供需视角下科技赋能黄河流域生态保护的政策之窗研究

关键词：科技创新；生态保护；政策之窗；黄河流域

0引言

科技赋能黄河流域生态保护政策是发挥科技效能、提升流域质量的重要措施。2021年10月，中共中央、国务院印发了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，明确要求“开展黄河生态环境保护科技创新”。2022年11月，科技部出台《黄河流域生态保护和高质量发展科技创新实施方案》，提出推动由黄河源头至人海口的全域科学治理，支撑黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的实施。然而，黄河流域的生态脆弱性和科技创新的复杂性使得现有的政策供给未能有效满足黄河流域生态保护的科技创新需求。因此，开启科技赋能黄河流域生态保护的政策之窗，寻求政策供给与实践需求的高度适配之策是一个亟待深化的课题。

目前，国内学界关于科技赋能黄河流域生态保护的政策之窗研究相对较少，现有研究大多集中在黄河流域科技创新与生态保护的耦合协调、绿色科技创新在黄河流域生态保护和高质量发展中的价值体现、黄河流域省域科技政策供需匹配实证等方面，鲜有从供需适配视角对科技赋能黄河流域生态保护的政策之窗进行整体性考察和研究。鉴于此，本研究以供需适配为切入点，着重探讨以下2个问题：一是科技赋能黄河流域生态保护的政策之窗是否开启和在何种状态下开启？二是如何开启科技赋能黄河流域生态保护的政策之窗，完成从“供需失配”向“供需适配”的转变？本研究通过科技赋能黄河流域生态保护的现实审视与理论对话，揭示理论与现实供需状态的差异及其背后的深层原因——在于政策之窗这一关键中介变量，以期为开启科技赋能黄河流域生态保护的政策之窗，实现政策供给与实践需求的高度适配提供参考。

1研究设计

1.1研究思路

研究主要围绕“两重比较”和“一个适配”的思路展开：首先，通过对黄河流域与长江流域科技赋能生态保护的供需现状进行对比分析，揭示科技赋能黄河流域生态保护的供需状态，再进行现实与理论的对话，进而提出研究问题的理论命题；其次，探讨政策之窗的开启程度与科技赋能黄河流域生态保护供需状态之间的内在关系，为黄河流域各省（区）科技赋能生态保护供需状态的调整提供理论依据；最后，依据政策之窗的开启程度，通过韧性调适推动黄河流域科技赋能生态保护供需失配向供需适配转变。以供需适配情况为目标导向、以韧性调适为实施策略，在“供给与需求”和“理论与现实”的对话中为科技赋能黄河流域生态保护政策之窗的开启提供创新性的研究思路，同时也是对供需适配理论的尝试性理解。具体研究思路见图1。

1.2对象选取与数据收集

选取黄河流域和长江流域的科技赋能生态保护情况进行对比分析，以更好地解析科技赋能黄河流域生态保护的供需状态。选取依据如下：1）长江流域和黄河流域是大江大河治理的标杆，先后上升为重大国家战略，具有典型性；2）黄河流域和长江流域在科技赋能生态保护方面表现出明显的差异性，可以进行正反对比；3）黄河流域和长江流域科技赋能生态保护的实践需要、政策供给等，具有数据和文本的可获得性。

数据收集主要采用文本分析法，政策文本是反映科技赋能流域生态保护供给情况的重要信息源。自国家实施“十二五”规划以来，特别是党的十八大后，黄河流域和长江流域各省（区、市）在流域管理机构的统一协调指导下，呈现良好的生态环境发展态势。因此，政策文本收集的时间界定为2010年1月至2023年5月。科技赋能流域生态保护涉及生态、科技两领域，根据我国政府部门的职能分工，在黄河流域和长江流域各省（区、市）政府及其科学技术厅（局）、财政厅（局）、生态环境厅（局）等官方网站检索政策文本，并按照如下原则对政策文本进行筛选：一是政策文本标题和内容要与科技赋能流域生态保护相关：二是政策类型主要为直接体现政府意志和立场的规划、通知、意见等。同时，为保证政策数据的客观性和可靠性，通过北大法宝数据库进行文本补充和检查遗漏，以实现对同一研究问题的全方位数据收集，为多角度、多层次的分析提供条件。

2现实审视：科技赋能流域生态保护的供需分析

2.1科技赋能黄河流域生态保护的供需现状

黄河流经我国西、中、东三大区域的九省（区），各省（区）发展差异显著。随着黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的深入推进，在生态保护修复、解决流域水资源开发和流域治理转型等方面对科技创新提出了一系列需求。但是，从黄河流域整体上看科技创新发展基础相对薄弱，实力水平较低、创新能力不足，受地理区位、发展水平和资源条件等因素的影响，各省（区）发展不平衡、不充分问题突出。黄河流域各省（区）科技创新水平层次化现象突出，创新要素与生态要素难以深度融合、中心城市及经济圈创新辐射效应有限，且极化效应严重等，使得科技难以发挥支撑作用。打破省际技术市场藩篱、提升技术转移协同水平是各省（区）的共同需求。在科技人才和科技成果转化方面，黄河流域的研究型大学和科研院所数量在全国具有一定的比较优势，但是受区域市场容量有限、市场化水平差异、市场激励机制缺乏等的影响，大量企业家、科技人员流失，一些科技成果无法转化甚至流失到外地转化。在研发投入方面，《2021年全国科技经费投入统计公报》显示，黄河流域九省（区）研究与试验发展（R&D）经费投入强度均低于全国平均水平，其中投入超过千亿元的省份仅有山东、四川和河南。企业科技投入存在“不敢投、不愿投，内生创新动力不足”的难题。

面对生态保护的科技创新需求，黄河流域九省（区）政府共出台了987份政策文本，其中：河南、山东和四川的科技赋能流域生态保护政策文件较为全面和具体，基本上可以满足生态保护的科技创新需求；内蒙古、甘肃和陕西的科技赋能流域生态保护专项规划和政策文件缺乏制度设计和指导性，即宏观规划引导政策的实施细则和配套措施不完善；青海、宁夏、山西环境标准与技术规范方面的政策缺失现象依然存在，青海在税收优惠与金融扶持政策、宁夏在科技服务政策方面有所欠缺。解决黄河流域生态保护的科技创新难题本质上就是解决现实中的重大需求问题，而不同省（区）政策文件的缺失在一定程度上难以满足实践的需要。相较于黄河流域生态保护的科技创新需求，流域整体的政策供给力度和供给质量都有待提高。

2.2科技赋能长江流域生态保护的供需现状

长江流域生态保护是国家重大区域发展战略，也是我国走绿色可持续发展之路的重要示范。经过多年的探索与实践，长江流域在水环境治理、生态修复等方面已有了大量科技创新成果，各省（区、市）积极贯彻“共抓大保护，不搞大开发”的要求，围绕“四水共治”，形成了“四位一体”的水环境治理科技创新体系。随着长江大保护的深入推进，各省（区、市）都在加大投入，积极推进生态保护和治理，社会对相关技术的需求日益强烈，然而在科技创新方面还存在生态环境监测技术研发不足、环境风险感知能力较弱，以及生态保护和修复核心技术缺少标准化、模块化和可复制的技术实施模式等问题。在对流域科技问题正视和回应的基础之上，长江流域各省（区、市）围绕水资源管理的重大技术问题，制定了长江流域生态保护科技创新的政策文件共计4846份。

在应对长江流域生态保护的科技创新难题和实践需求方面，长江流域科技赋能生态保护的政策供给具有整体性和系统性，政策文件覆盖范围广且实施细则可操作性强。从动态视角来看，长江流域在科技创新综合能力上呈较好的提升态势。在长三角科技创新一体化中，安徽与上海、江苏、浙江等省（市）协同创新发展能力有所提升，科技创新政策供给与落地执行情况良好、政策实施效果显著，其中载体建设、人才集聚、财税金融、产业发展方面绩效突出。虽然流域内部的差异性使得各省（区、市）的政策方案略有不同，但是大多数省份的科技赋能生态保护政策都已经出台且渐趋完备。相对来说，长江流域科技赋能生态保护的政策供给基本上能够满足流域生态保护科技创新的需求。

2.3黄河流域与长江流域科技赋能生态保护的对比分析

从行动方案、推进方式、治理重点、资金投入和激励措施等方面，对黄河流域和长江流域科技赋能生态保护状况进行对比分析，见表1。

通过对比分析发现，黄河流域的科技赋能生态保护政策较为欠缺，在政策供给类型和政策内容上均难以满足实践需求，尤其是在行动方案上黄河流域以宏观引导性政策为主，专项政策和实施细则有待进一步补充和完善。在推进方式上，黄河流域因忽视流域生态系统的动态关联性而在政策制度方面“各自为政”，易造成流域整体科技赋能生态保护效果不佳。在治理重点上，黄河流域更加关注生态监测技术、绿色低碳技术的研发，但与长江流域相比还有差距。在资金投入方面，黄河流域强调财政资金投入，辅以税收优惠和金融扶持作为补充，但税收优惠和金融扶持力度较小，多元化投入机制尚未健全。在激励措施方面，黄河流域普遍采用科学技术奖励的形式，激励措施较为单一。长江流域科技赋能生态保护的政策供给类型较多，政策内容更为细化，基本可以满足实践需求，整体上呈现供需适配的状态。相较于长江流域，黄河流域的山东、河南和四川三省的政策供给基本上与实践需求相适配，但在政策供给数量和质量上仍应进一步提升，以满足实践中的动态需求。因此，科技赋能黄河流域生态保护总体上处于供需失配的状态。

3理论对话：基于多源流理论的科技赋能黄河流域生态保护供需分析

多源流理论将公共政策制定视为一个充满模糊性、偶然性与不确定性的场域，其中并行流淌着问题源流、政策源流、政治源流三股独立的源流。三股源流作为自变量，政策之窗作为中介变量，共同作用于因变量议程设置。当问题得到清晰界定、政策方案准备充分、政治动力充足时，三股源流在一个关键的时间点融合到一起，问题就会被提上议事日程，这样的时间点称为“政策之窗”。基于多源流理论审视科技赋能黄河流域生态保护的“政策簇”能更清晰地展现多源流耦合的过程，从而开启政策之窗，丰富政策议程，改善政策供给与实践需求间的适配关系。

从问题源流来看，虽然黄河流域拥有丰富的煤炭、天然气、石油等资源，能够在一定程度上增加科技创新和市场化发展的机会成本，但是对传统产业的路径依赖和“资源诅咒”也会在一定程度上造成企业技术创新的匮乏和内生动力的不足。黄河流域生态保护的科技创新资源仍然存在行政分割、跨省（区）流动存在障碍，致使其产业核心关键技术与协同创新力度不足。黄河流域九省（区）多位于中西部地区，科技人才资源匮乏，人才引入难，难以满足生态保护的现实需要。另外，黄河流域科技研发投入较少、多元化投融资体系不健全、财政收入吸纳能力和金融服务能力较弱等都会成为问题源流中的焦点事件。

从政治源流来看，国家历来重视科学技术的发展，尤其是党的十八大以来，习近平总书记曾多次考察沿黄省（区），主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，提出要努力在关键核心技术和重要创新领域取得突破，为坚持科技先行、依靠创新推动黄河流域生态保护指明发展方向。山东省科技厅联合沿黄各省（区）相关科技部门和机构成立黄河流域科技创新联盟，力图共同打造黄河流域生态保护和高质量发展的创新增长极。政治上的高位推动和社会对科技赋能黄河流域生态保护的迫切需求，都在很大程度上助推政策议程的设置。

从政策源流来看，为保障科技赋能黄河流域生态保护的发展，例如有山东省政协委员提出关于加强黄河三角洲生态保护科技创新工作的提案等，流域内政府在“政策原汤”中进行意见的碰撞和融合，将意见主张形成具体的政策建议。经国家有关部委的支持与协调，黄河流域各省（区）纷纷出台科技赋能黄河流域生态保护政策，探索构建具有黄河流域特色的生态保护科技创新政策体系。

可见，当问题源流、政治源流和政策源流汇合在一起时，政策之窗开启，政策活动家抓住机会开始行动，从而使政策实现具体化和可操作化，实际问题得到解决，科技赋能黄河流域生态保护政策供给与实践需求处于适配状态。但是，从当前情况来看，科技赋能黄河流域生态保护的政策供给并未解决实践中存在的科技创新难题，即二者处于供需失配状态。究其原因，在于政策之窗这一中介变量的开启程度不当。

4政策之窗：科技赋能黄河流域生态保护供需状态的关键变量

所谓“政策之窗”就是政策倡导者把注意力集中在政策问题并实现他们所偏好的方案的机会。政策之窗开启的程度是决定特定治理场域中科技赋能黄河流域生态保护供需状态的关键因素（如图2所示）。根据杨志军等对政策之窗开启和政策议程设置的程度划分可知，当政策之窗部分开启时，政府建立有限议程；当政策之窗全部开启时，政府建立完全议程。据此，以政策之窗的开启程度为导向，可将科技赋能黄河流域生态保护的供需状态分为供需零点、供不应求、供过于求和供需适配4种。通过对政策之窗开启程度的剖析，有助于揭示黄河流域不同省（区）科技赋能生态保护政策的供需问题，为供需适配找到前进方向。

4.1政策之窗尚未开启，供需零点状态

科技赋能黄河流域生态保护的政策之窗尚未开启时，政策供给与实践需求处于供需零点状态。这时并不是政策供给和实践需求均为零，而是相对其他区域而言，社会对该类政策需求较少，且政府的政策供给也较少，这是地区经济社会发展、科技创新水平和生态环境治理相对落后时的一种供需状态。根据前述分析可知，内蒙古、青海和宁夏在科技赋能生态保护的政策供给方面出台文件较少，实际需求也少。部分地方政府相关政策和配套措施缺乏，存在被动执行国家政策的现象。如青海各生态功能区科技助推绿色发展的支撑力较为薄弱，仍处于夯实基础、营造氛围、重点突破、体系建构的阶段。与长三角等东部地区相比，黄河流域上游等地区传统企业数量多，转型升级难度较大，科技创新内在需求不足在一定程度上不利于黄河流域生态保护和高水平治理。可见，这些省（区）在一定程度上处于供需零点状态。

4.2政策之窗部分开启，供不应求状态

科技赋能黄河流域生态保护的政策之窗部分开启时，政策供给与实践需求处于供不应求状态。这是一种实践需求多而政策供给较少的状态。科技赋能流域生态保护的实践需求始终是一种客观存在，而政策的结构调整没有跟上，会造成政策供给在数量和质量上均未能满足实际需求，流域治理将出现困境。黄河流域的陕西、山西和甘肃均属于这种状态。甘肃、陕西两省政策供给明显不足，政策连续性较差，政策碎片化问题普遍存在。陕西虽然已认识到科技需求对科技发展的拉动作用，但是科技资源供给、配置能力，以及对科技扶持与科技市场的综合治理能力仍显不足。山西作为典型的资源型地区，受资源型经济挤出效应的影响，科技创新发展水平总体来说较低，科技创新能力和创新协调性也较弱，技术、人力资本和资金等科技创新要素不完善，难以满足科技赋能生态保护的实践需求。

4.3政策之窗溢出效应，供过于求状态

科技赋能黄河流域生态保护的政策之窗会出现溢出效应，此时政策供给与实践需求处于供过于求状态。这是一种实践需求少、政策供给多的状态。科技创新问题相互交织，政策议题呈现相当程度的关联性，某一议题在政策议程上出现的同时，也就确定了相关议题在此后议程上的重要地位，即出现所谓的“政策溢出”。金登将其定义为开启有利于某一主题的政策之窗常常可以为另一相关主题政策之窗的开启增加可能性。根据这一定义，单一议题的通过会增加政策主体对该类议题的注意力，多级政府不同职能部门针对同一问题出台不同的政策，导致政策数量激增，执行场域环境未变，多个政策的执行不到位，无法满足实践需求，因而会出现供过于求的情况。目前黄河流域总体上未出现科技赋能生态保护政策供给过多的情况，随着科技创新水平的提升和生态保护形势的发展，未来应避免黄河流域科技赋能生态保护某一具体政策的频繁出台和供给过多的情况。

4.4政策之窗全部开启，供需适配状态

科技赋能黄河流域生态保护的政策之窗全部开启时，政策供给与实践需求处于供需适配状态。这是一种实践需求多、政策供给多的状态，即政策供给与实践需求之间达到了较为契合的一种状态，但这种适配状态只是在一定的“时点”和“区（领）域”有条件出现。科技赋能黄河流域生态保护政策之窗的全部打开，不仅需要黄河流域重大国家战略和科技创新实践需求的推动，更需要流域内地方政府之间达成利益共识。目前，河南、山东和四川基本上属于这种状态。相对而言，山东对于协同的积极性更高一些，一直扮演倡导者的角色，牵头签订各类政策协议，举行各种会议。四川借助长江经济带、成渝城市群等战略机遇，通过顶层设计及平台搭建，构建了良好的科技创新环境场。

对照黄河流域的现实情况和发展趋势，供需适配是科技赋能黄河流域生态保护所要实现的长期目标，而供需零点和供不应求则是现实存在的2种状态。科技赋能黄河流域生态保护供需状态的空间差异明显，其政策的出台并非一朝一夕、一地一域之事，上中下游不同地区科技创新资源和创新能力也千差万别（如图3所示）。

中国科技发展战略研究院发布的《中国区域科技创新评价报告2021》显示，黄河流域整体科技创新能力稳步提升，但是科技创新能力整体上仍相对较弱，区域差异较大，其中山东、四川、河南属于第二梯队的中等创新地区，而内蒙古、青海属于第三梯队的创新追赶区。由此可知，本文分析结果与《中国区域科技创新评价报告2021》相似，可以说明研究结论的科学性和可靠性。

5结论与建议

5.1结论

本文以供需适配为切入点，对科技赋能黄河流域生态保护的供需状态进行现实和理论的双重对比，研究得出如下结论：

1）科技赋能黄河流域生态保护供需状态存在现实和理论的偏差。通过黄河流域和长江流域科技赋能生态保护的供需状况对比分析，发现黄河流域科技赋能生态保护整体上处于供需失配状态，但基于多源流理论对科技赋能黄河流域生态保护的供需分析结果却呈现出与之不同的供需适配状态。

2）政策之窗开启程度是决定特定治理场域中科技赋能黄河流域生态保护供需状态的关键变量。根据政策之窗的开启程度，可以将科技赋能黄河流域生态保护的供需状态分为供需零点、供不应求、供过于求和供需适配4种。

3）黄河流域九省（区）科技赋能生态保护供需状态存在明显的区域差异。内蒙古、宁夏和青海属于供需零点状态，陕西、山西和甘肃属于供不应求状态，河南、山东和四川基本上属于供需适配状态。

4）韧性调适为科技赋能黄河流域生态保护由“供需失配”向“供需适配”转变指明方向。目前黄河流域主要存在“供不应求”和“供需零点”2种失配状态，而韧性调适作为带有适应性和灵活性的系统性治理手段，可以打通政策“堵点”，破解供需“失配”，转化潜在需求，推动科技赋能黄河流域生态保护政策适配目标实现与韧性赋能双提升。

5.2建议

1）增强政策流与需求感知，刺激“供需零点”接受同步提升。黄河流域各省（区）要积极从需求角度出发给予科技创新发展机会，通过创造需求、刺激需求来实现科技创新资源和要素的聚集效应。同时，在保证政策延续性、整体性推进的基础上，提升政策需求精准感知，这是指导政策适度适时调整的关键。

2）统筹流域政策资源，适度维持“供过于求”的政策供给。黄河流域各省（区）在科技赋能生态保护的具体政策方面容易出现供过于求的情况，即政策外溢现象的发生。针对这种情况，各省（区）要靶向瞄准，学习长江流域的经验，统筹流域内政策资源，适当减少宏观引导型政策的供给，加大生态科技专项政策规划和实施细则的出台，提升政策的活力和动力。

3）提高政策供给精准度，强化“供不应求”的政策支持。要使政策供需圆满对接，黄河流域必须在有效供给上下功夫，保障资金、人才、信息等要素的持续供给，提高供给型政策的针对性。充分利用大数据预测、研判、指导等功能，创新和充分利用现代技术，为科技赋能黄河流域生态保护政策的制定、落实、评估提供依据，进而提升政策实效。

4）加强流域内政策联动，完善“供需适配”的政策内容。黄河流域应以全域统筹为导向，建立政策协同推进机制，在保证政策合理供给的同时，加强和细化有关政策的制定与改进，发挥政策之间的协同促进作用，以实现政策供给从“失配”到“适配”的转变。