国土空间规划背景下的土地用途管制探讨

摘要：国土空间总体规划是国家空间发展的蓝图和总纲，是国家空间治理的基础平台，也是各类开发保护建设活动的基本依据。在国土空间规划背景下，我国土地用途管制制度呈现出多层级、多类型、多功能的特点。但同时，由于土地用途管制制度缺乏明确的法律法规支撑，以及法律体系不完善等问题，导致国土空间规划执行中出现了颇多问题。本文主要对在完善国土空间规划背景下我国土地用途管制制度的提出建议。

关键词：国土空间规划；土地用途管制；法律法规

土地用途管制是国家通过法律和行政手段，对建设用地的空间布局进行强制性、指令性的安排，以保障土地资源合理利用和社会经济可持续发展。近年来，我国已建立了以建设用地为核心的用途管制制度和以耕地、森林、水资源等自然资源为主的非建设用地用途管制制度，但依然存在着法律法规体系不健全、规划与土地利用冲突、缺乏协调统一等问题。为促进土地用途管制制度在国土空间规划体系中的完善和应用，应从完善法律法规体系、健全规划体系、落实协调机制等方面进行完善。

1 国土空间规划背景下的土地用途管制存在的问题

1.1 法律法规体系不健全

《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规中都对土地用途管制做出了规定，但因我国法律体系的特殊性，国家在实际执行中还存在着诸多问题，影响了土地用途管制制度在国土空间规划中的有效实施。农村土地用途管制是为了保障农村土地的合理利用，维护农民的合法权益，促进城乡协调发展而进行的。其主要目标是保护耕地、控制建设用地、优化土地资源配置、提高土地利用效率。然而，在实际操作中，农村土地用途管制面临着诸多挑战，如制度不完善、执行力度不强、利益冲突等。目前的农村土地用途管制制度体系尚不完善，存在着制度缺陷和漏洞。例如执行力度不够严格，导致一些不法分子钻空子，违规占用农村土地进行非农建设。在农村土地用途管制过程中，往往会涉及不同利益方的冲突。如：政府、企业和农民之间的利益诉求差异较大，导致难以协调，从而影响农村土地用途管制的实施效果。由于农村土地用途管制制度涉及多个部门和多方利益，因此在实际执行过程中难度较大。一些地方政府为了追求短期经济效益，对农村土地用途管制的执行力度不够严格，导致一些违规行为得不到及时纠正。同时，由于监管力度不够，也存在着一些不法分子私自改变土地用途的情况。

1.2 规划与土地利用冲突

城市规划一般是以土地利用为基础，结合生态环境保护、历史文化传承等方面因素，将城市功能布局进行分解，制定出未来土地利用发展的方向及目标，并对城市进行空间布局和土地用途分区。从功能分区来看，分为居住用地、商业用地、工业用地、道路广场用地等。从空间布局来看，主要分为城市总体规划、详细规划及专项规划三个层次。土地利用和城乡建设是国民经济发展中不可分割的两个方面，二者之间既有联系又有区别，从本质上说两者存在一定的冲突[1]。在国土空间规划背景下，农村土地用途管制制度需要与规划相协调，以确保土地利用的合理性和可持续性。这一制度的实施，旨在防止土地资源的滥用和浪费，促进土地的节约集约利用。然而，在实际操作中，规划与土地利用之间往往存在冲突。一方面，规划可能过于强调土地的经济效益，而忽略了生态、文化等方面的保护。这种情况通常是由于规划缺乏科学性和长远眼光，只注重短期的经济利益，而忽略了长远的生态和人文价值。另一方面，土地利用可能不符合规划的要求，导致违规行为的发生。这种情况通常是由于土地利用者缺乏相关的知识和技能，或者存在侥幸心理，认为自己的行为不会对土地利用造成太大影响。

1.3 各部门之间存在利益冲突

我国的土地用途管制制度是由政府主导制定，从中央到地方形成了一个较为庞大的部门体系。在规划审批时，地方政府要先取得相关部门的同意，而有关部门又要依据行政权力对土地利用行为进行管制。我国的土地用途管制制度建立之初，就是为了在规划管理中提高行政效率和经济效率而制定的。但在实际的土地用途管制过程中，往往存在着部门之间的利益冲突。例如，一些地区将耕地转为建设用地后，为了保障本地区农业生产，就必须对耕地进行复耕、退耕还林等处理；而一些地方则会利用“占补平衡”这一政策来扩大建设用地指标，以保障本地区的经济发展。这些矛盾的存在必然会造成土地用途管制制度与现实情况之间存在一定的差距。

2 土地用途管制的重要性

2.1 保护土地资源

土地用途管制制度会根据土地的自然属性、经济特性以及社会功能，将其严谨地划分为农业用地、建设用地、生态保护区等多种类型。通过政府对土地使用进行严格规划和控制，以保障土地资源的合理利用和社会的可持续发展。在非农建设用地方面，土地用途管制有着严格的规定和审批程序，任何非农建设用地项目都必须经过严格的审批和监管，以确保其符合土地利用总体规划和相关法律法规。对于生态功能区和水源地等敏感区域，它们不仅是地球自然资本的重要组成部分，为人类提供清新的空气、洁净的水源以及多样的生态服务，而且这些区域的生态完整性和健康状况直接影响到生物多样性的维护、气候调节、自然灾害缓冲等多种全球及地方性生态服务功能。一旦这些敏感区域遭到破坏，其生态价值和环境敏感性将受到严重损害，导致生态系统的退化，还可能引发一系列环境问题，如土地退化、水源污染、生物多样性丧失等。这些问题的修复和恢复工作往往困难重重，有的甚至是不可逆的，这意味着一旦生态系统遭受重度破坏，即使经过长期的努力，也可能无法完全恢复到原始的生态状态。因此，对于那些承载着重要生态功能、生物多样性丰富或环境问题敏感的区域，必须实施严格的土地用途管制制度。通过对土地使用权利进行法律层面的限制和规范，实现对土地资源的精细化管理和保护。土地用途管制不仅明确了各类土地资源的基本用途，如农业用地、建设用地、生态保护用地等，而且还规定了每种类型土地的开发强度，包括建设密度、容积率、高度限制等具体指标，旨在防止因不当开发导致的生态破坏和环境污

染问题。

2.2 维护社会公平

在国土空间规划背景下，土地用途管制对于维护社会公平具有深远的意义。首先，土地用途管制意味着对土地资源的一种强制性管理和约束，政府通过严谨细致的规划与执行，可以将土地资源按照最符合社会公共利益的方式进行科学分配。这种分配包括农业用地、工业用地、住宅用地、商业用地等不同类别之间的比例协调，也涵盖了对每一块土地具体使用方式的规定和控制，以确保每一片土地都能得到最适宜且高效的利用。通过严格的土地用途管制制度，政府可以有效地防止土地资源的过度集中和滥用现象。无论是城市中的繁华地段还是乡村里的偏远区域，每一块土地都将按照统一的规划和法规进行合理使用，避免因土地资源分配不均而导致社会财富和机会的巨大差距。这不仅有利于缩小城乡差距，促进区域间的协调发展，也能确保不同社会群体在获取土地资源上的公平待遇，进而减少因土地问题引发的社会矛盾和冲突。

3 国土空间规划背景下的土地用途管制完善策略

3.1 明确国土空间总体规划定位，完善国土空间规划编制体系

国土空间总体规划是国家空间发展的蓝图和总纲，是国家空间治理的基础平台，也是各类开发保护建设活动的基本依据。因此，国土空间总体规划编制要在坚持以人为本、生态优先、科学布局的原则下，统筹考虑经济社会发展、人口分布、资源环境等因素，构建以主体功能区为基础的国土空间开发保护格局，实现“一张蓝图干到底”[2]。

3.2 以空间规划为基础，合理划定城镇开发边界

城镇开发边界的划定是土地用途管制的关键环节。在国土空间规划背景下，应以空间规划为基础，合理划定城镇开发边界，防止城市无序扩张和土地浪费。

应充分评估现有城市的发展状况和未来趋势，确定合理的城镇开发边界，在划定边界时，应综合考虑土地资源、生态环境、经济发展等多方面因素，确保边界的合理性和可持续性。同时加大监管力度，确保城镇开发边界的严格执行，对于越界开发的行为，应采取严格的惩罚措施，提高违法成本，形成有效的威慑力[3]。

在国土空间规划中，应充分考虑农村土地的实际情况，确保规划的科学性和可行性。规划与土地利用之间应形成良性互动，当二者发生冲突时，应通过协调、沟通，寻找最佳解决方案。此外，应加强规划的宣传和培训，增强土地利用者的规划意识和执行能力。

3.3 落实城市建设用地总规模和空间布局管控

在国土空间规划编制中，必须以城市发展战略为基础，科学确定城市总体规模，合理配置各类用地规模，落实城市建设用地总规模和空间布局管控要求。从城市建设用地空间布局的角度来看，一般情况下，土地利用的空间布局由三部分构成：一是城镇建设用地规划格局，这是从城市土地利用角度考虑的，包括建设用地扩展边界、城市开发边界等。二是城市综合交通系统规划格局，包括道路交通系统和轨道交通系统等。三是生态环境保护与修复格局，主要包括生态保护红线和生态控制线等。其中城镇建设用地规划格局主要从宏观层面进行控制和引导。

在城市发展战略下，为了实现农村经济的可持续发展，必须推进农村土地制度的改革。改革的根本目的是完善农村土地承包、流转等制度，使农村土地的利用更加市场化、规范化。通过改革，可以激发农村经济的发展活力，提高土地利用效率，促进城乡协调发展。这一使命需要政府、企业以及农民共同努力，才能取得成功。

3.4 坚持统筹协调，促进国土空间用途管制体系建设

在国土空间规划背景下，要坚持统筹协调，促进国土空间用途管制体系建设，使其满足当前社会发展需求。在具体实施过程中，应充分考虑各项资源的利用情况，并对各部门的职能进行明确，从而为规划实施提供有效依据。同时，在土地用途管制中，应坚持统筹协调原则，全面考虑各部门、各地区的资源利用情况以及经济社会发展需求等因素，科学合理地编制国土空间规划，促进各项工作协调开展。在实际工作中应充分体现出统筹协调原则，主要包括以下几方面：一是做好资源调查与评价工作。国土空间规划的编制需要充分掌握区域内的各类资源情况，如自然资源、气候资源、水文地质等信息。同时，还需要全面收集各类基础信息资料和数据资料，以此作为支撑开展土地用途管制的依据。二是做好生态保护与修复工作。国土空间规划需要以生态保护为基础开展土地用途管制工作，在建设过程中需科学合理地开展生态修复和生态治理工作。三是做好产业用地布局与管控工作。产业用地布局是国土空间规划编制过程中的重要内容之一。在实际工作中应加强对产业用地布局与管控的研究力度，并结合相关法律法规标准等规范要求制定产业用地布局规划，以此指导相关土地用途管制工作开展。四是做好永久基本农田划定与保护工作。永久基本农田划定和保护是国土空间规划的重要内容之一[4]。

3.5 加快推进国土综合整治，高效利用空间资源

通过开展国土综合整治，可有效促进土地资源节约集约利用，实现国土空间开发保护新格局。一是将土地整治与乡村振兴战略有机结合起来。一方面，可将农村闲置、低效用地进行统筹利用，将其改造为农业生产经营用地；另一方面，可通过土地增减挂钩政策实施城乡建设用地增减挂钩，从而实现乡村振兴和节约集约利用土地资源的双重目标。二是建立健全国土综合整治的政策制度体系。从法律层面上讲，可通过完善法律法规来保障土地综合整治工作有序推进。比如，在《土地管理法》修订时，可以将农村土地综合整治作为重点内容之一。同时，还可出台相关政策与法规来保障国土综合整治工作的顺利开展。可通过制定国土综合整治技术标准规范来引导各地积极开展国土综合整治工作。例如，在农村宅基地整理、土地复垦等工作中，应严格执行标准规范要求，确保整治成效显著。

4 结语

综上所述，我国国土空间规划是在经济社会发展和生态文明建设的客观要求下，对国土空间开发和保护做出的科学谋划。在新一轮国土空间规划改革中，土地用途管制制度作为重要的土地利用管控手段，在保障生态文明建设、实现国土空间有效利用等方面发挥了重要作用。然而，当前我国土地用途管制制度仍然存在一定的问题，影响了国土空间规划实施效果。因此，应当在新一轮国土空间规划改革中，完善土地用途管制相关法律法规，从而为国土空间规划的有效实施提供坚实的法律保障。

参考文献

[1] 孙聪聪.《国土空间规划法》的立法体例与实体要义[J].中国土地科学，2022，36（2）：19-27.

[2] 王君.浅谈国土空间规划背景下用途管制制度的转变[J].华北自然资源，2021（6）：122-123+126.

[3] 刘芸.国土空间规划目标指标体系的构建思考[J].资源与人居环境，2021（11）：16-21.

[4] 曹小曙，欧阳世殊，吕传廷.基于用地分类的国土空间详细规划编制研究[J].经济地理，2021，41（4）：192-200.