优化央地财政关系为中国式现代化提供财政体制保障

【摘要】党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、 推进中国式现代化的决定》为推进中国式现代化改革指明了方向。就财政体制改革而言， 优化央地财政关系是重中之重。本文从央地财政关系出发， 试图回答如何通过进一步优化央地财政关系、 完善财政管理体制来助推中国现代化进程。首先， 新时代下， 深化财政体制改革不仅是发展新质生产力、 促进共同富裕的要求， 更是建设适应我国现代化财政制度的需要。其次， 通过回溯央地财政关系发展的历史脉络， 总结历史经验并提炼新时期财政体制改革的新要求。最后， 结合基本公共服务的重点领域， 详细阐释完善央地财政关系的具体路径和现实举措， 对于保障中国式现代化建设的财政体制的优化设计具有借鉴意义。

【关键词】央地财政关系；财政管理体制；中国式现代化；财税体制改革

【中图分类号】 F812 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2024）17-0006-8

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、 推进中国式现代化的决定》（简称《决定》）， 是新时代推进中国式现代化的纲领性文件。《决定》在“深化财税体制改革”部分明确指出， 要建立权责清晰、 财力协调、 区域均衡的央地财政关系。这既是推进政府职能转变、 深化行政体制改革的应有之义， 也是适应新时代发展要求、 提高决策效率、 积极构建新型央地财政关系的现实需要。这种新型的央地财政关系兼顾了中央与地方的实际情况和需求， 因地制宜， 实事求是， 必将调动中央与地方两个财政工作的积极性， 通过加强沟通与协调、 上下联动、 优势互补， 汇聚成推进中国式现代化发展的强大合力。

一、 优化央地财政关系意义重大

《决定》围绕深化财税体制改革， 从健全预算制度、 完善央地财政关系等方面做出重要部署。关于财税体制改革的主要内容是增加地方财力、 开拓地方税源、 提高中央财政支出比例。这其实为优化央地财政关系指明了方向和基本遵循。财税体制改革是在党的十八届三中全会的前提下提出的更详细更适应现代化财政体系的改革， 能为中国式现代化提供财政制度的保障（杨志勇， 2024）。

2024年5月， 习近平总书记在《求是》发表了《全面深化改革开放， 为中国式现代化持续注入强劲动力》一文， 该文对全面深化改革开放、 优化央地关系等进行了重要的论述。从近年来全国两会到近期国内考察， “改革”是总书记谈及的高频词， 当前和今后是以中国式现代化为方向， 必须把推进中国式现代化作为最大的政治目标， 紧紧围绕中国式现代化进一步全面深化改革， 这为财税体制改革、 优化央地关系指明了方向。

党领导下的财政工作必须始终服从并服务于党和国家的工作大局， 紧紧围绕中国式现代化和高质量发展目标要求。自党的十八届三中全会到党的二十届三中全会， 都是从财税体制改革入手， 努力为国家治理体系和治理能力现代化提供强大的制度保障。每一次财税体制改革都在特定的背景和历史使命下应运而生。正如党的二十大报告所指出， “高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”， 新一轮财税体制改革的历史任务是以高质量发展为第一要务， 助推中国式现代化建设（时红秀，2024）。

首先， 新质生产力的发展需要新一轮财税体制改革提供助力（白彦锋和贾亦真，2024）。当前， 我国经济发展处在重要节点， 遭遇国内外形势的巨大挑战， 亟需生产要素的高效协同， 以创造新的经济增长点。一方面， 近年来国内经济下行压力较大， 加之西方国家的技术、 贸易制裁， 导致我国经济回升过程中遭遇较大压力， 需要财政资金的高效运转以促进经济发展。另一方面， 持续的减税降费政策导致财政空间收窄， 财政收支矛盾进一步扩大， 尤其是长久以来紧张的央地财政关系更是在此局面下激化， 新一轮财税体制改革则要实现中国治理体系和治理能力的现代化， 确保中央与地方财政格局稳定。

其次， 新一轮财税体制改革助力共同富裕实现。共同富裕的首要要求就是均衡发展， 财政工作在推动共同富裕方面发挥着基础性和支柱性的作用（马海涛和阮睿，2024）。但当前税收制度、 财政支出制度、 政府间财政关系和国有资本管理仍然存在一些弊端和不足， 加剧了发展不充分与不均衡的状况（刘晓明，2024）。一方面， 直接税比重偏低， 税收对收入分配的调节作用难以发挥。虽然增值税、 消费税等间接税的比重有所降低， 但仍高于个人所得税、 企业所得税等直接税的比重， 而间接税具有明显的累退特征， 难以起到促进分配调节、 推进共同富裕的作用， 且在直接税内部最具收入调节作用的个人所得税占比较低， 同时存在纳税人规模偏小、 平均税率偏低、 “重劳动所得、 轻资本所得”等问题， 进一步弱化了税收的调节功能， 导致其难以有效保障社会公平。另一方面， 我国城乡发展不均衡、 民生建设不充分不平衡的问题仍然存在， 财政投入力度不足和财政资源分配不均是其主要原因， 如民生类财政支出规模有待扩大， 地区之间、 城乡之间基本公共服务差距悬殊及民生类财政支出的效率仍然不高（刘蓉等，2024）。

最后， 新一轮财税体制改革有助于进一步优化央地财政关系， 协同推进央地财政体制改革（崔惠玉等，2023）。从2012年党的十八大报告提出“中央与地方财力与事权相匹配”， 到2024年《决定》提出“合理扩大地方政府专项债券支持范围， 适当加强中央事权、 提高中央财政支出比例”， 党的一系列重要文件或会议中屡次提到财政体制改革， 并且改革也同步在央地财政关系中稳步推行。近年来地方政府的财政压力增大， 如果不适时优化央地财政关系， 增加地方政府的自主财力， 就无法突破当前的经济困境。然而， 当前我国的央地财政关系存在着事权与财权不匹配的情况， 下面将从当前央地财政关系的主要问题和历史变革的原因两方面进行深入探讨。

（一） 央地财政关系的主要问题

1. 央地财政事权与支出责任的划分不明晰。政府间财政关系是国家政治和经济制度安排的重要环节， 但是由于我国的特殊性， 央地财政关系呈现更为复杂的局面。根据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》等文件的要求， 直至2023年， 我国央地政府已经完成农业、 生态环保等领域的划分， 公检法司、 纪检监察和气象等领域尚未启动（王泽彩，2023）。当财政事权与支出责任无法清晰划分时， 激发地方政府发展经济的积极性就变得尤为困难。中央政府与地方政府均存在各自的利益诉求， 中央政府希望调动地方发展经济的积极性， 避免其过度依赖中央政府， 同时也要规避严重的地方主义影响中央政府总揽全局、 协调地方的能力。若无法清晰划分财政事权与支出责任， 中央政府的大包大揽将会抑制地方政府的积极性， 从而影响经济发展的效率或社会整体的公平性。

2. 央地财权和事权的比例不协调。党的二十大报告提出， “完善财政转移支付体系”“到2035年， 我国基本公共服务实现均等化”。2019年我国设立并实施了共同财政事权转移支付， 2023年中央对地方转移支付预算安排首次上10万亿台阶， 其中中央对地方共同财政事权转移支付预算安排占全部转移支付比重达到37.6%。现行分税制共同事权转移支付带有政策性规定用途的占相对比重， 相应减弱了地方政府自由裁量权（王泽彩，2023）。政府间事权划分改革并不彻底、 不全面， 可能会引发更多问题和央地矛盾。中央政府主要承担一些外交、 国家安全的经费， 地方政府主要负责本地的发展经费等， 但是， 粗线条的划分方式并没有明确政府间事权归属， 同时对“权”层面的规定相对空缺， 导致缺少一套清晰完整的制度约束（张立承，2024）。

3. 地方政府的债务风险逐渐增大。央地事权和支出责任划分不清进一步会引发地方债务风险。到2022年末， 全国地方政府债务余额为35.07万亿元（资料来源：全国人大常委会预算工作委员会、财政部，2023年政府预算报告解读）。地方政府的债务偿还短期资金压力巨大， 主要源于地方政府资金来源与资金运用之间的时间不匹配。地方政府债务资金来源的时间短， 大致在3 ～ 5年（陈志勇等，2015）。相较于3 ～ 5年的地方政府债务资金来源， 地方政府债务资金的回收期限较长， 大致为20.9年， 而且是用于建设基础设施和公益性的项目。显然， 地方政府资金来源期限与资金回收期限之间存在严重的时间不一致问题。尤其是在当前经济下行压力较大、 地方政府债务风险不断扩大的背景下， 将对社会经济的长期稳定产生影响。因此， 亟需推进央地财政关系改革， 调动地方政府发展经济的积极性， 充分发挥自身潜力和优势， 避免采取短视的经济政策， 以缓解地方经济结构的扭曲和不平衡。

（二） 历史变革原因

在财税体制的改革中， 明晰各级政府间的财政关系也是财政体制改革的难题。从1994年分税制央地财政关系的初步探讨， 到党的十八大进一步部署， 再到党的二十届三中全会提出“提高中央财政支出比例”， 央地财政关系得到进一步明晰划分。见表1。

财政事权与支出责任划分、 收入划分和转移支付是现代财政体制的三个核心环节（刘尚希等，2022）。“事权划分”是头， “转移支付”是尾， “一头一尾”决定了政府间财政关系的基本格局。在这样的基本格局中， 县级政府承担了大量基本公共服务供给职能， 若要实现基本公共服务均等化， 则基层财政供给能力均衡是重要前提。2019年我国设立并实施了共同财政事权转移支付， 2023年中央对地方转移支付预算安排首次上10万亿台阶， 其中中央对地方共同财政事权转移支付预算安排占全部转移支付的比重达到37.6%。但各级政府间的事权划分并不全面， 如中央政府主要承担国家外交和安全、 机关运转经费等， 地方政府承担本地经济发展等支出。在“事”的层面上是粗线条的， 并没有涵盖全部支出领域； 而“权”的层面也相对空缺， 特别是执行权和支出权缺少一套清晰完整的制度约束， 执行过程中具有可操作性的执行标准还有待完善（张立承，2024）。

以基本公共服务为例， 党的二十大提出， 健全服务体系， 提高服务水平， 提升公共服务的均衡性。2018年国务院办公厅印发的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》规定， 自2019年1月起将义务教育、 基本医疗保障等8大类纳入央地共同财事权的范围， 并具体规范了责任的分担方式， 具体见表2。虽然该改革方案对央地财政事权和支出责任进行了划分， 但政府间事权划分改革整体仍处于起步阶段， 省以下政府间事权划分并不完善， 改革进展不统一， 准确描述现有共同财政事权省以下分担机制并非易事， 这在新一轮财政体制改革中也得到进一步强调。

二、 不同时期财税改革中的央地财政关系演进

财税改革作为国家治理体系的非常重要的一部分， 对优化资源配置、 促进经济发展、 实现社会公平以及推动国家治理现代化具有深远影响（楼继伟，2019）。新中国成立以来， 中国财税体制经历了深刻的变革， 其中财权与事权的划分作为财税体制的核心内容之一， 也随着时代的变迁而不断调整和优化（贾康等，2024；马海涛等，2024）。这一过程大致可以分为五个主要阶段， 宏观上看， 我国的财税体制自新中国成立以来， 呈现出由“中央高度统一”到“激励地方的自主性”再到“中央与地方均衡“的状态。对我国财税体制改革的回顾可见， 通过不断创新与优化， 中国财税体制必将为国家的经济社会发展提供更加坚实的财政保障和治理支撑（刘晓泉和吴焱军，2022；杨志勇，2019）。

（一） 新中国成立初期的探索阶段（1949 ～ 1979年）

新中国成立初期， 经济形势异常严峻， 需要政府进行有力的调控。同时， 国内外的政治环境复杂， 我国财政急需为巩固新生政权和进行社会主义改造提供强有力的支持。在此背景下， 财政管理体制采取了集中收入、 节约支出、 统一管理的模式， 确保了财政收支平衡和物价稳定。

1950年， 原中央人民政府政务院发布的《关于统一管理1950年度财政收支的决定》等文件详细明确了央地财政关系， 国家财政统一高于中央人民政府（刘晓泉和吴焱军，2022）。财政的管理权集中在中央。通过一系列相关举措， 中央政府在短期内实现了财政的集中管理， 缓解了濒临崩溃的国民经济。

随着国民经济的恢复， 第一个五年计划开始实施。此时财政作为计划经济体制的关键部分， 担负起了国家社会主义改造的重要任务。这一时期， 财权与事权的划分开始实行划分收支、 分级管理、 侧重集中的机制， 既保证了中央的集中统一， 又赋予地方一定的财权和财力， 从而促进了社会主义改造的顺利进行（高培勇，2008）。1958 年财政管理体制变革最大的特点就是“权力下放”。

在“大跃进”及之后的调整阶段， 我国的财税体制也进行了同步的调整。首先是配合“大跃进”进行放权， 改变了过度集权的局面。1959 ～ 1961年， 面对“大跃进”运动引发的经济挑战， 我国采取了“调整、 巩固、 充实、 提高”的政策方针。在此政策的指导下， 国家集中了财政力量， 加强了财政的集中统一性， 并实施了较为严格的财政管理体制， 以应对当时所面临的经济困难。随后， 面对经济困难， 中央在一定程度上收回了部分财权， 重新加强了财权、 财力的集中统一。1962 ～ 1965年， 我国继续对经济结构进行调整， 通过增加收入、 节约支出、 削减非生产性开支等措施， 努力消除财政赤字， 加强了财政的集中统一性， 确保了经济调整工作的顺利进行。1966 ～ 1976年中国财政制度遭受了严重冲击， 正常的财政工作受到了影响。在这一时期， 尽管财政收入受到了影响， 但通过严格控制基本建设规模和加强基本建设管理， 国家财政在支持经济领域某些关键方面仍取得了一定的成就。总体而言， 1959 ～ 1979年的中国财政制度不仅反映了在不同历史阶段对国家宏观经济稳定追求的连续性， 而且体现了在计划经济体制下对财政平衡的重视。此外， 这一时期的财政实践为后续改革开放时期的财政制度改革积累了丰富的经验， 并奠定了坚实的基础。

（二） 改革开放以后的创新阶段（1980 ～ 1993年）

改革开放是中国历史上的重大转折点， 标志着我国开始从计划经济向市场经济转型。财税体制作为经济体制改革的重要组成部分， 也开始了市场化的探索（刘晓泉和刘方玮，2023）。1978年召开党的十一届三中全会， 也代表着我国进入了改革开放时期。1978年改革开放政策的实施， 为中国的经济体制转型和财政制度改革提供了历史性机遇。改革的主要目标是通过调整央地财政关系， 激发地方和企业的活力， 推动经济的快速增长， 并逐步建立起与市场经济相适应的财政体制（马海涛等，2018）。

1978 ～ 1984年的改革以“分灶吃饭”为特征， 意在打破以往高度集中的财政管理模式。通过实施分级管理， 明确各级政府的财政责任和权利， 激发地方政府发展经济的内在动力。实行“划分收支、 分级包干”的财政体制， 允许地方政府在保证完成中央下达任务的前提下， 自主安排超收部分的财政资金。推行“划分税种、 核定收支、 分级包干”的体制模式， 进一步明确了中央与地方的财政分配关系。这一阶段的改革在一定程度上调动了地方的积极性， 促进了经济的快速增长。然而， 同时也带来了中央财政收入占比下降、 地方保护主义抬头等问题。

1985 ～ 1987年改革的核心是“权责结合”， 即在赋予地方政府更多经济管理权限的同时， 要求其对财政收支结果负责。继续推行“分税制”， 明确不同税种的归属， 使地方政府的财政收入与其经济发展直接挂钩。实行“收入递增包干、 总额分成加增长分成”等模式， 鼓励地方政府通过发展经济增加财政收入。这一阶段的改革进一步明确了中央与地方的财政分配关系， 促进了地方政府的经济发展。但同时也出现了财政收支不平衡、 地方财政赤字规模扩大等问题。

1988 ～ 1993年的改革以“包盈包亏、 自行负责”为特点， 地方政府在享有更多财政自主权的同时， 必须自行承担财政风险。实行多种形式的财政包干办法， 如“定额上解”“定额补助”等， 地方政府根据自身经济发展情况与中央政府商定财政分配比例。这一阶段的改革使地方政府的财政自主权达到顶峰， 但也导致了中央财政收入的进一步下降， 中央对地方的宏观调控能力受到削弱。同时， 地方间的经济竞争加剧， 市场分割现象日益严重。

虽然这个阶段的改革在不同程度上促进了中国经济的快速增长和地方经济的多样化发展， 但也暴露出央地财政关系失衡、 财政纪律松弛等问题（刘晓泉和刘方玮，2023）。这些问题的存在， 为后续的分税制改革提供了直接的诱因， 也为深化财税体制改革提供了重要的经验和教训（施正文，2018）。

（三） 市场经济体制提升阶段（1994 ～ 2002年）

随着社会主义市场经济体制的确立和逐步完善， 传统的财税体制已经难以适应经济发展的需要。分税制作为市场经济国家普遍实行的一种财政体制， 被引入中国并进行了本土化改造。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和公共财政理论的兴起， 我国开始探索构建符合国情的公共财政体制框架。

1994年， 我国开始实施分税制财政管理体制， 这是新中国财税体制改革的重大转折点（贾康和刘薇，2024）。分税制较好地解决了中央与地方权责的问题， 调动了地方的积极性。通过分税制改革， 初步搭建起了适应分税制财政管理体制的财税体制基本框架。1994年的分税制改革结束了之前摇摆不定的财政体制格局， 确立了以分税制为基础的分级财政体制（吕冰洋和胡深，2024）。这一改革的实质是正确处理政府与市场、 中央与地方、 公权体系与公民的关系， 形成一套新的体制特征和机制性要领。尽管1994年的分税制改革具有里程碑意义， 但仍具有浓厚的过渡色彩。同时， 所得税仍按行政隶属关系划分， 未能完全跳出“条块分割”的旧体制框架。

在分税制改革的基础上， 我国开始构建公共财政体制框架。这一时期的 “税费改革”等关于财政支出管理的改革慢慢开展。在构建公共财政体制框架的过程中， 财政也慢慢崭露出其“公共性”的特征， 为国民经济的健康发展提供了有力保障（倪红日和陈东，2000）。

此阶段分税制改革取得许多成效， 如建立和基本完善了政府的转移支付制度体系。此外通过一系列改革（如费改税、 部门预算、 政府采购制度等）， 实现了财政资金的全口径管理， 提高了预算的完整性和透明度； 使国家预算管理更加规范化与科学化， 基于分税制框架， 预算管理从部门预算推进到全口径综合预算， 提高了预算编制与管理的科学化水平。另外在改革后， 要求政府按照规则以公开的购买者身份进入市场进行购买， 提高了政府采购的透明度和效率。在此基础上， 进一步完善了预算收支科目体系与预算会计制度， 改革了财政总预算会计制度， 提高了政府财政收支的准确性和透明度。同时， 建立了以国库单一账户体系为基础的现代财政国库管理制度， 使预算支出更加规范透明。这为建立规范化政府间财政关系奠定了基础， 形成中央地方事权一览表与支出责任明细单， 逐步明确了各级政府的事权和支出责任。但还存在一些问题， 如地方税体系建设滞后， 地方税主体税种缺乏， 导致地方政府高度依赖共享税， 影响了地方政府的财政自主性和稳定性。此外， 省级以下分税制未具体设计， 即省级以下政府间的财政权力配置未能形成分税制制度安排的可行解决方案， 导致基层财政困难。

1994 ～ 2002年， 中国财政制度的分税制改革及其后续深化， 为中国社会主义市场经济体制的建立和发展提供了重要的财政支撑。然而， 改革过程中的过渡色彩、 不足之处以及基层财政困难等问题， 也反映出中国财政体制改革的复杂性和艰巨性（高培勇，2008）。

（四） 进一步完善公共财政体制阶段（2003 ～ 2011年）

进入21世纪后国际国内经济形势发生了深刻变化， 我国面临着更加复杂多变的挑战和机遇。我国仍继续完善公共财政体制， 通过加强预算管理、 推进税制改革、 优化财政支出结构等措施不断提高财政管理的科学性和有效性。同时， 通过将财政作为宏观调控的方式， 以实现经济发展（刘佐，2012）。

这个阶段我国财税体系的改革总结如下： 一是内外资企业所得税统一。2008年， 我国实现了内外资企业所得税法的统一， 将原本分别适用于内外资企业的所得税制度合并为一部法律。统一后的税率为25%， 降低了外资企业的税负， 同时统一了各类企业的税收待遇， 促进了国内外企业的公平竞争。二是增值税转型。在这一时期， 我国对增值税制度进行了重要的转型改革。从2004年开始， 我国增值税逐步从生产型向消费型转型， 这一改革减少了对企业投资的税收抑制， 鼓励企业扩大生产规模和更新设备， 从而刺激了经济增长。三是绿色税制的初步建立。为了促进节能环保和资源的可持续利用， 我国在这一时期开始建立绿色税制， 如对某些高污染、 高耗能产品征收消费税， 以及对资源开采征收资源税， 通过税收手段引导企业和消费者采取更加环保的行为。四是税种结构的简化。通过减少税种和统一税制， 我国简化了税收体系， 降低了税收征管成本和纳税人的遵从成本， 提高了税收效率。五是个人所得税改革。在这一时期， 我国对个人所得税制度进行了改革， 调整了税率结构和起征点， 使得个人所得税更加合理， 减轻了中低收入者的税收负担， 增加了居民的可支配收入， 从而刺激了消费需求。六是出口退税政策的调整。为了增强出口企业的竞争力， 我国在这一时期对出口退税政策进行了调整， 确保了出口企业能够及时获得退税， 减轻了企业的资金压力。

我国税收体系的调整和优化， 不仅提高了税收制度的公平性和效率， 而且通过税收激励和调节机制， 促进了经济结构的调整和产业的升级， 对中国经济的持续健康发展起到了积极的推动作用。

（五） 建立现代财政制度阶段 （2012年至今）

随着中国特色社会主义进入新时代， 社会主要矛盾变化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”， 经济发展进入高质量发展阶段。财政是政府活动的经济基础， 此时也要参与到国家治理的全部过程中去。为早日实现我国国家治理体系的现代化， 需要建立与之相匹配的现代化财政体系， 因此又开启了新一轮的适应现代化的财政体系变革（贾康和刘薇，2024）。

2012年至今， 为适应经济新常态和推进国家治理体系及治理能力现代化， 中国财政制度经历了一系列深刻的变革（吕冰洋和胡深，2024）。我国实施了大规模的税制改革， 其中包括营业税改征增值税的全面推行， 这有助于消除重复征税、 降低企业税负、 推动产业结构升级。此外， 对《个人所得税法》也进行了修订， 建立了综合与分类相结合的税制， 提高了免征额并完善了专项附加扣除标准。2023年中国财政收入实现了恢复性增长。我国财政支出规模继续扩大， 重点领域如社会保障、 教育、 卫生健康等得到有力保障。我国提高了预算管理的规范性和透明度， 实施了全面规范、 公开透明的现代预算制度。通过预算管理一体化系统， 提升了预算执行效率和财政资金使用效益。我国优化了央地财政关系， 通过转移支付制度， 增强了基层政府的基本财力， 确保了“三保”（保基本民生、 保工资、 保运转）的实现。

综上， 我国财税体制中财权与事权的划分经历了从集中统一到分权放权再到制度创新的发展历程。每个阶段都有其独特的特点和产生的时代背景（楼继伟，2019； 吕冰洋和胡深，2024；贾康和刘薇，2024）。这些改革和政策的实施， 体现了中国财政制度在新时代背景下的适应性和创新性， 通过财税政策促进经济稳定增长、 结构优化和社会公平正义。

三、 党的二十届三中全会中的央地财政关系新优化

《决定》在财权与事权的调整方面提出了明确的目标和具体举措， 优化了央地财政关系， 为中国式现代化提供坚实的制度保障。

（一） 财权调整

1. 增加地方自主财力。根据《决定》， 要拓展地方税源， 适当扩大地方税收管理权限等， 以达到增加地方自主财力的目标。这主要通过以下几种方式实现： 一是推进消费税的征收环节后移， 并稳步下划地方政府。结合2019年国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》， 长期以来， 消费税在我国税收收入中占比较大， 但主要由中央征收， 通过调整消费税征收环节并稳步下划地方， 可以增加地方政府的税收收入， 改善地方的消费环境， 更好地发挥消费税的效应。二是完善增值税留抵退税政策和抵扣链条。增值税是我国的主体税种之一， 其留抵退税政策和抵扣链条的完善对于减轻企业负担、 促进经济发展具有重要意义。通过优化增值税留抵退税政策和抵扣链条， 可确保更多税收收入注入地方， 增加地方自主财力。结合2024年7月31日国务院新闻办公室举行的“推动高质量发展”系列主题新闻发布会内容， 地方税收收入非常重要的一部分来自于地方的小税种和附加税。可将城市维护建设税、 地方教育附加等合并成地方的附加税， 来提高地方自主财力。三是可优化共享税分享比例。对中央和地方共享税种的分享比例进行优化调整， 可确保更多税收收入向地方倾斜， 增加地方政府的财政收入。

2. 健全地方税体系。为了解决地方政府和基层财政困难问题， 《决定》提出要健全地方税体系。首先， 可以设立新的地方税种， 在符合税法规定的前提下， 鼓励地方政府设立新的税种。其次， 调整地方税种的税率。给予地方政府一定的税率调整权， 使其能够根据本地经济发展情况和财政收入状况灵活调整税率水平。最后， 完善地方税收征管体制。加强地方税收征管机构建设和提高管理水平（马海涛和阮睿，2024）， 确保地方税收收入能够及时足额入库。根据中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》， 如运用云计算等现代技术， 推进税务服务、 监管制度创新和业务变革， 优化组织体系和资源配置， 进一步推进智慧税务的建设。

（二） 事权调整

1. 明确中央与地方事权范围。根据《决定》的精神， 需要明晰央地政府的事权范围。结合《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》的内容， 全国性共同事务的事权归中央政府， 如国防、 外交、 国家安全等事务应由中央政府统一决策和管理。这些事务具有覆盖WOJg0yvoywj+mbjMff2VlAL4NZYH2m1Re8uQLYfDMy8=全国范围的受益面， 通常需要中央政府统一管理和协调。同时，中央政府也应承担提供全国性公共产品的责任， 如跨区域的重大基础设施建设等。地方性共同事务的事权则归地方政府， 地方政府主要承担资源配置和提供地方性公共产品的责任， 如地方教育、 卫生、 文化等公共服务以及地方基础设施建设和维护等任务。

2. 支出责任的调整。在以往的财政改革中， 逐步形成了权责清晰、 财力协调、 区域均衡的央地财政关系。但随着改革持续向纵深推进， 一些问题日益凸显， 央地事权责任划分合理性、 规范性有待提高。《决定》明确提出， 要提升市县财力与事权相匹配程度， 适当加强中央事权、 提高中央财政支出比例。这为建立新形势下的央地关系指出了明确方向。

（1） 提升市县财力与事权相匹配程度。在现有财政体制下， 一些本应由中央本级支出的事项， 除去国防、 粮油物资储备等， 其他领域则过多地压在地方财政上（王贺嘉，2016）， 如社保、 教育等领域具有较强全局性、 外溢性的支出， 地方占比有的超八成。尤其是2020 ～ 2022年， 地方政府承担了不少宏观调控、 公共服务等职责， 支出压力巨大。优化财政收入分配机制， 就是要使地方财权与事权更匹配， 其中一个关键就是优化财政转移支付制度。财政转移支付的初衷 ， 主要用于解决区域财政不平衡问题。随着转移支付制度的不断完善， 地区间财力均衡、 推进基本公共服务均等化和保障国家重大政策落实有了制度保障（洪源等，2018）。但随着时间的推移， 也逐渐暴露出一些问题， 需要加以解决。完善财政转移支付制度， 要健全转移支付的法律制度和分类管理机制， 着手研究制定财政转移支付条例等配套法规， 同时要加强转移支付分配使用和绩效管理。一是要注重清理规范专项转移支付， 减少专项转移支付数量和规模以避免资金“撒胡椒面”现象， 提高资金使用效率； 二是增加一般性转移支付规模和比重， 确保地方政府有足够的财力履行其基本职责并提供基本公共服务； 三是要完善转移支付分配机制， 确保转移支付资金能公平合理地分配给各地区， 特别是加大对经济欠发达地区的支持力度（任斌和林义，2024）。中央财政部门要会同相关部门在推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革、 完善中央与地方财政收入划分的基础上， 认真落实预算法要求， 进一步完善转移支付制度， 促进转移支付项目设置更加规范、 科学、 有效。

（2） 提高中央财政支出比例。党的二十届三中全会提出要“适当加强中央事权、 提高中央财政支出比例”。在2024年7月31日中国国务院新闻办公室举行的“推动高质量发展”系列主题新闻发布会上， 财政部预算司司长王建凡答记者问时表示， 财政部将按照党的二十届三中全会部署， 着力建立权责清晰、 财力协调、 区域均衡的央地财政关系， “坚持不懈以钉钉子精神抓好改革任务落实， 更好调动两个积极性”。深化财税改革的一大重点任务， 就是要适当加强中央事权、 提高中央财政支出比例。根据财政部《2024年一季度财政收支情况》和往年财政收支数据， 近十来年全国一般公共预算中， 中央财政本级支出占全国一般公共预算支出比重在14%左右波动， 2024年为14.5%， 这说明地方财政支出占比在86%左右。

《决定》提出了要适度加强中央事权、 提高中央财政支出占比的基本思路， 包括： 加强中央在关键领域的支出责任， 如知识产权保护、 跨区域生态环境保护等； 加大中央财政对地方的支持力度， 通过增加中央对地方的财政补助和转移支付等方式提高地方政府的财政保障能力， 确保其能够有效履行基本职责， 并提供优质公共服务； 优化中央财政支出结构， 在保障重点领域支出的同时， 减少支出浪费， 提高资金使用效率。

3. 提高公共服务统筹水平。提升公共服务水平是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一， 是改善人民生活、 提升人民幸福感的一个重要手段。党的二十大报告强调， “健全基本公共服务体系， 提高公共服务水平”。近年来， 我国公共服务支出不断增加， 基本公共服务实践取得了很大成绩， 但区域间、 城乡间、 人群间的基本公共服务仍有不小差距， 公众满意度不高、 获得感不强的问题依然存在（洪源等，2018）。提高公共服务水平， 有助于加强基层治理体系和治理能力现代化建设， 以及完善民生保障制度和共建共治共享的社会治理制度。其中一个关键， 就是要推动多元供给机制。重中之重是要形成成本分担机制， 减轻服务对象的支付负担。关键要加大财政支出， 保证相当部分公共服务的免费属性。下面以教育、 医疗为例， 从这两个方面进行具体阐释和分析。

（1） 教育公共服务。我国《教育法》明确规定： 国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐年提高。由于经济下行， 各级政府财政压力较大， 普遍存在忽视长期增长的目标。《决定》提出了完善财政转移支付体系、 提升市县财力同事权相匹配程度、 适当加强中央事权、 提高中央财政支出比例等举措， 为增加教育投入、 提升教育公共服务水平提供了政策机遇。

首先， 加强中央对教育的统筹协调。《决定》提出， 建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制。中央政府应加强对全国教育事业的统筹， 协调制定全国性教育发展规划和政策标准， 确保各地区教育事业的均衡发展。其次， 建立新的财政供给机制。提供更加优质的义务教育服务， 并逐步扩大义务教育的时间范围。在当前和未来一段时间内， 面对复杂的国内外形势和动态的人口发展情况， 我国的财政性教育资金仍面临缺口。为了应对这一挑战， 需要在财政支持上进一步加大投入， 持续优化教育资金的投入指标体系、 责任体系、 标准体系和政策体系。同时， 要构建和完善新的财政支持机制， 以确保教育经费的稳定和有效供给（胡阳光，2024）。最后， 推进教育资源的优化配置。教育资源的不均衡分配问题一直是制约教育公平的焦点之一。大城市名校扎堆、 资源丰富， 师资力量较强， 教学设施先进， 而贫困落后地区学校缺乏、 师资匮乏， 教学条件落后， 城乡教育不均衡、 东西部区域发展不平衡， 严重影响了学生接受教育的机会和质量， 加剧了城乡之间的教育差距， 影响了教育公平的实现（刘成和杨帆，2024）。教育公平是社会公平在教育领域的集中体现。首先要深入贯彻党中央关于教育改革发展的决策部署。关键的解决方案， 就是要加大财政投入， 保持并完善公平的教育体制。

（2） 基本医疗服务。由于财政收入分配制度不尽完善， 一些地区医疗资源十分匮乏， 严重影响医疗公共服务的均衡性。通过深化财税体制改革、 改善医疗资源分配、 发展健康产业等措施， 合理分配财政资源， 提高基层医疗公共服务水平， 让更多的人享受优质医疗服务（邓仲良和程杰，2024）。

首先， 加强中央对基本医疗的统筹协调。近年来， 各级政府在医疗卫生方面的投入有所增加， 但区域经济发展不平衡， 限制了医疗资源的均衡发展。经济落后地区的医疗资源较少， 许多病人存在“看不起病”等问题。究其原因： 一方面， 地方政府财力不足， 导致地方政府对医疗公共服务难以增加投入， 使得医疗资源难以均衡发展。另一方面， 城乡与区域发展不平衡。由于城乡与区域间经济发展水平存在差异， 医疗资源在这些区域的分配也呈现不均衡状态。例如， 在一些大城市， 三级医院主要集中在城区， 而农村或欠发达地区则医疗资源相对匮乏。另外， 由于医疗资源配置机制不完善、 医疗机构设置与规划不合理等， 导致部分地区医疗资源匮乏， 居民难以享受到高质量的医疗服务（伏润民等，2024）。要解决这些问题， 中央政府需加强对全国基本医疗事业的统筹协调， 制定全国性的、 均衡发展的基本医疗发展规划和政策标准， 确保各地区基本医疗事业的相对均衡。同时， 中央财政要加大对基本医疗事业的投入力度， 采取适当的财力倾斜政策， 特别是对经济欠发达地区的基本医疗事业， 给予更多的支持和帮助。其次， 推进基本医疗服务均等化。通过加大中央财力的支持力度， 积极推进基本医疗服务均等化， 实现城乡居民享有均等化的基本医疗服务（王增文等，2024）。一方面， 可以加强基层医疗卫生机构建设， 提高其服务能力和水平； 另一方面， 可以建立健全城乡居民基本医疗保险制度， 实现基本医疗保险制度的全覆盖和保障水平的逐步提高。最后， 加强医疗卫生人才队伍建设。加强医疗卫生人才队伍建设是提高基本医疗服务水平的重要保障。要通过中央财政力量的引导作用， 加大对医疗卫生人才的培养和引进力度， 提高其专业素质和技能水平； 建立健全医疗卫生人才的激励机制和评价体系， 激发其工作积极性和创造力。

党的二十届三中全会精神为优化央地财政关系， 调整中央政府与地方政府的财权、 事权指明了方向。通过增加地方自主财力、 健全地方税体系等措施可以增强地方政府的财政保障能力； 通过明确中央与地方事权范围、 支出责任调整和提高公共服务统筹水平的措施可以确保各级政府有效履行其职责并提供优质的公共服务； 通过加强中央对教育和基本医疗等公共服务的统筹协调等措施， 可以提高公共服务的统筹水平。这些措施的实施， 将为中国式现代化提供坚实的制度保障和强大的动力支持。

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伏润民，缪小林，张彰等．共同富裕目标下基本公共服务均等化与财政改革：基于广义国民收入的分析［ J］．经济研究，2024（1）：36 ～ 52．

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