经济增长目标调整与地区技术创新

摘要：在“稳中求进”的经济工作总基调下，如何通过经济增长目标系统管理提振市场信心、激发地区创新活力是实现高质量发展的关键议题。结合全国地级市政府工作报告的经济增长目标数据和城市创新指数，实证研究表明：经济增长目标调整对地区创新的影响取决于地方政府目标承诺情况。在高目标承诺下，经济增长目标调整有利于提升地区创新水平;而低目标承诺将使得目标调整对地区创新产生显著抑制作用。基于地方经济增长目标管理三元框架的进一步研究表明，当目标非理性上调、在地区内相对排位较高且地方政府追逐“层层加码”时，低目标承诺下的目标调整对地区创新的抑制作用更加显著，同时高目标承诺下经济增长目标调整的创新效应受到相对挤出。因此，地方政府不仅需要根据“稳增长”目标进行经济增长目标适调微调，更应确保经济增长目标符合地方经济资源禀赋，消除经济发展短期导向，稳定辖区内企业创新预期。

关键词：经济增长目标;目标管理;地区技术创新;目标承诺

文献标识码：A 文章编号：1002-2848-2024（04）-0088-12

一、问题提出

党的二十大报告强调，深入实施创新驱动发展战略，不断塑造发展新动能新优势。如何提升地区创新水平、充分释放地区科创动能成为中国高质量发展的一项重要课题，而市场微观主体的创新意愿与其对宏观经济环境的预期显著相关[1]。然而，当前中国面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，信息不对称愈发强烈，企业等市场微观主体更难以形成准确的理性预期，进而指导其开展创新工作。在“稳中求进”的经济工作总基调下，不仅要在“稳预期”中力避违背科技创新长周期特征的急功近利行为，更要避免频繁变动的经济政策致使企业预期紊乱，进而扭曲企业创新行为[2]。政府需要在保持政策稳定的同时根据经济形势变化适时调整[3]，以期引导和稳定市场信心，激发地区内生创新活力。

经济增长目标是促使企业形成宏观经济形势预期的最为直观的经济政策信号。设置高经济增长目标能够提升微观企业对宏观经济走势和经济政策的积极预期，从而使企业更加积极地开展创新活动;但过高的经济增长目标同样意味着政府对市场采取强干预模式，往往会将企业置于更高的不确定性之中，最终因扭曲市场创新资源配置致使经济效率受损[4]。鉴于经济增长目标对稳定市场创新预期的重要性，地方政府在制定经济增长目标时往往会保持一定的连续性[5]。

然而，经济增长目标不仅是地方政府对当地经济发展形势的前瞻性研判，更是上级政府对当地官员绩效考核的重要指标，由地方政府横向竞争行为引致的经济增长目标频繁调整将激化市场主体对经济发展的不确定性预期，从而抑制实际经济增长[6]。因此，如何对经济增长目标进行策略性调整，成为激活中国经济内生动力、实现经济动能转换的关键[7]。进一步地，针对经济增长目标调整与地区技术创新（以下简称“地区创新”）的关系，还需要具体结合地方经济增长目标完成情况进行剖析。根据新结构经济学理论，地区特定禀赋决定着经济体的最优产业结构。为确保经济增长目标管理体系真正引导创新资源有效配置，经济增长目标调整必须与地区发展的特定事实基础相契合。而在中国特色公共治理体系下，经济增长目标与地区真实禀赋“脱钩”的情况时有发生，作为“政治经济人”的地方政府并不能始终保证预设的经济增长目标如期达成。当经济增长目标完成情况不如预期时，低效的增长目标承诺将可能引发创新资源错配，从而抑制微观企业创新发展[8]。因此，只有结合地方政府经济增长目标承诺情况，才能更清晰地揭示经济增长目标调整对地区创新的真实影响。为此，本文拟从经济增长目标承诺视角，对目标调整与地区创新的关系进行考察。

相较于既有文献，本文可能的贡献有三点。其一，从目标动态调整视角研究经济增长目标调整对地区创新的影响。现有研究主要从经济增长目标的静态设定角度分析其对地区经济发展的影响[9]。鉴于企业创新活动对宏观经济环境变化的敏感性，本文从动态视角出发，考虑经济增长目标调整所传递的不确定性信号对地区创新的具体影响，有助于窥探稳预期背景下经济增长目标管理体系对创新的实际影响。其二，在探索目标调整对地区创新的影响基础之上，本文进一步将目标承诺纳入研究框架，着力探究不同目标承诺下经济增长目标调整对地区创新的异质性影响，在拓展现有政策与创新类研究逻辑的同时，也能够为地方政府经济增长目标调整工作提供一定思路。其三，本文结合时间维度自我动态调整、地区横向互动和层级纵向分包的中国地方经济增长目标管理三元实践框架，系统解析目标调整下地区创新发展的真实情况，为地方政府完善目标引领创新机制提供政策启示。

二、理论分析与假说提出

作为宏观经济管理的关键目标，经济增长是众多经济体宏观调控的工作重点。以中国为例，中国政府通过五年规划和每年政府工作报告颁布详细的经济增长目标，采用经济增长目标管理的方式对市场发展进行合理干预，取得了举世瞩目的经济建设成果。而经济增长目标的具体设定在很大程度上影响着地区经济资源的配置结构。为实现既定经济增长目标，地方政府需要将资金等有限资源引导至特定行业，从而实现与目标相匹配的实际经济增速[10]。鉴于经济增长目标与后续经济实际增长速度高度相关，政府经济增长目标往往被视为反映未来经济发展态势的“风向标”，公众也会基于预设的经济增长目标形成对未来经济走势的预期。预期的形成奠定了宏观经济运行的基础[11]。尤其自2008年金融危机以来，面对国内外日益复杂的发展局势，引导公众预期趋于理性成为中国经济稳定增长的重中之重。有效的预期管理能够缓解政府与公众之间的信息不对称，促进公众形成理性预期，避免政策冲击过大致使宏观经济增长目标无法达成[12]。因此，地方政府在制定经济增长目标时需要特别注重目标的相对稳定性[5]，避免对公众理性预期形成不必要的干扰。

然而，微观经济主体只有完全认知经济运行状况，对经济系统形成无偏且一致的估计，才能真正达成理性预期[13]，这种假设在信息不对称日益加剧的后金融危机时代显得十分苛刻。公众对经济运行过程及其结果的不完全认知加剧，导致预期偏差成为一种普遍现象[14]。特别是在中国经济增长目标管理体制中，经济增长目标的频繁调整往往预示着经济不确定性的加剧，成为公众预期偏误的一项成因，直接影响政策实施的有效性[15]。虽然经济增长目标是实际经济增长的重要表征，但目标动态调整情况不一定与经济发展水平完全匹配。为谋求稀缺的晋升机会，地方官员未必会完全根据地区经济资源真实禀赋制定前瞻性增长目标，反而有可能拔高增长目标来彰显“名义政绩”。晋升激励下的“官出数字”直接导致实际国内生产总值（GDP）增长存在注水之嫌[16]。这使得地方政府制定的经济增长目标并非完全是经济实际走势的真切反映，增长目标的频繁变动也将导致公众无法有效预见经济真实走向，从而产生不确定性预期[6]。即便地方政府基于社会福利最大化制定经济增长目标，但信息不对称也会使得政府始终无法完全掌握微观企业信息，因此也无法完全基于真实经济禀赋进行增长目标管理。在这种情况下，增长目标的大幅调整会让企业认为具备信息优势的政府都无法准确研判经济未来走势，公众的不确定性预期也将随之提升。

一般而言，不确定性往往会给投资、就业等方面带来暂时性负面冲击，然而，鉴于企业创新高投入、高风险的特征，不确定性对于企业创新活动的影响需要综合审慎判断。一方面，根据实物期权理论，当企业投资被视为看涨期权且不可逆时，不确定性的提高将形成风险溢价从而推高期权价值。在此前提下，企业将暂缓投资静待外部经济环境风险趋缓[17]。而与可逆性强、流动性高且低调整成本的金融资产等相比，创新投资具备高度不可逆性，经济走向的不确定性将致使企业增持强可逆性资产，进而挤占研发创新投资空间[18]。另一方面，创新始终是企业抢占市场份额和获取超额利润的核心路径，尤其在经济政策频繁波动下，市场需求变动更加剧烈，面临不断加剧的市场风险，企业也可能进一步加大创新投入以维持其市场地位和市场势力[19]。因此，经济增长目标调整虽然会引发公众的不确定性感知，但对企业创新决策影响的具体效果并不明确。对于目标调整与创新之间的关系研究，更需深入理解产生不确定性经济增长目标调整的本质。作为典型目标设置行为，地方增长目标引领下的经济建设成效取决于目标承诺水平，目标调整正是地方政府通过对照既定增长目标和实际经济发展结果，根据目标承诺情况进行的目标修正行为[20]。目标承诺反映了对目标达成的意愿强烈程度，以及愿意进行资源配置以实现绩效目标的倾向。只有具有高目标承诺的个体或组织才会更加重视新知识、新技术的掌握和引进，也才更有意愿从事创新研发活动，从而为优异创新绩效奠定基础[21]。

但在现实中，并非所有地方政府在增长目标设定上均能保持高的目标承诺水平。由于预期目标设定存在多重不确定性因素干扰，因而实际经济增长率与预设目标存在一定差距无可厚非，但倘若众多地方政府均未能通过合理资源配置以促成预设目标达成，那么后续经济增长目标的引领作用将大大削弱。在中国经济高速发展阶段，许多地方政府都能够如期完成预期目标，甚至还会基于五年或十年规划的中长期目标，形成“留有余地”的目标策略[22]。但在进入“新常态”之后，部分地方政府对“稳增长”和“稳预期”目标理解不够深入，由于惯性思维仍倾向于制定较高的经济增长目标，导致经济增长目标完成率不断下降，低目标承诺政府比例不断扩大[23]。由于保增长压力的存在，前期未能如期完成预设增长目标的政府将在下一期致力于快速达成经济增长目标，以避免连年无效的增长目标承诺受到上级政府质疑。因此，在上一期预设增长目标未完成的情况下，保增长压力的存在使得低目标承诺的地方政府更多通过工业土地出让等形式快速刺激经济增长[24]。在具体的政策实施阶段，为快速达成当期预设的经济增长目标，地方政府更是多以低价出让工业用地等方式发展地方经济，导致地方政府短视倾向不断强化，相对忽视地区新技术引进、产学研融合等长期创新工作，从而对地区创新投资形成了相对挤出效应。

此外，企业投资对目标调整引致的不确定性敏感程度会随着宏观经济局势变化而改变，风险感知是其中的核心作用机制[25]，而政府目标承诺是企业直接的经济政策风险感知来源。低增长目标承诺往往隐含着目标制定脱离地方经济禀赋结构的经济信息[8]，因此企业倾向于将低增长目标承诺解读为政府无法掌握足量的经济运行信息并难以制定合理增长目标，这样的风险感知导致企业对当期目标调整所隐含的经济形势不确定性更多持悲观态度[26]。如果地方政府在前期能够如期完成预设目标，企业则会倾向于认为政府能够可信地引导经济发展，对当期目标调整的风险感知相对较低。前期经济增长目标的达成也使得地方政府在下一期面临的增长压力减弱，更能充分贯彻经济增长让位改革的政策取向[22]，使得当期作出的经济增长目标调整行为更加理性，进而促进地方创新发展。基于此，本文提出以下假说：

假说：经济增长目标调整对地区创新的影响取决于地方政府目标承诺情况。在高目标承诺下，目标调整有利于提升地区创新水平;而低目标承诺将使得目标调整对地区创新产生抑制作用。

三、实证策略与数据说明

（一）实证策略

为考察地方政府经济增长目标调整对地区创新发展的影响，本文设定以下模型：

Innit =β0+β1TDit +Σβ2Xit +μi +τt +εit （1）

其中，i 和t 分别表示城市和年份，被解释变量Inn 表示城市创新水平，解释变量TD 为经济增长目标调整，X 为控制变量集合，μi 和τt 分别为城市和年份固定效应，εit 为随机干扰项。根据本文理论假说，经济增长目标调整对地区创新发展的具体影响取决于地方政府目标承诺情况，因此，本文根据企业所在地区上一期实际GDP增长率和上一期经济增长目标的对比情况进行分组，将上一期实际GDP增长率未达到预期经济增长目标的城市划分至低目标承诺组，上一期如期完成增长目标的城市划分为高目标承诺组。如理论假说成立，则目标调整对应系数β1 在低目标承诺组别中应显著为负，而在高目标承诺组别中显著为正。

（二）数据说明

1.被解释变量

现有研究多以专利授权数或申请数衡量地区创新发展水平，但只有不断提升专利成果的市场价值，才能真正实现创新驱动高质量发展。为此，本文采用《中国城市和产业创新力报告2017》所报告的城市创新指数衡量特定城市创新水平。该报告以微观专利数据为基础，运用专利价值更新模型计算得出细化专利具体市场价值，并有效加总至城市层面以得到城市专利价值存量，能够更加有效地衡量城市创新真实水平。

2.核心解释变量

针对核心解释变量经济增长目标调整，本文以当期经济增长目标与上一期经济增长目标的差额除以上一期目标并取绝对值度量。考虑到企业在日常决策中可能存在以增长目标绝对变化形成主观判断的倾向，本文以当期经济增长目标与上一期经济增长目标的绝对差额[6]作为目标调整的替代测度方法进行稳健性检验。

3.控制变量

参照已有研究，本文纳入以下一系列可能影响区域创新水平的控制变量：第一，宏观经济发展水平通常影响地方企业创新活动所需的资源调动工作，因此，本文采用人均实际GDP取对数（lnE）衡量城市经济发展水平;第二，地区金融高水平发展能够为辖区内企业提供创新资金支持，本文以地区年末金融机构存款余额与GDP之比衡量金融发展水平（Fin）;第三，高人力资本地区的劳动力具备更高水平的知识技能，对区域创新发展具有重要作用，本文采用在校大学生人数与总人口之比衡量城市人力资本水平（HC）;第四，大规模的人力资源聚集可能为企业间知识溢出提供条件，从而促进区域创新水平提升，因此本文以每平方千米内常住人口取对数衡量人口密度（lnP）;第五，产业结构升级能够驱动企业不断加大创新力度，因此本文采用城市第三产业与第二产业产值之比衡量产业结构（Str）;第六，信息化水平的提高能够有效提升城市创新资源整合能力，因而以电信业务总量与GDP之比衡量信息化水平（Inf）。

4.数据来源

本文研究范围涵盖2003—2016年全国271个地级市。对于核心解释变量经济增长目标调整，本文首先通过各省份及地级市政府门户网站和政府工作报告，手工收集各地级市经济增长目标数据，对于表述不加任何副词修饰的增长目标直接使用。如相关表述带有“约”“左右”等副词修饰的，采用具体数字;对于采用区间表述的，取区间均值。各地区创新发展指数提取自《中国城市和产业创新力报告2017》。其他原始数据主要来源于各省份及地级市统计年鉴和中国研究数据服务平台（CNRDS）。主要变量描述性统计结果如表1所示。

四、实证结果分析

（一）基准回归结果

基准回归结果如表2所示。根据上一期经济增长目标完成情况，本文将样本城市分为低目标承诺组和高目标承诺组。在低目标承诺组，在纳入控制变量并控制城市固定效应和时间固定效应后，第（2）列中经济增长目标调整系数为-0.313，且在1%的水平上显著，即随着经济增长目标调整幅度不断扩大，地区创新水平反而不断下降。在前期未能达成预设增长目标水平的情况下，低目标承诺使得企业认为地方政府在经济增长上并不可信，经济增长目标调整具有风险性，进而导致企业产生负向不确定性感知，不愿开展创新活动，使得经济增长目标调整显著抑制地区创新水平。第（3）（4）列汇报了高目标承诺下目标调整对地区创新的影响回归结果。在纳入控制变量并控制城市固定效应和时间固定效应后，第（4）列中经济增长目标调整系数为0.030，且在10%的水平上显著，即随着经济增长目标调整幅度不断扩大，地区创新水平不断上升。其经济学含义在于，在前期如期达成预设增长目标的前提下，高目标承诺使得增长目标调整具有更高的可信度，企业更倾向于将增长目标调整视为发展机遇而非风险，从而加大创新投资力度，因此经济增长目标调整幅度的扩大能够促进地区创新发展。综上，本研究提出的假说得到初步验证。

（二）稳健性检验

1.更换核心变量测度方法

一方面，本文以当期经济增长目标与上一期经济增长目标的绝对差额（TD1）重新测量经济增长目标调整程度[6]。如表3第（1）（2）列所示，低目标承诺下目标调整仍显著抑制地区创新水平，而高目标承诺下目标调整仍有助于地区创新水平提升。另一方面，以地区专利申请数重新衡量城市创新水平。如第（3）（4）列所示，高、低目标承诺组别下经济增长目标调整系数仍分别显著为正和负。即当目标承诺较低时，目标调整幅度越大，地区专利申请数越少;当目标承诺较高时，目标调整幅度越大，地区专利申请数越多。以上结果表明，在更换核心变量测度方法后，目标承诺情境下目标调整对地区创新的异质性影响仍然成立。

2.考虑潜在遗漏变量的影响

考虑到遗漏变量对回归结果稳健性的潜在影响，本文引入一系列与地区创新密切相关的控制变量。表3第（5）（6）列在原基准模型基础上加入政府干预（Gov）、外商直接投资（FDI）和城镇化（Urb）等控制变量。结果表明，政府干预对应系数显著为正，即政府干预程度越高，地区创新水平越高，这说明政府财政资金投入能够降低企业科技创新风险，诱导企业加大创新研发力度，从而推动地区创新发展;外商直接投资显著为负，即外商直接投资强度的不断加大抑制了地区创新水平，这可能是由于当地创新资源被外资企业攫取所致;而样本期内城镇化进程对城市创新的影响并不明显。在纳入以上控制变量之后，在低目标承诺地区目标调整仍显著抑制地区创新，而在高目标承诺地区仍能显著促进地区创新水平。

3.考虑实际经济波动的影响

目标调整与实际经济波动并非完全同步。如在经济波动剧烈周期，经济增长目标的设定可能保持相对稳定，即目标调整程度低于实际经济波动幅度，以此达到稳定市场预期的目的。为排除实际经济波动对研究的潜在干扰，以当期实际经济增长率与上一期实际增长率之差取绝对值度量实际经济波动（EF），并纳入回归模型。表3第（7）（8）列显示，目标调整对城市创新的影响系数仍然显著，且在不同目标承诺地区，其异质性影响方向与基准回归结果保持一致，本文关键结论依然成立。

4.考虑交互固定效应

不同地区在不同年份的社会经济政策始终存在实质性区别，从而导致目标调整下地区创新导向存在差异，因此本文进一步控制地区和时间的交互固定效应，以缓解未观测因素导致的系统性偏误问题。如表3第（9）（10）列所示，在考虑地区与年份交互固定效应后，低目标承诺地区的目标调整系数仍显著为负，即低的目标承诺确实导致了目标调整对城市创新产生显著抑制作用;而高目标承诺地区的目标调整系数不仅仍显著为正，且显著水平大大提升，说明目标承诺的达成有助于触发公众对目标调整的正向感知，从而引领城市不断走向创新之路，且这种创新激励效应在未纳入交互固定效应时被明显低估。

（三）内生性讨论

在地区创新快速发展之际，地方官员可能过度高估地区创新实际发展潜力，从而引致更为激进的增长目标策略性调整。为此，本文选用同时期同省份内其他城市目标调整均值作为工具变量，以缓解由反向因果关系带来的内生性问题。工具变量选取的内在逻辑在于：在省份内晋升职位有限的情况下，当其他竞争对手极力提升经济增长目标以彰显名义政绩时，本市官员可能被迫制定更高的目标以求在晋升锦标赛中胜出[27]，因此本市的经济增长目标调整情况可能与同省份内其他城市密切相关，而其他城市目标调整在理论上不会对本地企业创新活动产生直接影响。

表4汇报了内生性检验的最终结果，第（1）（2）列为基于两阶段最小二乘法（2SLS）的工具变量回归结果。考虑到2SLS方法需服从扰动项独立同分布假设，不同城市固有地区差别使得该假设未必成立，因此进一步采用广义矩估计（GMM）方法进行回归，结果如第（3）（4）列所示。可以看到，低目标承诺下目标调整系数依旧显著为负，而高目标承诺下目标调整系数依旧显著为正。也就是说，在采用工具变量缓解内生性问题后，低目标承诺地区的目标调整幅度越大，越不利于地区创新发展;而高目标承诺地区的目标调整幅度提高则有利于促进企业正向不确定性感知，从而引领地区创新发展。综上，本文理论假说再次得到佐证。

五、进一步分析———基于地方经济增长目标管理三元框架的考察

在多层级政府系统中，地方经济增长目标设定是一项系统性工作，但基准结论尚未考虑到地方政府经济增长目标调整背后的深刻动机。首先，尽管部分地方政府因不具备完成既定目标的经济资源禀赋而无法达成目标承诺，但身为“经济人”的地方政府官员仍有可能为追求政治晋升而刻意抬高目标门槛，释放出经济上行的“虚假信号”以刺激企业投资，因此在时间维度上地方政府目标调整方向存在不确定性;其次，晋升锦标赛下地方经济增长目标设定存在横向互动特征，地方政府往往会通过对竞争对手的目标设置行为作出正向反馈，防止对方在晋升竞争中“抢占先机”[5];最后，中国行政体制的“层层分包”导致增长目标产生“层层加码”现象[28]，地方政府官员往往会倾向于制定比上级政府更高的经济增长目标，通过“自我加码”的方式向上级传递能力信号。时间维度上的自我动态调整、地区横向互动和层级纵向分包共同构成了中国地方经济增长目标管理三元框架[5]，本文也将进一步围绕这三个方面对目标调整和地区创新关系进行系统性考察，以求全面描绘经济增长目标调整下地区创新发展的真实情况。

（一）目标动态调整方向的影响

在目标设置理论中，挑战性是实现高效目标的一大特征[29]，但目标难度的无限提升并不一定带来绩效的“水涨船高”，只有当目标设定在个体可接受的范围内时，才能激发个体产生更高水平的努力[30]。倘若地方政府不顾目标可接受程度，持续上调经济增长目标，可能会对地区创新造成潜在负面影响。为此，本文根据地方政府目标动态调整情况对样本进行划分，如果当期经济增长目标高于上一期目标则归为上调样本，否则归为下调样本。根据表5第（1）（2）列结果，在低目标承诺地区中，无论是上调还是下调样本，经济增长目标调整对地区创新的影响始终在1%的水平上显著为负。然而，选择目标上调的地区目标调整对地区创新的影响系数为-6.976，在未发生上移的地区仅为-0.301，该组间差异在1%的水平上显著，说明在前期未达成增长目标的前提下，经济增长目标的向上调整更容易引发企业对宏观经济不确定性的负向感知，从而对企业创新产生更加明显的抑制作用。而从第（3）（4）列可以看出，在高目标承诺地区，政府的目标调整行为对地区创新的激励作用仅在未发生目标上调的样本中成立，即使前期达成目标承诺，但经济增长目标的持续向上调整并不能显著提升地区创新水平。出现上述结果的原因可能在于：在低目标承诺地区，地方政府在上一期无法达成预期增长目标的前提下执意拔高增长目标，导致辖区内企业更加倾向于认为地方实际禀赋无法为增长目标实现提供足够支撑，因此暂缓创新研发活动的意愿更加强烈。而在高目标承诺地区，在前期增长目标达成的情况下，目标的激进式上调往往隐含着地方政府意图借助宏观经济环境之势谋求短期经济迅速发展，这一信号传导至企业层面也将引发后者的短周期投资行为，从而相对挤占企业创新投资空间。以上结果实际上也进一步表明“稳预期”和“稳增长”之于创新发展及迈向高质量发展道路的重要程度。

（二）地方政府横向互动的影响

在晋升锦标赛中，地方官员面临的横向互动竞争是真实存在的，且这种竞争是一种基于数字化考核的相对排位竞争。现有研究高度关注地方政府之间的横向互动，通过对比实际经济增长率和财政支出等指标来衡量这种互动情况。然而，在以上两个指标中，前者主要是经济运行的实际结果而非地方政府经济政策的直接体现，而后者则只是政府经济行为的一个具体方面，无法代表地方政府对整体经济发展的态度。由地方政府直接制定的经济增长目标直接反映地方政府的意志，是政府最为宏观的干预信号，因而能够切实反映地方政府横向互动策略[5]。由于省份内晋升职位相对固定且稀缺，由地方政府横向互动引发的经济增长目标设置可能会带来潜在的经济增长目标实现压力，从而对地区创新产生实质性影响[4]。为此，本文根据省份内城市竞争情况对样本进行划分。具体地，如当地经济增长目标大于当期所在省份各地级市经济增长目标中位数，则lQTY+XXNadd7ymZBLnT/+0IKtMwDCj5Olu6nVzrDHLo=归入高竞争互动组，否则归入低竞争互动组，进一步观察在不同地方政府横向互动强度下，经济增长目标调整对地区创新是否会产生异质性影响。

根据表6第（1）（2）列回归结果，在低目标承诺地区，无论地方政府横向互动强度如何，经济增长目标调整对地区创新的影响系数均显著为负。但是，在高竞争互动地区，影响系数为-0.347且在1%的水平上显著，其系数和显著性水平均明显高于低竞争互动地区，这表明强烈的府际竞争和增长压力确实使得目标调整下的地区创新发展更加困难。而根据表6第（3）（4）列结果，在前期经济增长目标如期达成的背景下，目标调整对地区创新的促进作用只有在低府际竞争互动时才显著成立，说明即使地方政府具备高目标达成承诺，但高度的横向互动压力使得目标调整的创新引领效应不再显著。以上结果的经济学含义在于：地方官员为获得上级认可，可能倾向于追求更高经济增长目标以彰显政绩，在空间横向互动的背景下，本市官员可能不得已制定更高的目标以求在晋升锦标赛中胜出[27]，直接引致地方政府面临巨大的经济增长压力。在激烈的府际竞争互动下，无论地方政府对增长目标的承诺水平如何，强烈的经济增长压力都将促使政府将发展注意力集中于短周期且回报快的领域，使得高目标承诺下目标调整对地区创新的推动作用受限，而低目标承诺下目标调整行为对地区创新的抑制也将更加明显。

（三）目标层级纵向分包的影响

地方政府的目标设置行为也与目标层级纵向分包体系息息相关。为向上级政府传递能力信号，地方政府往往需要以上级政府经济增长目标为基准进行目标加码，致使目标层级纵向分包下出现“层层加码”现象[28]。经济增长目标的逐级加码放大也强化了对地方官员的激励效应[31]。在高度“层层加码”下，前期高水平的目标承诺和大幅度的目标调整行为更像是地方官员为求得稀缺竞争席位的“筹码”，因而在短期内更容易踏入“重速效”而“轻创新”的发展道路。而在缺乏内在约束的低度目标承诺背景下，为了在后续发展中得到宝贵的竞赛“入场券”，采取“层层加码”做法但缺乏足量经济资源的地方政府可能更倾向于支持劳动和资本密集型企业，迅速取得明显的政绩以赶上“竞争对手”，这也将进一步挤占创新型企业的成长空间[32]。

为检验以上猜想，本文通过各地级市与所属省份经济增长目标之间的差值来衡量地方政府加码程度，进而以同一省份内各地地方政府加码程度的中位数为划分标准，将高于加码中值的划分为高加码组，其余样本归为低加码组。从表7第（1）（2）列可以看出，在低目标承诺样本中，高加码地区目标调整的影响系数和显著水平均明显高于低加码地区，说明相比于低加码地区，高加码地区的目标调整更具功利性，地区创新资源遭受严重挤占，导致经济增长目标调整对地区创新的负面影响更加明显;而结合第（3）（4）列可以看出，在高目标承诺地区，目标调整对地区创新的促进作用只有在低加码组别中显著成立，高加码组别中目标调整影响系数并不显著，说明即使前期具备高目标承诺，但是对于高加码的过度推崇还是会使得目标调整对地区创新的推力消失殆尽，只有低加码兼高目标承诺地区的目标调整才会促进地区创新发展。

六、结论与启示

政府的经济政策制定是影响地区创新发展的重要因素，然而地方经济政策变动及随之衍生的不确定性对地区创新的影响是不确定的。尤其在地方政府经济目标管理实践中，增长目标的动态调整将向企业传递异质性经济信号，进而引导地区创新走向异途。企业对政府目标调整信号的解读，关键在于政府前期的目标承诺兑现情况。本文结合经济增长目标管理机制和目标设置理论，重点分析在不同目标承诺背景下地方政府经济增长目标调整对地区创新的具体影响。理论分析表明，在低目标承诺下，经济增长目标调整往往被释义为负面经济信号，从而抑制地区创新;相反，高目标承诺将提升政府引导经济发展的可信度，此时目标调整以释放“机遇信号”的方式促进地区创新。本文采用2003—2016年全国271个地级市面板数据实证研究发现，目标调整在低目标承诺时明显抑制地区创新，而高目标承诺下则有助于促进地区创新，与理论预期一致。进一步分析基于地方经济增长目标管理三元框架，低目标承诺下目标调整对创新的抑制作用在目标非理性上调、高竞争互动和高“层层加码”地区更为明显，相比之下，高目标承诺下目标调整对创新的促进作用仅在目标未发生上调、低竞争互动和低“层层加码”的背景下才会出现。

根据上述研究结论，本文提出三点政策启示。第一，以“稳政策”作为“稳预期”的坚强后盾。在深入实施创新驱动发展战略的过程中，地方政府尤其需要增强政策稳定性特别是经济增长目标稳定性，以实现对宏观经济进行有效预期管理。依据2035年远景目标乃至更长期目标指导经济增长目标设定，以期不断增强经济增长目标连续性。第二，合理构建契合本地真实禀赋的经济增长目标体系。地方政府应严格遵循差异化原则进行合理目标区间设置，确保目标设定与当地经济禀赋紧密挂钩。同时，需要不断强化目标问责机制，当预期目标与实际经济建设成果出现显著偏差时，应由地方各级人民代表大会对地方政府的直接负责官员启动问责程序，听取并审议该官员提供的相应说明。第三，健全地方政府考核指标体系，消除地方官员短期行为导向。在地方政府考核指标体系中将创新发展成果置于更高地位，以改变GDP单一考核指标下地方官员“只重量，不重质”的经济发展行为导向。同时适度延长地方官员考核周期，从而促成官员进行政治生涯周期管理，通过增强其目标自我承担意识，充分发挥经济增长目标管理体系对地区创新的引导功能。

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编辑：郑雅妮，高原

基金项目：国家社会科学基金重大项目“粤港澳大湾区产业融合发展的机制与政策研究”（19ZDA079）。