风险的外溢效应和传染效应。

2理论逻辑框架

2.1地方政府债务规模扩张的激励机制

地方政府间存在一种激励机制，这种激励机制主要包括经济激励、政治激励以及金融激励。在这种激励机制下各地方政府竞争加剧，进而竞相扩大借债规模引发各地债务规模超常扩张，同时在财政体制不完善、监管约束力度低的情况下，最终导致地方政府债务常规扩张的外溢效应。

其一，经济激励。地方政府通过举债可以筹集资金用于基础设施建设等，能在短期内拉动经济增长，创造就业机会，促进地方经济发展，提升政绩表现。其二，政治激励。首先，地方官员将大规模的举债和项目建设视为自身能力和政绩的体现，有助于其在政治晋升等方面获得优势。其次，地方政府的举债行为存在软约束——权责时空分离的期限错配问题，在某些情况下举债可能导致未来的财政负担转移给下一届政府，现任政府可能更有动力举债。最后，来自上级政府的隐形担保。其三，金融激励。金融机构可能出于自身利益，如获取贷款利息收益等，有动力向地方政府提供贷款，这在一定程度上也激励了地方政府举债。

2.2地方政府债务扩张的外溢效应

区域间复杂的空间关联模式会使得地方政府债务风险具有传染、扩散等特性进而危及其他地区或部门，因此文章试图从金融溢出效应和信息溢出效应两方面阐述地方政府债务扩张的外溢效应。

2.2.1地方政府债务风险的金融溢出效应

许多金融机构持有地方政府债券或与地方政府债务相关的资产。一旦地方政府债务出现问题，可能通过资产负债表渠道影响金融机构的稳健性，甚至引发系统性金融风险在金融机构间传导。当地方政府面临偿债困难时，可能会通过各种方式筹集资金，从而在一定时期内对金融市场的流动性产生抽吸作用，影响金融体系的资金正常流转。

2.2.2地方政府债务风险的信息溢出效应

地方政府债务风险上升可能导致其信用评级下降，这会影响市场对其偿债能力的信心。这种负面信号可能蔓延至金融市场，这种溢出效应更多地体现为投资者心理因素的影响。在信息不对称、市场投资主体有限理性、金融系统脆弱性等背景下，引发金融机构对相关资产的重新定价，增加金融机构的信用风险。地方政府债务扩张的原因及外溢效应见图1。

3地方政府债务空间分布动态演进分析

3.1指标与数据

文章采用30个省、市、自治区2010—2018年政府性债务余额数据，数据来自Wind数据库和各省财政部、审计局，并将30个省、市、自治区分为四大板块：东部地区、中部地区、西部地区和东北地区，东部地区包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地区包括四川、重庆、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西和内蒙古；东北地区包括黑龙江、吉林和辽宁。

3.2传统Kernel密度估计

在样本考察期内，30个省、市、自治区地方政府债务规模的分布整体向左移动且左移的趋势出现在2014年之后，说明《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和新《预算法》实施以来，地方政府举债机制在一定程度上发挥了重要作用，限额管理、预算管理、风险处置、日常监督等管理体系在一定程度上遏制了地方政府债务规模的肆意扩张；地方政府债务规模的分布的波峰高度逐渐增大，这说明我国地方政府债务扩张的分布越来越集中。但是值得注意的是，在地方政府债务水平较高的地方出现“矮峰”，虽然这一位置概率密度比较小，但是“矮峰”位置的风险水平高，一旦爆发风险，其传染效应和溢出效应会迅速发挥作用，局部风险也会迅速蔓延至全国而引发系统性危机。

3.3空间Kernel密度估计

空间Kernel密度估计采用各省相对地方政府债务扩张水平（各省地方政府债务水平/全国均值），从两个方面分析我国地方政府债务扩张水平的空间分布模式及动态演进。

3.3.1无条件的Kernel密度估计

通过无条件的Kernel密度估计考察我国地方政府债务扩张模式随时间的变化趋势，如图3（a）和图3（b）所示。由图3可知，密度等高线集中于正45°对角线附近，说明随着时间推移我国地方政府债务水平分布状态变化较小。此外，在地方政府债务水平较低的区域，密度等高线基本分布在对角线两侧，而在地方政府债务水平较高的区域，密度等高线偏离正45°对角线较多且都分布在对角线下方，这说明原本地方政府债务水平较低的省份，其地方政府债务水平有向低水平转移的趋势，这也是加强地方政府债务监管力度的结果。

3.3.2空间条件的Kernel密度估计

通过空间条件的Kernel密度估计考察我国地方政府债务扩张的收敛模式，以此估计是否存在空间相关性，如图4（a）和图4（b）所示。由图4可知，密度等高线主要平行于Ｘ轴，说明整体来看，相邻省份间地方政府债务扩张的相互影响并没有起到特殊的作用。但是，在地方政府债务水平较低的区域存在一定的空间相关性，地方政府债务水平较高的区域不存在空间相关性。

4政策建议

第一，加快建立规范的地方政府举债融资机制和监管机制。地方政府债务的急剧扩张来源于财政分权导致的财政支出与财政收入不匹配，同时权责时空分离也使得地方政府的举债行为缺乏约束和监管。因此，一方面，要赋予地方政府依法举债的权限，加快建立地方政府举债融资渠道，并加强对地方政府举债规模、程序、用途情况的监管，建立对违法违规融资的惩罚机制。另一方面，要加强对地方政府举债偿还责任的监督，建立债务风险应急处置机制和责任追究机制，切实化解地方政府债务风险。

第二，地方政府债务扩张问题的治理需要重视其地区差距特征。一方面，对地方政府债务扩张重点监管地区加大资金和政策扶持，强化对重点监管对象的联合监控和治理，以期实现治理效果的共同提升。另一方面，提升区域内协调治理能力和政策的沟通协调，促进联合预警、联合治理、联合监管，形成政策和行动合力，最终形成地方政府债务的区域协同治理体系，防止地方政府债务扩张的地区传染效应和外溢效应。2010年爆发的欧洲主权债务危机为我们敲响了警钟，因此推动地方政府债务扩张风险的区域协调治理、建立区域合作治理体系，成为提升政府债务风险总体治理水平的关键。

第三，建立地方政府债务扩张的预警机制。通过测算全国各地区的债务率、偿债率、逾期债务、新增债务等指标，同时控制地方政府债务余额的规模和增长速度，了解债务的使用情况，定期评估并发布各地区债务风险状况，对地方政府债务风险高的地区进行风险预警并采取应对措施，及时降低风险。

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