域外“低空+”新业态的法治化路径

随着城市人口密度的不断增加，社会治理与发展亟须定位出行交通新方式和经济提速新引擎。当下，低空经济成了破解上述难题的最佳答案，能够完美融合提升交通运能与刺激经济发展的目标。低空既是陆地的延伸，也是陆地的平行空间。低空既能复刻陆地的旅游业态，也能探索“低空+陆地（项目）”互融合的新项目，比如：低空旅游+体育探险（如翼装飞行）、低空旅游＋影视摄像（如旅拍）、低空旅游＋疗愈养生（如空中冥想）等。

早在2022年，欧盟委员会就制定了《欧洲无人机战略2.0》，列出10个领域的19项行动计划，旨在全面提速“低空+业态”的发展态势。据统计，至2035年和2050年，欧洲无人机产业将创造1400亿欧元和3500亿欧元的经济价值，同时每年将减少碳排放12万吨。如同其他新兴事物一样，低空经济必然要纳入法治化轨道，从而达到持续良性输出的社会效果！

“空中+出租”的噪声污染规制

随着私家车的普及与人口密度的增加，陆地交通显然无法满足城市居民的出行需求。城市空中交通业务成为深挖交通潜力的提速点：比如韩国，首尔市政府表示2024年在汝矣岛和蚕室2条航线启动“飞行汽车”商用化所需的实证项目，并计划2025年会同多家民营企业开展技术研发活动以实现商用。又比如阿拉伯联合酋长国，迪拜政府与JOBY AVIATION于2024年2月11日签署正式协议，在阿拉伯联合酋长国开展空中出租车业务，并获得6年空中运营专有权。JOBY AVIATION计划在2025年首次开展电动垂直起降功能运营，于2026年在迪拜推出商业空中出租车业务。再比如日本，铃木财团与SkyDrive合作，每年可以制造100架电动垂直起降功能的飞行航空器。

在法治规制方面，空中出租车产生的噪声污染备受关注。对此，欧洲航空安全局于2023年发布了全球首个评估空中出租车产生的噪声的提案，旨在解决社会对空中出租车这种新型城市交通方式最关心的问题。该提案涵盖了针对有人驾驶的垂直起降飞机运行的全面要求，涉及空中运营、飞行机组人员执照、标准化欧洲空中规则以及空中交通管理等诸多领域。其中，环境保护技术规范文件更是定义了统一的噪声评估标准，适用于具有电动垂直起降功能的飞机的型号认证，目的在于保护城市环境，并防止飞行器噪声对人类健康产生重大有害影响。

此外，欧洲航空安全局还专门制定了悬停噪声的评估标准，从而帮助对垂直机场附近的操作进行噪声评估，包括这些飞机将起飞和降落的地方。其中，最大允许噪声水平与国际民用航空组织的最新重型直升机的限制条件是相同的，将便于各国实际操作。

“低空+旅游”的行业自律

国外低空旅游项目种类繁多，主要包括三类：一是城市空中观光型。英国伦敦、法国巴黎、巴西里约热内卢等国外著名城市均开展了直升机空中游览的城市观光业务，项目各具特色、常态化运营并且价格亲民。二是景区空中游览型。依托特定的景观呈现宏大、壮美、惊奇的观景效果，使用4座至7座单发直升机，开展10分钟至30分钟的短途观景游览。澳大利亚墨尔本十二门徒岩等地拥有全球热门的直升机旅游项目，承担景区直升机旅游运营商大多数经营业绩良好。三是综合观光体验型。通过低空旅游项目将城市风光与旅游名胜地进行串联，开发低空飞行的旅游项目，并融入空中摆渡、野外探险等内容。比如，新西兰皇后镇项目将著名影视拍摄地、航空小镇融入低空旅游项目范畴。

总体而言，国外低空旅游市场呈现规模大、盈利能力强的趋势。当然，“低空+旅游”产业良性发展的关键保障离不开构建一套完善的法规标准体系和健全的低空产业政策：

在准入门槛方面，由于低空飞行航空器的飞行安全风险系数较高，所以国外对各种业务类型的低空旅游运营企业均有着严格的安全要求（比如，普遍要求对航空器进行定期年检，以确保适航）。针对低空旅游运行的热气球、直升机等飞行器的驾驶员，国外同样采取了严格的资质能力认定、安全背景核查等一系列措施，甚至通过立法推动行业自治。比如，德国、法国等欧洲国家均设立了低空旅游行业规范委员会，以“安全可控”为目标，推动社会团体组织自治“低空+旅游”安全运营。

在激活消费市场方面，虽然国外对管辖和审批手续比较严格，但是社会公众对“空域使用是公民应该享有的权利”已经达成了共识，政府也有意通过低空经济发展旅游业，故多采取政策红利的方式予以积极推进。比如，英国政府鼓励拓展多样化、个性化、定制化旅游产品和服务，加快培育空中游览、热气球等“低空+旅游”业态，从而释放通用航空的消费潜力。在英国伦敦泰晤士河的飞行线路上，专门设置了“低空+旅游”点位，沿途景点包括圣保罗大教堂、伦敦桥、白金汉宫等著名景点。

在日本、韩国，政府甚至将“低空+旅游”上升至国家战略高度进行统筹推进，接连出台了《低空空域的使用管理规定》，细化制定了对“低空+旅游”的高度、空域、飞行管制等工作要求，健全项目执行资质的审核、审批流程，以进一步加大融资、基金、奖励、补助等支持力度，确保“低空+旅游”合法高效发展。

“低空+物流”的审慎监管

目前，世界多数国家已经将“低空空域”视为重要的战略资源，认为其蕴含着巨大的经济、国防和社会价值。其中，“低空+物流”更是成为低空经济发展的新焦点。德国、法国、澳大利亚、日本、韩国等发达国家通过推动“人——机——物”智能互联，旨在形成“低空+物流”的智联网格。据统计，全球物流包裹总数已经达到2200亿件，对于建立与地面物流互补的“低空+物流”配送市场有着迫切的市场需求。

根据需要划设无人驾驶航空器管制空域，国外专门设置了管制空域范围以外的空域作为微型、轻型、小型无人驾驶的飞行航空器的适飞空域。毫无疑问，此种“负面清单”的管理模式能够有效释放空域资源，有利于监管机构、执法部门实际操作，进一步规范飞行活动的组织实施。比如，在新加坡，无人机的飞行高度一般不得超过60米。对此，警方配备了专门的监测设备来定位超过此高度的无人机，进而迅速找到实际操控者。若实际操控者被查实违反上述规定，将面临第1次警告、第2次高额罚款的处罚措施。再如，在澳大利亚，民用航空安全局牵头制定《民用航空安全条例》。根据《条例》，驾驶小型无人机进行的休闲、娱乐飞行，无须注册或者申请许可。但仍需遵守飞行距离、时间等法定规则，以及州议会制定的地方法规，否则将面临至少1565美元的罚款。

此外，国外对从事“低空+物流”的飞行航空器设立了专门的监管机构。比如，日本政府允许无人机在部分区域内飞行，但需由日本国土交通省负责制定相关法规和监督管理工作，国土交通省可以授权警视厅从事具体执法工作。又如，在韩国，国土交通部是无人机飞行的主要监管机构。由国土交通部牵头制定的无人机法规明确规定，商用或者最大起飞重量超过2千克的无人机需要申报。飞250克以上无人机的驾驶人员，必须持有操作者证明书，并在韩国交通安全局设置的学习中心参加定期培训，获得合格的继续教育结业证书……

（作者系上海市公安局法制总队二支队副支队长、一级警长，法学博士）

编辑：黄灵 yeshzhwu@foxmail.com