多源流理论视域下《职业学校兼职教师管理办法》修订的政策议程与展望

摘 要 完善职业学校兼职教师队伍的管理不仅是助推职业教育高质量发展的有效路径，更是赋能教育强国建设的必然之举。基于多源流理论，《职业学校兼职教师管理办法》的修订主要源于三重动力：职业学校教师队伍的供需矛盾、“兼职教师管理”的现实矛盾和“校热企冷”的深层矛盾构成的“问题源流”；相关政策的推动、政策提案与理论研究成果的支撑构成的“政策源流”；党和国家领导人的高度重视、国民情绪对职业教育高质量师资队伍的殷切期待构成的“政治源流”。三条源流两两交织并产生多层次耦合效应——经过问题源流与政治源流的碰撞后产生初步耦合，政策源流与问题源流的交汇后实现接续耦合，政策源流与政治源流的汇聚后实现深度耦合，最终三源流耦合交融的合力共同推开“政策之窗”。未来，应以问题源流为导向，关注职业学校兼职教师管理的现实困厄；以政策源流为补充，优化职业学校兼职教师管理政策的选择空间；以政治源流为动力，发挥国家重要战略的引领性作用；以三源流耦合为契机，把握政策创新的关键时机。

关键词 多源流理论；职业学校；兼职教师；政策议程

中图分类号 G715 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2024）27-0039-08

建设一支技艺精湛的职业教育兼职教师队伍是扩充职业教育“双师型”教师队伍的有效途径，不仅能为推动职业教育高质量发展提供强大的技术支撑，更能为深化教育强国建设提供源源不竭的人才动力。2023年10月11日，教育部等四部门正式颁布新修订的《职业学校兼职教师管理办法》（以下简称为《办法》），对新时代职业学校兼职教师队伍建设进行了系统部署，旨在建立健全职业学校兼职教师的选、聘、任、用标准，加快打造一支产教融合型的职教“金师”队伍。强化政策理论研究、提高政策决策科学性，是完善和优化职业学校兼职教师管理的关键。纵观职业学校兼职教师管理政策的相关研究，学界多从职业学校兼职教师管理政策的发展历程[1]、执行成效与问题[2]、政策建议[3]三方面展开研究，而较少审视和探究我国职业学校兼职教师管理政策的议程设置及其动态机制。但《办法》早在2012年就已颁布，缘何时隔十一年后被重新修订？何以引发政策制定者的关注？如何被纳入国家的决策议程？哪些动力因素在政策之窗的开启过程中起到触发作用？这些动力因素通过何种动态机制产生作用？上述问题是当前研究中较少涉足的领域，也是探讨《办法》在修订过程中难以回避的本源性问题。鉴于此，本研究借助多源流理论分析框架，拟探究《办法》在修订进程中的问题源流、政策源流和政治源流的动态交互过程，试图进一步厘清《办法》在修订进程中的动力因素和动态机制，以期为推动职业教育兼职教师队伍高质量发展提供改革着力点。

一、理论基础：多源流理论的内涵及适切性分析

20世纪90年代，美国政策科学家约翰·金登在其著作《议程、备选方案与公共政策》中基于垃圾箱模型首次提出了多源流理论，该理论是一种对公共政策制定过程之内在机理进行分析的解释性框架[4]，旨在合理解释作为公共政策形成过程之重要组成部分的议程是如何建立、发展和消逝的[5]，并科学探讨了公共政策形成的动态机制。具体而言，金登基于政策制定是在“有组织的无序”理念下，围绕“问题是如何被识别”“备选方案是如何产生”和“政策议程是如何被推动”三个关键性问题进行探究，形象阐明了政策过程由各种问题的数据和各种问题界定的内容所形成的问题源流，涉及政策问题解决方案的政策源流和各种选举活动和被选举官员组成的政治源流等三种源流所组成[6]。一般而言，三种源流在正常情况下呈现相对独立的发展样态，但在政策共同体的推动和政治“气候”契合的成熟情况下，三条源流会经过初步耦合、接续耦合和深度耦合后形成耦合交融的合力，从而推开政策之窗。

多源流理论的贡献是揭开了公共政策制定过程的未知“黑箱”，对公共政策的形成和变迁具有开创性解释，因而被视为公共政策研究领域的有效分析工具[7]。多源流理论在分析我国的教育扶贫、网络教育和职业本科教育等公共政策领域方面具有较高适切性[8]，并且《办法》的制定是一个复杂的“聚合”过程，是社会问题、政治因素和政策方案等多重动力因素共同作用的结果，这与多源流理论分析公共政策形成之动态机制的内在原理具有较高契合度，因此多源流理论对分析《办法》的修订过程具有较强解释力。当前，针对“职业学校兼职教师管理”的已有研究，要么是基于“认识—实践”逻辑探究兼职教师管理在应然理想和实然现状的发展困境和策略分析[9]；要么是基于“结构—功能”逻辑检视兼职教师队伍建设的制度结构和效能[10]，而缺乏对于政策形成和变迁的追本溯源。

基于上述分析，建立《办法》的多源流分析框架：首先，阐明作为影响政策制定因素的问题源流、政策源流和政治源流的具体表现形式；其次，分析三源流两两交织后经过初步耦合、接续耦合和深度耦合的动态机制；最后，探究三源流耦合交融推开“政策之窗”的“聚合”过程。三源流动态耦合交融推开职业学校兼职教师管理“政策之窗”的分析，有助于有效回应职业教育领域长期存在的职教师资队伍建设的历史问题和现实困境，并对教育强国建设具有重要的理论价值和现实意义。

二、动力因素：《职业学校兼职教师管理办法》的多源流分析

金登认为问题源流、政策源流和政治源流是催生政策形成和变迁的动力因素，但每一源流都具有自己的特性[11]。问题源流为政策目标确立了合理性基础；政策源流为政策规划提供了可行性依据；政治源流为政策的可持续性发展指明了引领性方向。一般而言，无论政策源流是对问题源流的回答还是对政治源流作出的回应、无论政治源流是否与问题源流或政策源流有关，三源流都是按照各自的时间和规则在向前独立流动[12]。

（一）问题源流：职业学校兼职教师管理政策制定的合理性基础

问题源流所讨论的是社会问题如何被政策制定者所识别，且为何是这一问题被识别而非是另一问题。金登认为可以依靠三种方式来判断哪些社会状况会引起政策制定者的关注从而成为“社会问题”，即指标、焦点事件和反馈，三者均能推动“社会状况—社会问题—政策议程”的发展[13]。现阶段，影响职业学校兼职教师管理政策制定的因素分别是关键指标之变动、焦点事件之影响和相关政策之反馈。

1.关键指标之变动：职业学校教师队伍的供需矛盾

职业教育教师队伍的数量规模和类型结构是衡量职业教育发展水平的重要指标。教育部等统计的关键指标反映出我国职业教育教师队伍在供需上呈现出明显的结构性矛盾，并引导政策决策者感知社会问题。具体表现在两方面。其一，职业教育师生数量的供需失衡。我国高职院校自2019年起连续三年扩招了300万学生，而职业教育专任教师难以满足高职扩招下的生源增长，因此，需要企事业单位的技术技能人才作为兼职教师加入职业教育教师队伍；相关政策明确提及到2025年职业本科教育招生规模不低于高等职业教育招生规模的10%[14]，4年内职教本科招生规模将扩招到2021年的13.51倍。显然，未来不断增加的学生数量和多样化的学习需求是当前职业教育专任教师难以满足的，将企事业单位的高素质人才聘为兼职教师是推动职业教育高质量发展的必然选择。其二，职业教育教师队伍结构的失衡。一方面表现为职业教育“双师型”教师队伍的供需失衡。“双师型”教师作为职业教育中具有重要作用的一种教师类型，对推动职业教育高质量发展具有重要作用。然而，《2018年中国职业教育发展报告》显示，我国专任教师中的中职“双师型”教师平均水平仅为30.65%，高职“双师型”教师平均水平仅为40.51%[15]。另据2021年教育部发布的数据，我国职业教育中职学校“双师型”教师占专业课教师比例为56%，高职为59%[16]。从上述数据可以看出，职业教育“双师型”教师队伍虽然有所增长，但从数量上来看依然不足，仍需要来自行业、企业的兼职教师扩充“双师型”教师队伍。另一方面表现为职业教育专兼职教师队伍的供需失衡。建立一支结构合理的专兼结合型教师队伍是有效推动职业教育产教融合的重要举措。早在2012年教育部就明确规定，到2015年专任教师中的兼职教师比例要达到30%，然而到2019年全国各类职业学校兼职教师只有47.8万人，兼职教师占比仅为22.97%[17]。因此，我国职业学校教师队伍在数量规模和类型结构上的供需矛盾不仅阻滞了职业教育教师队伍的高质量发展，也不利于加快推动职业教育高质量发展和教育强国建设。由此，政策决策者高度关注职业学校兼职教师队伍管理政策的制定，以期探究如何进一步优化职业学校兼职教师的选、聘、任、用标准，进而推动职业教育师资队伍建设。

2.焦点事件之影响：“职业学校兼职教师管理”的政策期许与现实矛盾

社会问题有时并不是自明性的，而是需要借助作为推动力的焦点事件来引起政策决策者的注意。焦点事件主要表现为对某项议题有强化作用的象征符号，并随着“伴奏”而将某一社会问题带到政策议程的显著位置上，进而指向并强化社会问题建构的深度。近年来，“职业学校兼职教师管理”的政策期许与现实的痛点、堵点和难点作为有重要影响力的焦点事件深刻催化和促进着职业学校兼职教师管理政策的形成和变迁。2012年，教育部颁布了专门针对职业学校兼职教师管理的政策，即《办法》。其后的十年间，国家政策层面多次提及和强调聘请专业人才和能工巧匠担任兼职教师和扩大兼职教师比例等政策内容。如2014年教育部等六部委印发《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》，明确指出“鼓励职业学院聘请企业管理人员、工程技术人员和能工巧匠担任兼职教师”。2018年，教育部等六部门印发《职业学校校企合作促进办法》，提出，“职业学校可面向社会和企业聘用经营人员、专业技术人员、高技能人才等担任兼职教师”。2022年，新修订施行的《中华人民共和国职业教育法》指明：“鼓励职业学校聘请技能大师、劳动模范、能工巧匠等高技能人才担任兼职专业课教师”。

国家政策文件的接连颁布使职业学校兼职教师管理迅速升温，其背后不仅蕴含国家对职业教育兼职教师队伍建设的高度重视，也映射了教育强国建设对职教“金师”的殷切期盼。然而，由于现实中兼职教师的选、聘、任、用等方面的管理制度滞后、薪资待遇保障机制阙如、支持体系失位和培训体系缺位，职业学校既存在“请不到”“请不起”和“难管理”等痛点，也存在企业“不愿放”“不敢放”和“不全放”等堵点；另一方面，兼职教师群体也存在“不愿教”“教不好”和“教不长”等难点。这些社会现状的痛点、堵点和难点，经过舆论的“伴奏”和发酵后不仅引发了人民群众对职业教育质量的不信任，也引发了政策制定者对职业学校兼职教师管理的高度重视。

3.相关政策之反馈：“校热企冷”的深层矛盾

我国政府早在2012年就出台了《办法》，此后的十年间也运用大量的政策工具调控、引导和赋能职业学校兼职教师管理的良性发展。这些相关政策的运作情况是否符合预期的理想情况、有没有产生新问题和意外后果等反馈信息是社会问题能否有效引起政策决策者注意的关键依据。2019年，广东省印发的《广东省职业教育“扩容、提质、强服务”三年行动计划（2019-2021年）》提出，“鼓励职业院校设立产业教师（导师）等流动岗位，依法依规自主聘请兼职教师”。2021年，新疆维吾尔自治区出台了《职业院校专业课兼职教师管理办法》。随后，河南省也下发了《关于实施职业院校兼职教师特聘岗计划》的通知。总体来说，各省份都积极根据本省情况颁布了相应的职业教育兼职教师管理政策，为各省的职业教育兼职教师队伍建设提供了一定的支持和保障作用。然而，在各省的实际探索中，职业学校兼职教师管理产生了一系列问题，其中最为突出的问题就是“校热企冷”的深层矛盾[18]。其主要表现在：一是由于缺乏法律的合法性基础保障，导致作为重要主体的企业要么是不愿意主动放本企业内的骨干人才和高技能人才去职业学校担任兼职教师，要么是仅仅停留在签订协议的浅层次层面[19]；二是由于兼职教师的聘用标准、待遇保障等制度的不规范，导致企业的能工巧匠和技术技能型人才因某些顾虑而不愿意担任职业学校的兼职教师[20]；三是由于归属感的缺失，导致来自企业的兼职教师常存在不愿意给学生上课和不想深度参与职业学校人才培养全过程的情况[21]。由于缺乏与时俱进的职业学校兼职教师管理政策，故而职业学校兼职教师管理一度面临着“校热企冷”的现实困厄。这些相关政策的反馈信息会引起政策决策者对职业学校兼职教师管理政策的进一步审思和优化，建立一支专兼结合型职教“金师”队伍的新项目将可能被纳入议程。

（二）政策源流：职业学校兼职教师管理政策制定的可行性依据

社会问题经过识别并得到政策制定者的一定重视后便会有相关的政策共同体从价值可接受性、技术可行性等层面提出政策理念和解决方案，从而为政策的制定提供可行性依据。这些政策共同体主要是由专业人员组成的共同体，即政府、人大代表和专家学者等。政策共同体的相关建议和解决方案在“政策原汤”中漂浮着，经过阐明、软化等选择过程后会产生一个简短的思想目录，里面蕴含着一些可供政策决策者选择的重要备选方案，有助于显著增加某一议题被提上决策议程的可能性[22]。

1.政府相关政策的推动

公共政策的形成和变迁不仅依靠某些新因素所带来的政策建议，也有赖于对某些既有因素进行的重组，即国家和地方层面的已有相关政策被重组为修法建议也会扩大政策源流的影响范围。自改革开放后，我国职业教育面临着经济增长方式变革和产业结构调整的挑战，在客观上加大了职业教育师资对技术技能型人才的需求，对职业教育的师资队伍建设提出了更大的挑战。与此同时，相关的法律法规和政策也逐渐经历简化、综合和重组过程，最后逐步成为成熟的修法建议。

我国政策内容中最早提及有关职业教育兼职教师的政策是1985年中共中央发布的《关于教育体制改革的决定》，其中指明：“学校可聘请外单位教师、科学技术人员兼任教师。”1996年《中华人民共和国职业教育法》和1999年《中共中央 国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》等政策都强调“职业学校可从企事业单位聘请有实践经验的教师做兼职教师”。进入21世纪，我国政府逐渐意识到仅在政策中呼吁企事业人才担任职业学校兼职教师难以达到预期理想效果，随后在政策中逐步规范相关的内涵建设。2011年，教育部、财政部印发《关于实施职业院校教师素质提高计划的意见》，对兼职教师的内涵、聘请、任用和保障等方面给予了政策解释，为职业学校兼职教师管理提供了更具可行性的参考意见。2012年，《办法》六章二十三条对职业学校兼职教师的考察、遴选、聘请和组织管理等方面进行了制度规范，使兼职教师管理从政策呼吁层面走向实践操作层面，开创了我国职业教育兼职教师队伍管理的新局面。由此可见，既有政策不仅对职业学校兼职教师管理政策起着奠基作用，也为进一步推动职业学校兼职教师管理政策的形成和变迁提供了历史基础和政策依据，一定程度上推动了职业学校兼职教师管理稳步进入政策议程。

2.政策提案与理论研究成果的支撑

一是全国人大代表和政协委员的提案。2022年全国“两会”期间，为有效解决职业学校师资严重短缺问题，全国政协委员雷鸣强建议：“优化师资队伍，专兼结合，让兼职教师参加适岗培训。”全国人大代表蔡光洁提出：“当前的职教师资队伍建设仅解决了有无问题并未解决‘类型化’等职教师资专业素质特质问题，为此要不断完善职教师资人才培养体系建设。”2023年全国“两会”期间，针对兼职教师聘用的问题，全国政协委员张玉清提出：“要把企业的有关老师请进来，使学生技术技能水平的提高得到保障。”全国人大代表庞丽娟提出：“可通过返聘方式聘请有较高专业水平的退休教师参与学校课后服务和合法规范地聘用校外机构的专业人员加入教师队伍。”这些提案的出现意味着职业学校兼职教师管理获得一定程度的支持。

二是专家学者的学术研究成果。专家学者因具备政策决策者所认可的能力而拥有将政策提议转化为政策主张的工具[23]，他们的理论研究成果往往能够为政策备选方案提供强大的学术性力量。相关领域的专家学者们深入分析职业学校兼职教师管理的发展现状和困境，主要探讨了职业学校聘请兼职教师的重要性、必要性、发展困境和优化策略等问题。专家学者认为职业学校聘请来自企事业的人才担任兼职教师不仅是建设专兼结合的“双师型”教师队伍的必然要求，也是增强核心竞争力的战略举措[24]，然而在发展过程中面临着地方政府配套政策滞后[25]、职业院校聘请兼职教师的渠道不畅[26]、兼职教师的归属感和教学能力不高[27]等多方面的现实困境，并提出应尽快出台有利于职业院校引进企业兼职教师的地方政策[28]、建立有效可行的兼职教师协调机制[29]、发展职业教育兼职教师资格[30]等优化策略。

全国人大代表、政协委员和专家学者们的政策提案和学术思想在政策源流中不断交织和结合，并对其他政策共同体和民众进行“软化”，逐渐产生了许多漂浮在“政策原汤”周围的有效备选方案，加快了职业学校兼职教师管理政策的修订进程。

（三）政治源流：职业学校兼职教师管理政策制定的引领性方向

政治源流是政策制定过程的重要组成部分，按照其自身的动态特性和规则流动，为政策的形成和变迁指明了引领性方向。党和国家领导人的高度重视与国民情绪对职业教育高质量师资队伍的殷切期待相互交织和结合，成为了政治源流中的重要组成部分，不仅为推动职业学校兼职教师管理办法的修订营造了政治氛围，还起到明显的促进作用。

1.党和国家领导人的高度重视

党和国家领导人是决策系统的核心，其关于职业教育师资队伍建设的指示是推动政策修订的重要政治元素[31]。党的十八大以来，职业教育迎来了大发展的历史性机遇，职教师资队伍建设也随之得到了党和国家领导人的高度重视。2021年，习近平总书记对职业教育作出重要指示，指出“职业教育前途广阔、大有可为”，为职业教育相关政策的出台营造良好的政治氛围。2023年5月29日，习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习时指出：“强教必先强师。要把加强教师队伍建设作为建设教育强国最重要的基础工作来抓，大力培养造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理的高素质教师队伍。”这一系列论述对推动职业教育兼职教师队伍建设有着重要意义，明确兼职教师是职业教育师资队伍的重要组成部分，建设一支专兼结合的职教师资队伍是满足结构合理这一要求的必然选择，从而为职业学校兼职教师管理政策的制定指明了方向。党和国家领导人的一系列行动，彰显了对职业教育及师资队伍建设的高度重视，职业教育兼职教师队伍高质量发展的态势逐步呈现，为《办法》的修订营造了良好的政治环境。

2.国民情绪对职业教育高质量师资队伍的殷切期待

国民情绪是一定时期内大多数民众对某一问题沿着共同的路线思考后而形成的情绪状态和思想表达，其对某一主题进入政策议程有着重要的影响作用。在中国特色社会主义体制下，党和国家领导人的宗旨是“全心全意为人民服务”，这就决定了职业教育的发展必须以满足人民群众的根本需要为价值遵循。人民群众对职业教育高质量师资队伍的殷切期待成为影响《办法》修订的重要因素。随着我国进入中国特色社会主义新时代，人民群众的教育需求不再停留于“有学上”的层面，而是转向为“上好学”的层面。但现实情况主要表现为：一是当前的职业教育虽然受国家高度重视且步入了发展的快车道，但由于长期受历史、文化的影响，导致职业教育质量仍然较低，甚至被社会大众贴上“低等”教育的标签；二是当前职业学校的师资水平较低，家长们普遍认为普职分流后孩子无法在职业学校接受到好教育；三是当前多数职业学校普遍存在缺乏“双师型”教师的现实状况，难以满足学生不仅要学理论知识，更要学实践技能的多样化学习需求。由此，人民群众强烈要求职业教育要有高质量、职教师资队伍要有高水平。国民情绪对职业教育高质量师资队伍的公意性诉求会极大吸引政策制定者的注意力，有助于该项目上升到决策议程的重要位置。

三、动态机制：多源流交织耦合开启政策之窗

政策之窗是政策倡导者提出解决办法的机会[32]。当原本分离的问题源流、政策源流和政治源流都臻于成熟，且两两交织经过初步耦合、接续耦合和深度耦合后形成三源流耦合交融的合力，才可能在关键时刻推开政策之窗。政策之窗的开启意味着社会问题被识别、备选方案被接纳，良好的政治“气候”为政策制定和变迁提供了恰当的时机，某一项目被推上决策议程的可能性得到极大提高。

（一）问题源流与政治源流碰撞：初步耦合

社会问题的识别是能否成功建立政策议程的关键。随着职业教育招生规模的不断扩大、职业教育师资队伍需求的不断增加，职业学校兼职教师队伍的高质量发展逐渐成为党和政府关注的重点问题。而完善职业学校兼职教师的管理则成为有效推动其高质量发展的关键性因素。从全国各省市实施相关政策后的反馈信息来看，其在实施过程中没有达到预期的理想目标且存在一系列问题有待解决，其中最为明显的就是“校热企冷”的深层矛盾。因此，目前亟需政府颁布适应新时代发展形势和要求的《职业学校兼职教师管理办法》以有效规范职业学校兼职教师的选、聘、任、用标准，破解掣肘职业学校兼职教师队伍建设的一系列困境。此时，问题源流已经臻于成熟，但缺乏良好的“政治气候”与之结合。自党的十八大以来，党和国家领导人高度重视职业教育在教育强国建设中的关键性作用，并将发展职业教育提高至国家战略地位。特别是随着《国家职业教育改革实施方案》等一系列利好政策的接连颁布，政治源流逐渐臻于成熟并与问题源流经过持续碰撞后逐步强化社会问题的识别和建构，最终形成了初步耦合的发展样态。

（二）政策源流与问题源流交汇：接续耦合

社会问题引发政策决策者的注意后有助于其被推上政策议程，然而由于社会问题的解决涉及诸多利益相关者，其痛点、难点、堵点问题难以得到妥善解决，因而需要有效的配套方案才能增加其进入决策议程的可能性。一方面，政策共同体会出于各种诱因而投入时间、精力和资金去对社会问题建构具体可行的政策方案，并通过“软化”多元利益主体和普通民众的方式，使政策方案能够成为有效备选方案，从而实现政策源流与问题源流的接续耦合；另一方面，当这些有利于解决社会问题的政策方案漂浮在“政策原汤”四周时会互相碰撞、互相结合，再经过技术可行性、价值可接受性和费用可承担性等标准的检验后留下有效备选方案，而那些被淘汰的方案则会漂出“政策原汤”或与别的东西再进行结合。当问题源流与未成熟的政策源流交汇后，《办法》便开始进行了修订。首先是经历了对部分职业学校兼职教师队伍整体情况及相关政策实施情况的调研，其次是基于既有的国家相关政策、提案与理论研究成果的支撑，征求各利益相关者的意见，通过多次召开研讨会讨论和完善相关内容，最终完成修订。此时，问题源流和臻于成熟的政策源流相互交汇，形成接续耦合的发展样态，为《办法》的修订完善备选方案、提供配套的制度支持。

（三）政策源流与政治源流汇聚：深度耦合

政策源流与问题源流交汇后已然形成一些漂浮在“政策原汤”四周的备选方案，然而这些备选方案并不会被直接采纳，需要经过政治源流筛选、过滤和检验，提高合法性基础后才可能增加其进入政策议程的可能性。在推动政策源流与政治源流深度耦合的过程中，一方面作为政策共同体成员的全国人大代表、政协委员们会抓住全国“两会”等有利时机积极提出相应的思想主张；另一方面党和国家领导人也会积极吸收相关的政策建议和作出相关的重要指示。《职业教育提质培优行动计划（2020-2023 年）》的出台、习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习的重要指示，标志着政治源流的发展已经臻于成熟，预示着政治源流将和政策源流进一步汇聚，实现两者的深度耦合。此外，同领域“政策之窗”的开启也会产生“外溢”效应，助推另一扇政策之窗的敞开。职业学校兼职教师管理问题不仅涉及教师领域，更涉及整个职业教育领域。2022年，《职业教育法》时隔26年后完成首次修订，其“外溢”效应助推着职业学校兼职教师管理领域政策之窗的开启。至此，职业学校兼职教师管理问题的备选方案得到了党和国家领导人、人大代表、政协委员等政治源流的支持，加速了政策源流与政治源流的深度耦合，显著提高了该议题在政策议程中的重要地位，“政策之窗”的开启逐步酝酿。

（四）三源流耦合交融推开政策之窗

尽管在某些时刻三源流有时会出现部分的结合，如社会问题与解决办法的结合，但缺乏可接受的政治气候；政策建议与政治的结合，但缺乏一种对社会问题正在解决的感受；社会问题和政治的结合，但缺乏一种解决问题的有效备选方案。这样的部分结合并不足以使某一议题在政策议程中占据一席之地，也不足以推开“政策之窗”。只有以一个完整的装置将问题源流、政策源流和政治源流组成一个单一的包裹，“政策之窗”的开启才具备较大可能性。2012年，我国首次出台了职业学校兼职教师管理的专门性政策文件《办法》，时隔11年后《办法》才最终完成新一轮的修订。在此次修订的过程中，利益相关者的利益制衡、反复权衡和妥协折衷等都对《办法》的修订产生了程度不一的影响，增加了其出台的复杂度和难度。然而在此修订过程中，首先是问题源流中的职业学校兼职教师管理问题被政治源流所初步关注，从而使问题源流与政治源流碰撞后产生初步耦合；其次是政策源流中的政策共同体对问题源流中的职业学校兼职教师管理问题提出有效的解决方案，进而使政策源流与问题源流交汇后实现接续耦合；最后是政策源流中的备选方案经过政治源流筛选、过滤和检验后，使政策源流与政治源流汇聚后实现深度耦合。最终三源流两两交织嵌套后形成了三源流耦合交融的合力，共同推开《办法》修订的“政策之窗”，见图1。

四、未来展望：职业学校兼职教师管理政策的发展启示

面向大力提高职业教育质量、推动职业教育高质量发展、增强职业教育适应性和吸引力这一目标，加强职业教育师资队伍建设、推动职业教育兼职教师队伍高质量发展成为关键性内容，而这离不开职业教育兼职教师管理政策体系的完善和优化。未来，我国职业学校兼职教师管理政策的发展应当充分重视问题源流、政策源流和政治源流的作用，深刻把握三源流耦合交融的契机，逐步健全和优化职业学校兼职教师管理的政策体系，从而以高水平政策体系助推职业教育高质量发展。

（一）以问题源流为导向，关注职业学校兼职教师管理的现实困厄

问题源流作为我国职业学校兼职教师管理政策制定的基本导向，对政策体系的进一步完善和优化具有关键性意义。事实上，虽然当前有关职业学校兼职教师管理的利好政策频出，但职业学校兼职教师管理在实践中依旧存在管理体系滞后、支持体系失位、培训体系缺位和保障体系阙如等诸多现实困厄。鉴于此，政策共同体应当在充分关注职业学校兼职教师管理困境的基础上，适时将社会问题引入政策决策者的视野，从而针对社会问题进一步实现精准政策决策，进而推动社会问题的解决。此外，未来的职业学校兼职教师管理政策要把教育强国建设对高素质师资队伍的需求作为逻辑起点，在此基础上以政策评估和信息反馈机制为依据，持续对该项目的关键指标、焦点事件和相关政策进行监督和反馈，并对不同社会问题引发的政策变迁需求及时作出回应，从而有针对性地完善相关政策体系，以此引导职业学校兼职教师管理的实践发展。

（二）以政策源流为补充，优化职业学校兼职教师管理政策的选择空间

政策源流可以为社会问题的解决提供多种有效的备选方案，是职业学校兼职教师管理政策制定的重要补充，对进一步健全和优化我国职业学校兼职教师管理政策具有重要的支撑性作用。职业学校兼职教师管理涉及到企业、行业、学校和政府等诸多利益主体，且各方具有不同的利益诉求。因此，政府决策部门一方面要注重从“政策原汤”中以技术可行性、价值可接受性和费用可承担性等检验标准筛选出有效备选方案；另一方面要通过及时举办政策听证会、讨论会等各种公共渠道积极听取各领域专家和广大民众的意见，从而有效降低政策在后续执行过程中的现实阻碍。此外，为推动职业学校兼职教师管理在实践上的不断深入，政府决策部门要加快制定和完善职业学校兼职教师管理的实施办法、推进方案和评价办法等相关政策，定期研究、协调和解决相关的重大问题，破解职业学校“请不到”、企业“不愿放”以及技能人才“不会教”等顽症，从而引导企事业单位与职业学校共同建设高素质职业教育兼职教师队伍。

（三）以政治源流为动力，发挥国家重要战略的引领性作用

政治源流作为职业学校兼职教师管理政策制定的核心动力，对相关政策体系的健全和完善起着引领性作用。因此，要构建可行、有效的职业学校兼职教师管理政策体系，应当充分重视政治源流的推动作用，遵循党和政府的发展理念，发挥国家重要战略的引领性作用。一方面，党和国家的执政理念是坚持以人民为中心。这就决定政策制定者必然要听民意、汇民智，要满足人民群众对高质量职业教育师资队伍的殷切期待。为完善职业学校兼职教师管理政策，政策制定者要积极了解人民群众的需求，支持和鼓励公众积极表达政治意愿。另一方面，随着2035年远景目标的制定和建设教育强国目标的提出，党和国家要求把加强教师队伍建设作为建设教育强国最重要的基础工作来抓，大力培养造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理的高素质教师队伍。为推进职业学校兼职教师管理的政策议程，政府决策部门应当充分发挥国家师资队伍建设战略的引领性作用，将教育强国建设与职业教育兼职教师队伍的需求相结合，为实现教育现代化，迈入教育强国行列提供源源不断的人才支撑。

（四）以三源流耦合为契机，把握政策创新的关键时机

复杂的社会环境和多元的参与主体都决定着健全和完善职业学校兼职教师管理政策体系难以一蹴而就。因而，政策共同体需要以此次三源流耦合交融推开“政策之窗”为契机，在深入探究政策规律的同时积极促进职业学校兼职教师管理政策与其他公共政策进行良性互动，从而把握政策创新的关键时机，积极促成政策跃升。一方面，政策共同体应当积极预防政策实施在实践中可能会出现的“推起来”政策频出与“落地效应”层层递减的矛盾，重点关注政策实施过程中的突出问题，并借助全国人民代表大会等平台积极提出有效的政策顶层设计建议，以此保障职业学校兼职教师管理政策的实施效果；另一方面，政策共同体要结合国家大力提高职业教育质量，推动职业教育高质量发展的有利政治契机积极促成政策跃升，积极提出加强职业教育师资队伍建设，打造职业教育“双师型”国家工匠之师等政策建议，为实现职业教育高质量发展和建设教育强国提供坚实的人才支撑。

参 考 文 献

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The Policy Agenda and Prospect of the Revision of the Management Measures for Part-time Teachers in Vocational Schools from the Perspective of Multi-resource theory

Liu Yuhang， Niu Yuanshuai， Huang Xiaobin

Abstract Improving the management of part-time teachers in vocational education is not only an effective way to promote the high-quality development of vocational education， but also an inevitable move to empower the construction of a strong education country. Based on the theory of Multi-resource theory， the revision of the “Measures for the Administration of Part-time Teachers in Vocational Schools” is mainly due to three driving forces： the “problem source” composed of the contradiction between supply and demand of teachers in vocational schools， the realistic contradiction of “part-time teacher management” and the deep contradiction of “school hot and enterprise cold”; the “policy source” is composed of the promotion of relevant policies， the support of policy proposals and theoretical research results; the “politics source” is composed of the high-attention of the party and state leaders and the ardent expectation of the national sentiment for the high-quality teaching staff of vocational education. The sources are intertwined and produce multi-level coupling effects. After the collision of the problem stream and the political stream， the initial coupling is generated. After the intersection of the policy stream and the problem stream， the continuous coupling is realized. After the convergence of the policy stream and the political stream， the deep coupling is realized. Finally， the resultant force of the coupling and blending of the three streams jointly opens the window of policy. In the future， we should take the source of the problem as guidance， and pay attention to the practical difficulties of the management of part-time teachers in vocational schools; optimize the choice space of management policy for part-time teachers in vocational schools with the supplement of policy origin; take the political origin as the driving force， and play the leading role of the national important strategy; take the coupling of three sources as an opportunity to grasp the key opportunity of policy innovation.

Key words multi-resource theory; vocational schools; part-time teachers; policy agenda

Author Liu Yuhang， master student of Vocational and Technical Education College of Yunnan Normal University （Yunnan 650092）; Niu Yuanshuai， dean of Vocational and Technical Education College of Yunnan Normal University; Huang Xiaobin， College of Educational Science of Hunan Normal University

作者简介

刘宇航（1999- ），男，云南师范大学职业技术教育学院硕士研究生，研究方向：职业教育政策（昆明，650092）；黄小宾（1995- ），男，湖南师范大学教育科学学院博士研究生，研究方向：高校教师学术职业发展

通讯作者

牛元帅（1981- ），男，云南师范大学职业技术教育学院院长，研究方向：职业教育与区域经济发展（昆明，650092）

基金项目

2019年国家社科基金一般项目“改革开放以来澜湄流域民心相通的历史演进及其驱动机制研究”（19BMZ071），主持人：牛元帅；2024年度河南省高校人文社会科学研究一般项目“‘数字化’背景下高职院校教师数字素养提升研究——以学前教育专业教师为例”（2024-ZZJH-125），主持人：刘颂迪