关于相对集中行政处罚权有关问题的思考

摘要：在我国，行政处罚权相对集中模式是一种新兴的处罚权配置方式，其通过将原本分散于各个部门的行政处罚权进行整合，从而实现权力的科学配置和高效运行。相对集中行政处罚权是顺应我国法治化进程的必然选择，有助于解决“权责不一、多头执法”等问题，实现行政处罚权的规范化和专业化。我国的法治建设为相对集中行政处罚权提供制度支撑，改革实践为其积累了经验，社会诉求是其改革动力。在推进过程中，仍面临法律依据不完善、部门利益难以协调、执法机构职能重叠、执法能力仍不足的困境。需加快完善相关法律法规、合理划分部门职责、统筹推进体制改革、加强队伍能力建设，集中行政处罚权才能真正落到实处。

关键词：相对集中；行政处罚权；综合执法；法治政府

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：2095-6916（2024）20-0080-04

Thinking on the Related Issues

of Relatively Centralized Administrative Punishment Power

Yang Bingjie

（Jingshi Lawyer， Hohhot 010000）

Abstract： In China， the relatively centralized mode of administrative punishment power is a new way of punishment power allocation. It integrates the administrative punishment power originally dispersed in various departments， so as to realize the scientific allocation and efficient operation of the power. The relative centralization of the power of administrative punishment，which is the inevitable choice in line with China’s process of legal system construction， helps to resolve issues such as “inconsistent responsibilities and rights， and multi-subject law enforcement”， making the power of administrative punishment standardized and specialized. The construction of the rule of law in our country provides institutional support for the relatively centralized power of administrative punishment， reform practices accumulate experience for it， and social demands are the driving force for its reform. However， in the process of its promotion， there are still some challenges such as inadequate legal basis， ill ordination of department interests， overlapping functions of enforcement agencies， and insufficient enforcement capacities. It’s necessary to accelerate the improvement of related regulations， reasonably divide departmental responsibilities， comprehensively promote institutional reform， and enhance the capacities of the enforcement team， so that centralized power of administrative punishment can be put into practice.

Keywords： relatively centralized; power of administrative punishment; comprehensive law enforcement; law-based government

党的二十大报告强调，深入推进改革创新，坚定不移扩大开放，着力破解深层次体制机制障碍，不断彰显中国特色社会主义制度优势，不断增强社会主义现代化建设的动力和活力，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。当前，随着改革开放不断深入，经济社会高质量发展对行政执法提出更高要求，但“九龙治水”式的多头执法、重复执法等问题仍然突出，影响了执法效能和公信力。党中央、国务院高度重视相对集中行政处罚权改革，将其作为转变政府职能、深化“放管服”改革、优化营商环境的重要抓手，纳入全面依法治国的总体布局。2021年，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，强调进一步推进相对集中行政处罚权改革。当下，推进相对集中行政处罚权既面临良好的政策机遇，也面临不少现实挑战。在国务院机构改革的大背景下，如何立足新发展阶段，贯彻新发展理念，积极探索行之有效的改革路径，亟须从理论和实践层面深入研究。

一、相对集中行政处罚权的内涵与特征

（一）相对集中行政处罚权的内涵

行政处罚权是行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或其他组织实施制裁的权力。在传统的行政执法体制下，行政处罚权通常由各个业务部门根据“谁主管谁负责”的原则分别行使。这种“分散式”的处罚权配置模式虽然可以充分调动业务部门的积极性，发挥其专业优势，但也存在职能交叉、多头执法等弊端，影响了行政效能。为破解这一难题，党的十八届三中全会《决定》提出：“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。”［1］所谓相对集中，是指在保留业务部门部分执法权的同时，将大部分的行政处罚权进行整合，交由综合执法部门统一行使。这是一种介于“分散”与“完全集中”之间的过渡性模式。一方面，它没有完全剥夺业务部门的行政处罚权，而是在严格界定权力边界的基础上实现分工协作；另一方面，对于交叉重复、专业性不强的行政处罚事项，则交由综合执法部门负责，以实现权力的科学配置和有效监督。

（二）相对集中行政处罚权的特征

相对集中行政处罚权作为一种新型的权力配置模式，有别于传统的分散式行政处罚，具有以下特点。

1.整合性。相对集中就是要打破“条块分割”格局，将分散在各业务部门的行政处罚权进行归并整合，消除权力分散、多头执法的弊端。这是其最本质的特征。

2.协同性。在整合的基础上，相对集中强调综合执法部门与业务部门的分工协作、信息共享，实现部门之间的良性互动，形成工作合力。

3.专业性。通过将行政处罚权相对集中于综合执法部门，有利于加强执法队伍建设，提高执法人员专业素质，推动行政处罚工作的专业化、标准化。

4.制约性。由于综合执法部门不直接参与具体业务，因而可以相对客观公正地行使处罚权，有利于加强对业务部门的制约和监督，促进权力运行的公开透明。

5.渐进性。与“一刀切”式的完全集中不同，相对集中采取分类推进、先易后难的策略，在总结基层经验的基础上，逐步调整完善，稳妥推进改革。

二、我国实行相对集中行政处罚权的现实基础

（一）法治建设为相对集中行政处罚权提供制度支撑

党的十八大以来，我国全面依法治国深入推进，法治政府建设取得重大进展，为相对集中行政处罚权奠定了坚实的法治基础。一是以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系不断完善，《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》等一大批法律法规先后出台修订，从立法层面为相对集中行政处罚权提供了明确的实施依据。二是各地区政府机构改革有序开展，大部制、扁平化管理体制得以确立，行政执法职能进一步整合优化，为相对集中行政处罚权的实施创造了有利条件。三是行政执法程序日益规范，执法人员素质不断提升，执法信息逐步公开透明，有力促进了行政处罚工作的制度化、专业化水平。这些法治成果，共同铸牢了推进相对集中行政处罚权的法制根基。

（二）改革实践为相对集中行政处罚权积累经验启示

2002年8月22日，国务院发布了《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》。2004年，浙江省开始在城市管理、工商、质监等领域开展相对集中行政处罚试点，整合分散执法力量，建立综合执法机构。2015年12月24日，《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，要求“到2017年年底，实现住房城乡建设领域行政处罚权的集中行使”。此后，北京、上海等地纷纷开展相关改革，在食品药品监管、交通运输管理等重点领域推行相对集中行政处罚。这些基层实践积累了丰富经验，为在全国推开相对集中行政处罚权奠定了基础。一方面，试点地区通过科学划分执法事权、创新工作机制、加强协同配合，初步实现了行政处罚权的有序整合、规范运行，为在更大范围内推行该项改革提供了可资借鉴的路径和方法。另一方面，一些地方在推进过程中也遇到了机构重叠、多头管理等问题，暴露出相对集中行政处罚权在制度设计、运行机制等方面还有待进一步完善，需要在总结试点经验基础上审慎稳妥地加以推进。

（三）社会诉求为相对集中行政处罚权注入改革动力

随着经济社会的快速发展，行政管理日趋复杂，执法领域不断拓展，传统的分散式行政处罚模式逐渐暴露出诸多弊端，难以适应新形势下规范市场秩序、维护公众权益的客观要求。一方面，职能交叉、条块分割导致执法效率低下，企业和群众多头跑、来回跑的现象屡见不鲜，加重了行政相对人的负担。另一方面，不同部门缺乏沟通，执法尺度不一、标准不统一，甚至出现重复处罚、选择性执法等，损害了政府的公信力。因此，推进相对集中行政处罚权，既是顺应人民群众的期盼，也是提升政府治理能力、树立法治政府形象的必然要求。

三、相对集中行政处罚权面临的现实困境

（一）法律依据还不完善

尽管中央提出要推进相对集中行政处罚权，但与之相适应的法律制度还不健全。现行法律法规大多还是按照“谁主管谁负责”的思路设计的，对综合执法部门的法律地位、职权范围等缺乏明确界定。在法律授权不足的情况下，综合执法部门要对业务部门实施有效监管难度较大，部门间权责边界模糊，易引发争议。实践中，一些地方为推进改革，不得不在政府规章层面对相关事项作出规定，但效力层级较低，权威性不足。因此，需要在现有立法基础上，进一步完善相关法律，从根本上理顺法律关系。

（二）部门利益难以协调

由于涉及面广、利益交叉，相对集中行政处罚权在推进过程中面临诸多部门利益的掣肘。一些业务部门担心权力被剥夺，影响自身利益，对相对集中持抵触情绪。而综合执法部门则可能利用手中权力，对业务部门过度干预。两类部门在人员编制、经费保障、案件移送等方面的矛盾较多，配合不足。同时，上下级部门在推进力度、进度安排等方面也存在分歧，影响了工作的统一性、连贯性。化解部门利益冲突，是推进相对集中行政处罚权必须突破的难题。

（三）执法机构职能重叠

目前，一些地方在推进相对集中行政处罚权的同时，也在开展城管、工商、质监等领域的综合执法改革。这导致新组建的综合执法部门与原有执法机构在管辖范围、执法对象等方面出现重叠交叉，职能定位不清晰。而且，不少地方简单照搬外地做法，没有结合本地实际，造成机构改革与职能整合不匹配、不协调。在条线管理与属地管理的矛盾下，基层执法部门反而陷入多头管理、效率低下的困境。这就需要在顶层设计上统筹考虑，合理划分执法机构的职能，理顺相互关系。

（四）执法能力有待提升

相对集中行政处罚对执法人员的知识水平和专业素质提出了更高要求。综合执法部门要对多个领域实施监管，执法人员需要掌握更全面的专业知识。然而，一些基层执法部门人员结构不合理、专业化程度不高，知识更新跟不上新形势。同时，培训机制还不健全，执法经验传承不畅，造成执法能力亟待提升。此外，在信息化时代，大数据、云计算等现代科技手段的运用，也对执法人员能力提出了新的挑战。

四、进一步推进相对集中行政处罚权的对策建议

（一）加快完善相关法律法规

行政处罚权作为一项重要的行政权力，其配置和运行直接关系到政府职能的优化和行政管理体制的完善。为确保改革在法治轨道上有序推进，必须加快完善上位法及配套法规。首先，要抓紧修改完善行政处罚法、行政强制法等法律中关于行政处罚的相关规定。明晰界定相对集中模式下，综合执法部门和业务部门在行政处罚中的职责分工、权力边界和法律关系，防止权力真空，避免职能交叉、多头执法。其次，可以考虑制定专门的综合行政执法法；从机构设置、执法权限、执法程序、部门协作、法律责任等方面进行系统规范，为综合执法提供完整的法律依据；明确相对集中行政处罚权的主体资格、运行规则和监督制约机制，推动执法力量整合优化、执法程序严格规范。最后，地方立法也要及时跟进。省市县三级地方政府应根据本地实际，因地制宜推进相对集中行政处罚权改革。

（二）合理划分部门职责

要按照“总量控制、步调一致、能上能下、动态调整”的原则，科学划分综合执法部门与业务部门的职责权限。推进相对集中行政处罚权，关键是要在中央统筹下，根据不同领域和地区的实际情况，合理确定由哪个部门承担执法职责，避免简单机械“一刀切”。一是要根据不同领域的专业特点、监管需求等因素，区别对待，分类施策。对于食品药品、生态环境、应急管理等专业性强、风险高的重点领域，可由相关业务部门继续实施行政处罚；对于文化市场、交通运输、城市管理等涉及面广、社会关注度高的领域，则应加快推进相对集中行政处罚权，由综合执法部门承担主体责任。二是要在中央层面制定权责清单，明确划分综合执法部门和业务部门的职责边界，避免权责不清、推诿扯皮。业务部门要在日常监管、立案查处等方面加强与综合执法部门的工作对接，综合执法部门要在案件查办、行政强制等方面积极回应业务部门的协作需求，形成执法合力。三是要健全部门间执法协作机制，完善案件移送制度，明确案件移送的条件、标准、程序、时限等；建立健全证据采信规则，规范证据审查判断和使用标准；加强信息共享，推动执法信息横向联通、纵向贯通，提高协同执法的及时性、准确性。同时，要畅通执法协作渠道，建立部门间定期会商、重大案件会办、联合执法等机制，推动问题联治、工作联动。

（三）统筹推进体制改革

推进相对集中行政处罚权改革是一项系统工程，需要统筹谋划、协同推进。首先，要加强顶层设计，科学制定改革方案。中央和地方政府应明确改革的总体目标和具体任务，合理划分职责，制定详细的实施步骤和时间表，确保改革工作有序推进。同时，要统一思想认识，加强各地区、各部门之间的沟通协调，形成工作合力，避免政出多门、标准不一。其次，要处理好相对集中行政处罚权改革与其他改革举措的关系。在持续推进“放管服”改革的同时，要加强事中事后监管，完善综合执法体制机制。简政放权并不意味着放松监管，而是要创新监管方式，提高监管效能。要厘清各部门的执法权限，消除交叉重复，解决多头执法、选择性执法等问题，通过优化资源配置，整合执法力量，推动综合执法，提升监管效率和公信力［2］。最后，要大胆创新体制机制，探索符合实际的综合执法新模式。针对执法领域和对象的特点，建立健全跨部门、跨区域、跨层级的协调机制，实现信息共享、联合执法。

（四）加强队伍能力建设

建设一支高素质专业化的行政执法队伍是推进相对集中行政处罚权的重要保障［3］。要把提高执法质量和公信力作为核心目标，采取有力措施，全面加强队伍建设。首先，要完善人员管理制度，优化队伍结构。建立健全执法人员选拔、培养、使用、管理的长效机制，坚持德才兼备、以德为先的用人标准，拓宽选人用人视野，吸引优秀人才进入执法队伍。建立执法人员定期轮岗制度，促进不同领域、不同层级间的交流，提高执法的专业性和廉洁性。完善考核评价体系，坚持严管和厚爱结合，激励和约束并重，调动执法人员的积极性、主动性。其次，要健全教育培训体系，切实提升执法人员的能力素质。加大教育培训力度，采取多种形式开展全员培训，突出政治理论、法律知识、执法技能等重点内容，促进理论与实践相结合，不断提高执法人员的政治素质、业务能力、职业道德。定期开展法律知识更新培训，及时跟进立法修法进程，确保执法人员知法懂法、依法行政。注重发挥典型案例的示范引领作用，总结推广先进经验做法，不断改进执法方式方法。最后，要加强智慧执法建设，提高执法效率和规范性。运用现代信息技术，加快执法信息化进程，建设覆盖执法全过程的信息化平台，实现数据共享、业务协同、监督管理的一体化运行。

五、结束语

相对集中行政处罚权是深化行政执法体制改革的重要举措，对于转变政府职能、规范行政执法、优化营商环境具有重要意义。当前，这项改革正在稳步推进，但仍面临不少困难和挑战。推动改革向纵深发展，既要遵循依法行政的原则，处理好改革发展稳定的关系，又要立足国情，从实际出发，鼓励基层大胆探索创新。只有坚持不懈抓好落实，持续深化改革，才能最终建立权责统一、简约高效、公正透明、廉洁高效的行政执法新体制，为全面依法治国、加快建设法治政府、推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力的制度支撑。

参考文献：

［1］王尧.实现“五个转变”创新城管执法理念［EB/OL］.中国共产党新闻网.（2014-07-16）［2024-06-11］.

http：//theory.people.com.cn/n/2014/0716/c40537-252887

42.html.

［2］彭志芳.关于相对集中行政处罚权有关问题的思考［J］.河北法学，2005（01）：139-145.

［3］沈丽荣.关于相对集中行政处罚权有关问题的对策思考［J］.城市开发，2001（10）：44-45.

作者简介：杨秉杰（1992—），男，汉族，内蒙古鄂尔多斯人，经世律师事务所律师，研究方向为法学理论。

（责任编辑：杨超）